Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

25. Suisse

Soutien à l'agriculture

Après plusieurs décennies de baisse modérée, le soutien de la Suisse à l'agriculture s’est stabilisé ces dernières années. Le soutien aux producteurs, exprimé en pourcentage des recettes agricoles brutes, s’est maintenu à un niveau élevé, aux alentours de 50 % sur la période 2018-20 (soit presque trois fois plus que la moyenne de l’OCDE). La structure de ce soutien a cependant beaucoup changé, les paiements directs ayant partiellement remplacé le soutien des prix du marché (SPM).

Le SPM, principalement dû à des contingents tarifaires assortis de droits de douane hors contingent élevés, reste la principale composante du soutien. Il représente aujourd'hui quelque 50 % du soutien total aux producteurs, contre 80 % d’il y a 30 ans. Malgré cela, les prix intérieurs ont dépassé les prix mondiaux de 46 % en moyenne en 2018-20. La volaille, les œufs, la viande porcine et le colza sont les produits pour lesquels la distorsion de prix a été la plus importante (coefficient nominal de protection) et la part des transferts au titre d'un seul produit (TSP) a été la plus élevée dans les recettes agricoles brutes par produit.

La Suisse effectue des paiements directs importants (presque tous soumis à des mécanismes d’écoconditionnalité). Ces paiements se sont accrus au fil du temps. Alors qu'ils représentaient environ 20 % du soutien total dans les années 80, leur part a augmenté pour s’établir à presque 50 % depuis quelques années. La plupart de ces aides concernent actuellement les domaines suivants : paiements à la surface ; paiements pour le maintien de l’activité dans des conditions difficiles ; paiements accordés aux agriculteurs qui mettent volontairement en œuvre des pratiques agricoles plus rigoureuses pour répondre aux attentes de la société en matière de protection de l’environnement et de bien-être animal.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) sont élevées en Suisse. L’ESSG en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture est passée de 11 % en 2000-02 à 16 % en 2018‑20, ce qui place le pays parmi le haut du classement en la matière. Près de la moitié de l’ESSG sert à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles. Au total, le soutien à l’agriculture en pourcentage du PIB a reculé, passant de 2 % en 2000-02 à 1 % en 2018-20.

Évolutions récentes de l'action publique

En février 2020, le Conseil fédéral a soumis au parlement un message relatif à l’évolution future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), ainsi qu’un projet d’arrêté fédéral sur le montant des enveloppes financières agricoles pour 2022-2025. Or, en décembre 2020, le Conseil fédéral a décidé de suspendre les travaux sur la PA22+ et de maintenir l’enveloppe financière agricole pour 2022-2025 au même niveau que précédemment. Ces décisions ont été confirmées par le Conseil national lors de sa session de printemps en mars 2021. Parallèlement, le Conseil fédéral est tenu par les deux chambres du Parlement de remettre au Parlement un rapport sur l'orientation future de la politique agricole au plus tard fin 2022.

En novembre 2020, le Conseil fédéral a approuvé un train d’ordonnances agricoles portant sur la procédure de retrait des produits phytosanitaires, la mise en œuvre des projets de développement régional et l’allocation des aides aux améliorations structurelles. La nouvelle législation sur les produits phytosanitaires, entrée en vigueur le 1^er janvier 2020, inclut des règles plus strictes sur le commerce des végétaux ainsi que des dispositions plus radicales pour prévenir l’introduction et la prolifération de ravageurs.

Le 27 janvier 2021, le Conseil fédéral a adopté la « Stratégie climatique à long terme de la Suisse », qui présente les lignes directrices de la politique climatique jusqu’en 2050, avec un objectif de zéro net. L'une des finalités est de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) liées à la production agricole d'au moins 40 % par rapport aux niveaux de 1990, ainsi que d’éviter les transferts d'émissions vers l’étranger. La réalisation de ces objectifs devrait passer principalement par des mesures législatives. La révision totale de la loi sur le CO₂ a été adoptée par le Parlement à l'automne 2020 et entrera en vigueur si elle est approuvée par référendum par les citoyens le 13 juin 2021. Le 14 avril 2021, le Conseil fédéral a ouvert la procédure de consultation sur la modification de la loi Ordonnance sur le CO₂. L'ordonnance sur le CO₂ fixe des objectifs de réduction pour les secteurs du bâtiment (-65%), des transports (-25%), de l'industrie (-35%) et de l'agriculture (-20%) d'ici 2030 par rapport à 1990.

Le 1^er avril 2020, le Conseil fédéral a pris des mesures pour stabiliser les marchés agricoles et atténuer les impacts économiques de la crise du COVID-19 sur l’agriculture. Le but était de garantir l’approvisionnement de la population en produits alimentaires tout en empêchant une chute des prix sur les marchés qui se répercuterait sur l’ensemble de la chaîne de valeur ajoutée. L’agriculture et le secteur agroalimentaire ont également bénéficié du train général de mesures visant à atténuer les conséquences économiques de la pandémie (par exemple pour éviter les licenciements, préserver les emplois et garantir les salaires).

Outre les prêts à court terme permettant aux producteurs agricoles de faire face au manque de trésorerie, le gouvernement suisse a approuvé le versement anticipé de paiements directs et alloué des fonds pour le stockage à long terme de viande bovine et caprine, dont la demande a diminué. Par ailleurs, face à la baisse de la demande de vins de grande qualité consécutive à la fermeture des bars et des restaurants et l'interdiction des manifestations publiques, la Suisse a approuvé une aide financière exceptionnelle pour le déclassement des vins AOC en vins de table.

Évaluation et recommandations

• Les mesures envisagées dans le cadre de la Politique agricole pour 2022 pourraient contribuer à une utilisation plus rationnelle des ressources naturelles et accroître la viabilité écologique du secteur. Toutefois, il convient de mieux distinguer les mesures axées sur les défaillances du marché (qui visent à fournir des externalités positives et des biens publics, et à éviter les externalités négatives) et celles qui portent sur les problèmes de revenus. Pour les secondes, des mesures de soutien plus générales pourrait être plus approprié qu'un soutien à la seule agriculture.

• La recherche de la sécurité alimentaire devrait s’appuyer sur le renforcement de la compétitivité du secteur agricole plutôt que sur des paiements directs. Les mesures favorisant les changements structurels, notamment le soutien à l’investissement et les stratégies de sortie, peuvent accélérer cette évolution.

• La réduction des obstacles à l’importation et l’élimination des subventions à l’exportation dont bénéficient les produits transformés sont des actions importantes pour alléger la charge qui pèse sur les consommateurs et les distorsions qui s’exercent sur les marchés.

• L’introduction de paiements à la production pour le lait et de paiements à l’hectare pour les céréales dans le but de compenser la suppression des subventions à l’exportation pour les produits transformés pourrait entraver les efforts visant à améliorer l’affectation des ressources et faire obstacle à l’ajustement structurel. Ces mesures compensatoires devraient être temporaires.

• Le secteur de l’agriculture en Suisse n’est que peu concerné par la législation en vigueur sur les émissions de CO₂, la taxe ne s’appliquant qu’aux combustibles qui servent à chauffer les serres et les bâtiments d’élevage, et non aux autres émissions de CO₂ résultant de la production agricole. Pour atteindre ses objectifs en matière de changement climatique dans le domaine de l’agriculture, le pays devrait envisager d’étendre la taxe sur les émissions de CO₂ à d’autres compartiments du secteur et mettre davantage l’accent sur des politiques ciblées.

Graphique 25.1. Suisse : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 25.2. Suisse : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 25.3. Suisse : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 25.1. Suisse : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	8 025	5 695	9 168	8 929	9 081	9 495
dont : part des produits SPM (%)	62.8	58.0	58.3	58.4	56.9	59.5
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	12 693	8 853	14 119	13 887	14 119	14 352
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	6 871	5 054	6 269	5 975	5 940	6 893
Soutien au titre de la production des produits de base	5 966	3 361	2 985	2 741	2 721	3 494
Soutien des prix du marché1	5 939	3 142	2 629	2 442	2 347	3 098
Soutien positif des prix du marché	5 939	3 142	2 629	2 442	2 347	3 098
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	27	218	357	300	374	396
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	358	126	148	147	146	150
Utilisation d’intrants variables	289	67	69	68	67	71
avec contraintes sur les intrants	0	14	0	0	0	0
Formation de capital fixe	46	53	79	79	79	79
avec contraintes sur les intrants	0	0	38	36	37	42
Services utilisés sur l’exploitation	23	6	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	392	564	1 012	981	995	1 060
Au titre des Recettes / du Revenu	10	0	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	382	564	1 012	981	995	1 060
avec contraintes sur les intrants	217	540	963	935	946	1 008
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	18	51	1 078	1 068	1 054	1 111
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	774	104	116	105	91
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	774	104	116	105	91
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	58	727	713	708	759
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	58	727	713	708	759
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	137	120	215	209	209	227
ESP en pourcentage (%)	76.6	66.4	48.9	47.9	46.9	51.9
CNP des producteurs (coeff.)	4.41	2.43	1.46	1.43	1.41	1.56
CNS aux producteurs (coeff.)	4.27	2.98	1.96	1.92	1.88	2.08
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	431	337	783	761	770	817
Système de connaissances et d'innovation agricoles	110	70	386	367	384	406
Services d'inspection et de contrôle	9	24	11	12	11	12
Développement et entretien des infrastructures	80	54	84	84	83	86
Commercialisation et promotion	29	37	67	69	63	70
Coût du stockage public	66	32	45	42	45	48
Divers	137	120	189	187	184	195
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	5.4	6.1	11.1	11.3	11.5	10.6
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-9 012	-5 032	-4 259	-3 887	-3 975	-4 916
Transferts des consommateurs aux producteurs	-6 065	-3 243	-2 654	-2 449	-2 373	-3 139
Autres transferts des consommateurs	-3 788	-1 986	-1 632	-1 451	-1 623	-1 821
Transferts des contribuables aux consommateurs	700	147	8	4	5	16
Surcoût de l'alimentation animale	141	50	18	9	15	29
ESC en pourcentage (%)	-75.0	-57.8	-30.1	-28.0	-28.2	-34.3
CNP des consommateurs (coeff.)	4.44	2.44	1.43	1.39	1.39	1.53
CNS aux consommateurs (coeff.)	4.00	2.37	1.43	1.39	1.39	1.52
Estimation du soutien total (EST)	8 002	5 538	7 060	6 741	6 715	7 725
Transferts des consommateurs	9 853	5 229	4 285	3 900	3 995	4 961
Transferts des contribuables	1 937	2 296	4 406	4 292	4 342	4 586
Recettes budgétaires	-3 788	-1 986	-1 632	-1 451	-1 623	-1 821
EST en pourcentage (% du PIB)	4.3	1.9	1.0	0.9	0.9	1.0
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	2 063	2 396	4 431	4 299	4 368	4 627
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.1	0.8	0.6	0.6	0.6	0.6
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	127	136	136	136	136
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.58	1.64	0.97	0.98	0.99	0.94

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Suisse sont : le blé, le maïs, l'orge, le colza, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.