Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

16. Japon

Soutien à l’agriculture

Au cours des dernières décennies, le Japon a réduit son soutien à l’agriculture, mais les niveaux de soutien à l’agriculture se sont stabilisés dernièrement. Le soutien aux producteurs agricoles (ESP) en pourcentage des recettes agricoles brutes reste élevé, avec une part de 41.1 % en 2018-20, soit plus du double de la moyenne des pays de l’OCDE.

La part du soutien des prix du marché (SPM) n’a que modérément diminué et demeure la principale composante du soutien à l’agriculture : elle s’est élevée à 80 % de l’ESP en 2018-20. Le SPM passe principalement par des mesures à la frontière, en particulier pour le riz, la viande porcine et le lait. La protection des prix à la production a également diminué, mais globalement, les producteurs ont perçu des prix supérieurs de 60 % aux cours mondiaux en moyenne en 2018-20. Les paiements aux producteurs ont augmenté entre 2019 et 2020 sous l’effet des paiements directs à la filière bovine et des aides versées aux exploitations de culture afin d’atténuer les répercussions de la crise du COVID-19. Le reste du soutien budgétaire aux producteurs a essentiellement été fourni sous forme de paiements au titre de la surface et du revenu.

La part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture (ESSG) en proportion de l’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) a été de 20.7 % en 2018-20, un chiffre supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE, mais inférieur à ceux des années 1990. Rapportée à la taille du secteur, l’ESSG a reculé, passant de 19 % de la valeur ajoutée brute de l’agriculture en 2000-02 à 16 % en 2018-20, mais reste nettement supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE. La majorité de l’ESSG a financé le développement et l’entretien des infrastructures agricoles, principalement les réseaux d’irrigation extérieurs aux exploitations, ce poste ayant représenté 85.9 % de l’ESSG en 2018-20. L’EST a représenté 1 % du PIB du Japon en 2018-20, la majeure partie ayant été consacrée au soutien aux producteurs.

Évolutions récentes de l’action publique

Le Plan fondamental pour l’alimentation, l’agriculture et les zones rurales, qui définit l’orientation générale de la politique agricole du Japon pour la décennie à venir, a été revu en mars 2020. Ce Plan prévoit des réformes sectorielles constantes, mais aussi le renforcement du soutien aux communautés rurales. La nouvelle version redéfinit également les objectifs du Japon en matière d’auto-approvisionnement alimentaire et de production par produit de base afin de tenir compte des prévisions de consommation intérieure. Les objectifs de production fixés à l’horizon 2030 pour l’ensemble des produits de base (sauf le riz) sont supérieurs aux niveaux actuels.

Pour atténuer les pertes et dommages économiques associés à la pandémie de COVID-19, le Japon a mis en place un plan de soutien économique doté d’une enveloppe de 234 000 milliards JPY (2 100 milliards USD) pour l’exercice 2020. Ce budget supplémentaire, qui équivaut à plus de 40 % du PIB, est le plus important jamais adopté. Ce plan soutient à la fois le secteur agricole et les consommateurs par différents moyens, notamment en trouvant d’autres circuits de vente, en préservant les emplois agricoles et en diffusant des informations.

La promotion des produits agricoles et des exportations de produits alimentaires reste le moteur de la politique agricole du Japon. En avril 2020, le pays a adopté la Loi sur la facilitation des exportations japonaises de produits issus de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche et de produits alimentaires, qui simplifie les mesures d’exportation pour ces produits. Le Japon s’est également fixé comme objectif de porter la valeur de ses exportations de produits agroalimentaires à 1 300 milliards JPY (11.2 milliards USD) d’ici 2025 et à 3 430 milliards JPY (30.9 milliards USD) d’ici 2030. La Stratégie pour concrétiser le développement des exportations japonaises de produits issus de l’agriculture, de la sylviculture et de la pêche et de produits alimentaires définit les produits clés afin d’établir un ordre de priorité pour l’allocation des ressources et les mesures en vue de l’accroissement des exportations agricoles.

Parmi les avancées liées aux mesures agro-environnementales figure l’engagement pris en octobre 2020 d’atteindre la neutralité carbone dans tous les secteurs de l’économie d’ici 2050. La Stratégie de croissance verte publiée en décembre 2020 fixe les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dans un contexte de poursuite de la croissance économique. Par ailleurs, la stratégie pour un système alimentaire durable formulé en mai 2021 prévoit l’écologisation de la politique agricole, ce qui nécessitera une réorientation de l’action publique vers des mesures soutenants la décarbonation de l’agriculture, la sylviculture et la pêche, ainsi que par une augmentation de la part des subventions soumises à l’écoconditionnalité afin de réduire l'impact environnemental.

En novembre 2020, le Japon a signé le Partenariat économique régional global (RCEP) avec 14 pays de la région Asie-Pacifique. Les produits agricoles sensibles du Japon tels que le riz, le blé, la viande bovine, la viande porcine, les produits laitiers, le sucre et la fécule sont exemptés de réduction tarifaire. En parallèle, le RCEP fournit un cadre pour la facilitation des échanges concernant les mesures non tarifaires telles que les mesures sanitaires et phytosanitaires, les normes, les règlements techniques, les procédures d’évaluation de la conformité et les règles relatives aux droits de propriété intellectuelle. L’accord de partenariat économique global Japon – Royaume-Uni est entré en vigueur le 1^er janvier 2021. Cet accord reprend la majeure partie des engagements en matière d’accès aux marchés et de droits de douane pour les produits agricoles qui figurent dans l’accord de partenariat économique UE-Japon.

Évaluation et recommandations

• Le Japon a consenti des efforts pour réformer ses mesures de soutien à l’agriculture depuis le début des années 2000. Cependant, le soutien aux producteurs agricoles exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes reste plus de deux fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE, et continue d’être dominé par le soutien des prix du marché (SPM), qui figure parmi les formes de soutien les plus susceptibles de générer des distorsions. Le nouveau Plan fondamental prévoit une hausse du taux d’auto-approvisionnement et de la production alimentaires, mais celle-ci ne doit pas donner lieu à de nouvelles mesures de soutien à la production créant des distorsions ni à un retour en arrière sur les réformes agricoles. Le gouvernement devrait élaborer un mécanisme transparent et fiable pour réduire le SPM et, en fin de compte, supprimer les mesures qui masquent les signaux du marché.

• L'un des principaux paiements, le soutien continu accordé au programme de paiement pour la diversification des cultures, devrait contribuer à réduire l'abandon des rizières. Cependant, d'autres politiques devraient être alignées sur l'ambition de réaffecter la superficie rizicole à d'autres cultures, impliquant notamment une réduction du soutien élevé des prix du marché pour le riz.

• L’intensification de la concurrence sur le marché intérieur pourrait également favoriser une évolution structurelle et une nouvelle hausse de la productivité du secteur agricole japonais, mais l’exclusion de produits clés des accords commerciaux, dont le RCEP, limite les gains de l’ouverture au commerce international, à la fois pour les consommateurs et pour le secteur agricole.

• Les performances environnementales de l’agriculture peuvent être nettement améliorées. Le Japon est l’un des pays de l’OCDE affichant les excédents d’azote et de phosphore les plus élevés. Bien que le secteur agricole ne représente qu’une faible part des émissions de GES du Japon, il est à l’origine de 78 % des émissions de méthane. Les évolutions récentes de l’action publique dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement, notamment la hausse des paiements soumis à l’écoconditionnalité et des aides à la décarbonation, devraient inciter les agriculteurs à adopter des pratiques de production plus durables et à améliorer les performances environnementales de l’agriculture.

• Si la part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture en proportion du soutien total est supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, elle a diminué depuis les années 1990. De plus, ces dépenses ont été majoritairement consacrées au développement et à l’entretien d’infrastructures liées à l’irrigation, ce qui inclut la remise en état des infrastructures endommagées par des catastrophes naturelles de grande ampleur. Les aléas climatiques, qui affectent souvent les infrastructures, devraient devenir plus intenses et fréquents. Une plus grande attention devrait être portée au renforcement de la résilience des infrastructures. Il conviendrait également de soutenir davantage les connaissances et l’innovation agricoles afin d’accroître la productivité, la durabilité et la résilience du secteur.

Graphique 16.1. Japon : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 16.2. Japon : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 16.3. Japon : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 16.1. Japon : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	72 767	76 354	84 015	81 999	84 162	85 884
dont : part des produits SPM (%)	68.4	63.8	66.6	67.0	66.3	66.6
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	94 458	107 904	120 948	118 356	122 303	122 185
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	44 611	43 955	37 788	36 816	37 619	38 928
Soutien au titre de la production des produits de base	40 996	40 828	31 723	31 247	32 044	31 879
Soutien des prix du marché1	39 458	38 471	29 886	29 568	30 378	29 712
Soutien positif des prix du marché	39 458	38 471	29 886	29 568	30 378	29 712
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	1 539	2 358	1 837	1 679	1 666	2 167
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 434	976	865	877	949	768
Utilisation d’intrants variables	403	85	10	8	10	10
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Formation de capital fixe	890	724	578	611	656	466
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	142	167	278	258	283	292
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	621	613	2 397	1 950	1 875	3 367
Au titre des Recettes / du Revenu	0	0	222	261	222	183
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	621	613	2 175	1 689	1 653	3 183
avec contraintes sur les intrants	0	0	1 714	1 235	1 194	2 714
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1 560	1 538	2 803	2 743	2 752	2 914
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1 560	1 538	2 803	2 743	2 752	2 914
avec exceptions sur les produits	1 560	1 257	2 565	2 510	2 515	2 669
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	57.4	53.6	41.1	41.3	41.2	40.9
CNP des producteurs (coeff.)	2.24	2.07	1.61	1.62	1.62	1.59
CNS aux producteurs (coeff.)	2.35	2.16	1.70	1.70	1.70	1.69
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	8 769	12 141	9 868	8 872	10 114	10 617
Système de connaissances et d'innovation agricoles	514	861	1 018	984	1 059	1 010
Services d'inspection et de contrôle	55	66	112	73	89	174
Développement et entretien des infrastructures	7 747	10 620	8 484	7 565	8 748	9 138
Commercialisation et promotion	152	248	134	134	116	152
Coût du stockage public	301	345	120	116	102	143
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	16.3	21.7	20.7	19.4	21.2	21.4
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-53 525	-49 474	-43 062	-42 940	-43 324	-42 922
Transferts des consommateurs aux producteurs	-38 964	-38 460	-30 604	-30 255	-31 116	-30 440
Autres transferts des consommateurs	-14 520	-11 100	-13 027	-13 287	-12 767	-13 027
Transferts des contribuables aux consommateurs	-108	35	6	5	6	7
Surcoût de l'alimentation animale	68	51	563	597	554	539
ESC en pourcentage (%)	-56.7	-45.8	-35.6	-36.3	-35.4	-35.1
CNP des consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.56	1.58	1.56	1.55
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.55	1.57	1.55	1.54
Estimation du soutien total (EST)	53 272	56 130	47 661	45 694	47 739	49 551
Transferts des consommateurs	53 485	49 559	43 631	43 542	43 883	43 467
Transferts des contribuables	14 308	17 670	17 057	15 438	16 623	19 111
Recettes budgétaires	-14 520	-11 100	-13 027	-13 287	-12 767	-13 027
EST en pourcentage (% du PIB)	2.1	1.3	1.0	0.9	0.9	1.0
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	13 814	17 659	17 775	16 126	17 361	19 839
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.5	0.4	0.4	0.3	0.3	0.4
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	105	96	96	96	97
Taux de change (monnaie nationale par USD)	147.09	118.19	108.75	110.44	109.05	106.76

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Japon sont : le blé, l'orge, le soja, le riz, le sucre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille, les oeufs, les pommes, le choux, les concombres, le raisin, les mandarines, les poires, les épinards, les fraises et la ciboule.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr