Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

21. Norvège

Soutien à l’agriculture

La Norvège n’a que peu réformé sa politique agricole, et le soutien qu’elle apporte à son agriculture est l’un des plus élevé de la zone OCDE. Les pouvoirs publics utilisent une batterie de mesures pour réglementer le marché et soutenir les producteurs agricoles, notamment un système complexe de paiements et différents avantages fiscaux. Les principaux secteurs agricoles demeurent à l’abri du marché mondial et reçoivent un soutien qui fausse la production.

Le niveau de soutien aux producteurs en proportion des recettes agricoles brutes (PSE en pourcentage) baisse progressivement depuis le milieu des années 80. Sur la période 2018‑20, il est de 56 % environ, ce qui signifie qu’en moyenne la valeur de ce soutien est supérieure à celle de la production agricole évaluée aux prix du marché. Qui plus est, ces 56 % de PSE en pourcentage, soit plus de trois fois la moyenne de l’OCDE, placent la Norvège au deuxième rang de l’ensemble des pays de l’OCDE et des pays émergents et en développement pour lequel cet indicateur est calculé.

La part des formes de soutien les plus susceptibles de générer des distorsions a diminué, mais constitue encore plus de la moitié du soutien aux producteurs. Le soutien des prix du marché est la principale composante. En 2020, le niveau de soutien a baissé, en raison principalement de l’augmentation des prix à la frontière, qui compense largement la hausse des prix à la production et des paiements budgétaires. En moyenne, pour la période 2018‑20, les prix effectifs perçus par les agriculteurs sont 1.8 fois supérieurs aux cours mondiaux. Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) représentent 57,5 % de l’estimation du soutien aux producteurs (ESP) totale. Leur part dans les recettes agricoles brutes par produit s’établit à plus de 30 % pour tous les produits. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) de l’ensemble du secteur sont relativement faibles – 5 % environ de l’estimation du soutien total (EST) et 1.9 % de la valeur ajoutée agricole – et baissent nettement comparées à la taille du secteur. Le soutien aux services d’intérêt général finance principalement le système de connaissances et d’innovation agricoles. Enfin, le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement décliné. Environ 93 % de ce soutien total est accordé aux producteurs à titre individuel.

Évolutions récentes de l’action publique

L’État et les deux organisations de producteurs participant aux négociations agricoles sont parvenus à un accord sur les prix indicatifs et le cadre budgétaire dans lequel s’inscrivent les paiements aux agriculteurs. Les principales modifications résultant de cet accord sont les suivantes : une hausse des prix indicatifs et du soutien budgétaire ; le transfert de 93.4 millions NOK (9.8 millions USD) du budget 2020 au budget 2021 ; un renforcement des exploitations de petite et moyenne tailles ; des aides accrues dans les zones où la production agricole est difficile ; et un soutien accru aux investissements dans la production maraîchère et dans les secteurs qui pourraient augmenter la part de marché de la production nationale.

La Norvège a supprimé ses dernières subventions à l’exportation du fromage et des produits agricoles transformés fin 2020.

En réponse à la pandémie de COVID-19, la Norvège a mis en œuvre un certain nombre de mesures pertinentes pour le secteur agricole, notamment un soutien aux agriculteurs qui n'ont pas pu récolter en 2020 en raison du manque de travailleurs saisonniers, la levée temporaire des plafonds maximaux dans le cadre du régime d'aides à l'investissement à des fins de développement rural, et une vigilance accrue pour le personnel travaillant dans les postes frontaliers ou avec le contrôle de la viande dans les abattoirs pour éviter les infections.

Évaluation et recommandations

• Le rythme des réformes pourrait être accéléré pour atteindre les objectifs déclarés en réduisant les coûts supportés par le contribuable et le consommateur. Un changement de politique agricole en faveur de la durabilité environnementale et de la croissance à long terme de la productivité pourrait aider1. En particulier, de nouvelles mesures d’action publique devraient réduire les aides susceptibles de créer le plus de distorsions, de manière à accroître la sensibilité des producteurs aux signaux du marché, et supprimer les mesures liées à la production.

• Les mesures de soutien à l’agriculture serviraient mieux les objectifs déclarés de la politique agricole, tels que la sécurité alimentaire, le maintien de l’économie rurale et les agréments du paysage, et elles le feraient à un moindre coût, si elles visaient des bénéficiaires et des résultats bien déterminés.

• La Norvège devrait réduire progressivement et de façon prévisible la protection douanière et le soutien au titre de produits spécifiques, afin de permettre aux marchés de jouer leur rôle dans l’allocation des ressources productives.

• L’élimination graduelle des subventions à l’exportation va dans la bonne direction et devrait réduire les distorsions du marché y afférentes.

• Réorienter le soutien en faveur des services d’intérêt général – en particulier le système de connaissances et d’innovation agricoles – pourrait stimuler la croissance de la productivité tout en maintenant une protection de l’environnement et une gestion durable des ressources naturelles. La Norvège devrait accentuer les efforts consentis pour offrir aux agriculteurs des conseils sur mesure en matière de technologies et de pratiques durables, en portant son attention sur les activités d’appui, comme la veille technologique, la formation des conseillers, et la production, la collecte et la diffusion des connaissances techniques.

• Les liens entre changement climatique et agriculture occupent une place importante dans le débat national sur la politique agricole, mais les produits qui génèrent les plus fortes émissions de gaz à effet de serre (GES) sont aussi ceux qui bénéficient aujourd’hui des aides les plus massives. En outre, les agriculteurs sont exemptés des taxes sur les émissions de GES et exclus du dispositif de quotas d’émission cessibles. La Norvège est face à un défi de taille en matière de réduction des émissions, or s’attaquer à celles générées par l’agriculture sera difficile sans une réforme profonde des politiques. La Norvège devrait restructurer ses aides et traiter l’agriculture comme tout autre secteur de l’économie, de façon à accélérer la réduction des émissions de GES. La législation récente restreignant la culture dans les tourbières – si elle est appliquée avec suffisamment d’ambition – pourrait réduire notablement les émissions de GES de l’agriculture et devrait faire l’objet d’un suivi attentif.

• La méthode concertée adoptée par la Norvège pour élaborer les mesures de réduction des émissions de GES et de lutte contre les pertes et le gaspillage alimentaires dans le secteur agroalimentaire n’est pas sans avantages. L’accord sur le changement climatique conclu entre l’État et les organisations d’agriculteurs facilite l’acceptation des propositions de réforme par les parties prenantes. Il reste que les mesures climatiques approuvées doivent concorder avec les mesures d’atténuation déclarées dans le Livre blanc 2016‑2027 et ne devraient pas conduire à un accroissement des subventions à l’agriculture.

Graphique 21.1. Norvège : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 21.2. Norvège : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 21.3. Norvège : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 21.1. Norvège : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	2 533	2 052	3 535	3 704	3 554	3 348
dont : part des produits SPM (%)	73.3	80.8	76.0	74.6	76.3	77.1
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	2 667	2 084	3 831	4 370	3 478	3 644
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	2 833	2 337	3 049	3 536	3 038	2 572
Soutien au titre de la production des produits de base	2 059	1 346	1 522	1 839	1 561	1 166
Soutien des prix du marché1	1 386	1 009	1 208	1 503	1 252	869
Soutien positif des prix du marché	1 386	1 009	1 222	1 515	1 267	882
Soutien négatif des prix du marché	0	0	-14	-12	-16	-14
Paiements au titre de la production	673	337	314	336	309	297
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	250	117	181	183	187	175
Utilisation d’intrants variables	149	71	91	97	90	86
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	91	38	81	75	88	79
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	11	8	10	10	10	10
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	524	871	995	1 147	945	895
Au titre des Recettes / du Revenu	0	49	79	83	76	79
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	524	822	916	1 063	869	816
avec contraintes sur les intrants	371	644	683	704	678	666
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	344	358	341	333
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	3	6	10	4	4
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	3	6	10	4	4
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	71.2	69.0	56.4	61.6	56.9	50.9
CNP des producteurs (coeff.)	4.09	2.56	1.75	1.93	1.73	1.63
CNS aux producteurs (coeff.)	3.47	3.22	2.30	2.61	2.32	2.04
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	129	158	160	171	159	150
Système de connaissances et d'innovation agricoles	74	62	104	110	104	98
Services d'inspection et de contrôle	5	25	33	38	32	29
Développement et entretien des infrastructures	29	54	14	14	15	14
Commercialisation et promotion	21	15	9	9	9	9
Coût du stockage public	0	2	0	0	0	0
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	4.1	6.2	4.8	4.5	4.8	5.2
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-1 374	-1 034	-1 326	-1 814	-1 194	-969
Transferts des consommateurs aux producteurs	-1 671	-1 100	-1 335	-1 559	-1 303	-1 144
Autres transferts des consommateurs	-167	-75	-192	-401	-32	-143
Transferts des contribuables aux consommateurs	220	71	119	104	121	133
Surcoût de l'alimentation animale	244	70	82	42	19	186
ESC en pourcentage (%)	-56.2	-51.1	-35.3	-42.5	-35.6	-27.6
CNP des consommateurs (coeff.)	3.22	2.28	1.66	1.81	1.62	1.55
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.28	2.04	1.55	1.74	1.55	1.38
Estimation du soutien total (EST)	3 182	2 566	3 328	3 811	3 318	2 854
Transferts des consommateurs	1 838	1 175	1 527	1 960	1 334	1 287
Transferts des contribuables	1 511	1 466	1 992	2 252	2 015	1 710
Recettes budgétaires	-167	-75	-192	-401	-32	-143
EST en pourcentage (% du PIB)	3.5	1.4	0.8	0.9	0.8	0.8
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	1 796	1 557	2 120	2 308	2 066	1 986
ESBT en pourcentage (% du PIB)	2.0	0.9	0.5	0.5	0.5	0.6
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	163	282	287	285	275
Taux de change (monnaie nationale par USD)	6.88	8.59	8.78	8.13	8.80	9.41

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Norvège sont : le blé, l'orge, l'avoine, le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Référence

[1] OCDE (2021), Policies for the Future of Farming and Food in Norway, OECD Agriculture and Food Policy Reviews, Editions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/20b14991-en.

Note

← 1.  Pour une évaluation et des recommandations plus détaillées, voir (OCDE, 2021[1]).