Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2021 (version abrégée)

27. Ukraine

Soutien à l'agriculture

En Ukraine, le soutien aux agriculteurs, mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), est faible comparé à ce qui est observé dans d’autres pays. Au cours des trois dernières décennies, l’ESP a été volatile, en grande partie du fait de l’évolution du soutien des prix du marché (SPM). Ces dix dernières années, les variations de l’ESP se sont toutefois rapprochées de zéro, et on atteint un niveau moyen de 2.1 % des recettes agricoles brutes pour la période 2018-20.

Le SPM total a été négatif la plupart des années, traduisant des prix moyens à la production inférieurs aux prix de référence internationaux, mais avec des différences sensibles d’un produit et d’une période à l’autre. Du fait de mesures de protection douanières, les prix intérieurs des produits à base de viande et du sucre ont été supérieurs aux prix de référence internationaux, contrairement à ceux de la plupart des cultures et du lait, dont le niveau a globalement été inférieur. Ces dernières années, les conséquences globales de l’intervention publique sur les prix ont probablement été limitées et, depuis 2018, le SPM total du secteur a été légèrement positif. Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) reflètent le SPM des différents produits, ainsi le sucre, le seigle et la viande porcine bénéficient du soutien le plus important, tandis que l’avoine et, dans une moindre mesure, les graines de tournesol et le lait sont implicitement taxés.

Le soutien budgétaire dispensé sous la forme d’avantages fiscaux et d’un soutien au titre des intrants demeure relativement restreint, puisqu’il représente moins de 1 % des recettes agricoles brutes, mais a contribué au soutien aux producteurs globalement positif relevé ces trois dernières années. Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, des aides supplémentaires ont été accordées en 2020, principalement sous la forme d’aides à l’investissement et de paiements destinés à maintenir les élevages bovins, mais ces transferts ont été limités, puisqu’ils ont représenté moins de 0.5 % du soutien budgétaire accordé aux producteurs.

Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) s’est accru depuis 2015, mais reste faible par rapport à celui d’autres pays. Au cours de la période 2018-20, l’ESSG a représenté 1.7 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en moyenne, soit beaucoup moins qu’au milieu des années 90. La plus grande partie de ces dépenses est destinée aux services d’inspection et de contrôle et aux établissements d’enseignement agricole. Dans l’ensemble, le soutien total accordé au secteur a légèrement progressé en valeur relative, passant d’une moyenne de 0.5 % du PIB sur la période 2000-02 à 0.7 % ces trois dernières années.

Évolutions récentes de l’action publique

Une nouvelle loi adoptée en 2020 a levé l’interdiction de vendre des terres agricoles. À compter du mois de juillet 2021, les citoyens ukrainiens pourront acheter jusqu’à 100 hectares de terre puis, à partir de janvier 2024, cette possibilité sera étendue aux entités juridiques dont les fondateurs ou bénéficiaires finaux sont Ukrainiens et ne conduisent pas d’activités à l’étranger ou au sein d’entreprises en régime extraterritorial, pour l’acquisition de superficies allant jusqu’à 10 000 hectares. Cette loi s’inscrit dans le prolongement du moratoire sur la vente des terres agricoles, qui s’est achevé fin 2019, et de la législation relative à la documentation foncière et à l’appropriation illégale des terres.

Des textes ont également été adoptés dans les domaines du changement climatique et des politiques de l’environnement. Ils concernent plus particulièrement le suivi, la déclaration et la vérification des émissions de gaz à effet de serre (GES), l’utilisation de substances nocives pour la couche d’ozone et de gaz fluorés, l’irrigation et l’assainissement. Une nouvelle loi, entrée en vigueur début 2020, définit une stratégie en matière de politique de l’environnement et propose une liste d’indicateurs permettant d’en mesurer les effets ainsi que son adéquation avec les objectifs à atteindre dans ce domaine.

Deux nouveaux accords de libre-échange (ALE) sont entrés en vigueur en janvier 2021, à savoir l’ALE Ukraine-Israël, d’une part, et l’Accord de coopération politique, de libre-échange et de partenariat stratégique entre l’Ukraine et le Royaume-Uni, d’autre part. Ces deux accords tendent notamment à faciliter les échanges bilatéraux de produits agricoles.

Pour faire face à la pandémie de COVID-19, l’Ukraine a adopté, en 2020, un Programme d'État en faveur de la relance économique, dont un certain nombre de mesures visent le secteur agricole. Ces dernières concernent notamment l’accès aux ressources financières, la simplification de l’accès au marché et de son suivi, l’encouragement de l’agriculture biologique ainsi que certaines subventions relatives aux dépenses d’investissement, à la production laitière et à l’assurance sociale des exploitations familiales. Au cours du premier semestre 2020, l’Ukraine a également interdit temporairement les exportations de sarrasin (du 2 avril au 1^er juillet 2020) et d’alcool éthylique dénaturé (du 23 mars au 15 mai 2020).

Évaluation et recommandations

• Le soutien aux producteurs étant globalement peu important, les mesures pouvant créer le plus de distorsions sur les marchés ukrainiens des produits agricoles ont marqué le pas ces dernières années grâce au recul du SPM positif et négatif. Toutefois, les prix intérieurs de certains produits destinés à l’exportation, notamment les graines de tournesol et le lait, restent inférieurs aux prix mondiaux. Les droits d’exportation appliqués à certains produits, les activités marchandes (bien que limitées) des entreprises d’État et les limites des infrastructures d’exportation pourraient tous contribuer à ce soutien négatif. Pour tirer parti de la compétitivité de son agriculture, l’Ukraine devrait prendre des mesures supplémentaires pour faciliter les exportations, comme procéder à des investissements continus dans le système logistique et de transport, à la hauteur de l’augmentation des volumes exportés.

• Parallèlement, le retour du SPM des pommes de terre à la suite de mauvaises récoltes en 2019 met en évidence les distorsions que provoquent les droits à l’importation, y compris pour des marchés au sein desquels les échanges sont restés quelque temps marginaux.

• Outre la suppression des régimes spéciaux de TVA, qui encourageaient l’utilisation d’intrants agricoles, l’intégration des agriculteurs au système de TVA applicable à l’ensemble de l’économie en 2018 devrait renforcer l’efficience dans le secteur et réduire les coûts administratifs. Assurer le bon fonctionnement du marché des intrants reste essentiel pour améliorer l’accès des producteurs aux intrants agricoles.

• Les investissements continuent d’être encouragés au moyen de subventions et de prêts aidés. Ces dispositifs ont pris de l’ampleur au cours des dernières années, y compris durant la pandémie de COVID-19. Bien que les investissements dans la capacité productive soient indispensables pour renforcer la productivité et la compétitivité du secteur, les aides publiques peuvent supplanter les investissements privés et ne devraient pas se substituer à un marché du crédit en bonne santé.

• La productivité agricole a enregistré une croissance rapide au cours de la décennie passée. Malgré les aides aux investissements, la détérioration des équipements, probablement due aux incertitudes politiques et économiques, compromet la croissance future du secteur. La stabilité politique et macroéconomique sera déterminante pour conserver puis accroître la productivité du secteur agricole.

• La levée du moratoire sur la vente des terres agricoles, qui avait été prorogé chaque année entre 2002 et 2019, est une étape bienvenue en faveur de l’assouplissement du marché du foncier, dont la rigidité empêchait cette ressource agricole essentielle d’être allouée de façon optimale. L’entrée en vigueur attendue d’une nouvelle loi sur la vente des terres agricoles devrait permettre les ventes de terres dans un avenir proche. La mise en œuvre de ce texte a un rôle important à jouer dans le renforcement de l’efficience du secteur.

• Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général commencent à remonter depuis la récession économique de 2014-15, mais restent faibles en valeur relative. L’accent mis sur le système d’inspection et de contrôle est nécessaire pour soutenir les activités orientées vers l’exportation. Cependant, dans un contexte de changement climatique, l’Ukraine gagnerait à se doter d’un système de gestion des connaissances et d’information performant et disposant de fonds suffisants pour garantir la productivité de son secteur agricole.

• Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le changement climatique ratifié en 2016, l’Ukraine a soumis une contribution déterminée au niveau national par laquelle elle s’engage à ce que, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre (GES), y compris celles provenant de l’agriculture et d’autres activités liées à l’utilisation des terres ne dépassent pas 60 % de leur niveau de 1990. Le Plan d’action entré en vigueur en 2020 devrait permettre la mise en œuvre d’un système multisectoriel de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions de GES. Le secteur agricole étant responsable de plus de 12 % des émissions nationales, des objectifs spécifiques de réduction et l’action à mener en l’occurrence devront compléter ce plan dans l’optique d’atteindre les objectifs de réduction des émissions.

Figure 27.1. Ukraine : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Figure 27.2. Ukraine : Moteurs du changement de l’ESP, 2019 à 2020

Note : La variation du prix à la production et la variation du prix à la frontière ne sont pas calculées lorsque l'écart de prix négatif se produit au niveau des produits de base pour l'année en cours ou précédente.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Figure 27.3. Ukraine : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2018-20

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 27.1. Ukraine : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	2000-02	2018-20	2018	2019	2020p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	9 619	33 508	31 469	34 265	34 791
dont : part des produits SPM (%)	86.8	83.8	82.7	83.9	84.8
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	8 841	23 717	21 066	25 394	24 692
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	53	726	668	1 025	484
Soutien au titre de la production des produits de base	-415	408	357	690	178
Soutien des prix du marché1	-531	408	357	690	178
Soutien positif des prix du marché	388	559	437	897	344
Soutien négatif des prix du marché	-919	-151	-80	-207	-166
Paiements au titre de la production	116	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	203	125	120	120	135
Utilisation d’intrants variables	169	24	10	23	39
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	31	101	109	97	95
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	2	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	265	192	191	214	172
Au titre des Recettes / du Revenu	265	161	158	166	160
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	31	33	48	12
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	0.5	2.1	2.1	3.0	1.4
CNP des producteurs (coeff.)	0.95	1.01	1.01	1.02	1.01
CNS aux producteurs (coeff.)	1.01	1.02	1.02	1.03	1.01
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	121	222	221	222	224
Système de connaissances et d'innovation agricoles	51	69	68	68	71
Services d'inspection et de contrôle	26	136	130	138	141
Développement et entretien des infrastructures	36	7	14	6	2
Commercialisation et promotion	1	0	0	0	0
Coût du stockage public	1	3	3	4	3
Divers	7	6	6	6	7
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	69.5	23.5	24.9	17.8	31.6
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	384	-394	-270	-700	-214
Transferts des consommateurs aux producteurs	478	-351	-240	-638	-175
Autres transferts des consommateurs	-38	-39	-24	-56	-38
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	-55	-4	-6	-6	-1
ESC en pourcentage (%)	4.3	-1.6	-1.3	-2.8	-0.9
CNP des consommateurs (coeff.)	0.95	1.02	1.01	1.03	1.01
CNS aux consommateurs (coeff.)	0.96	1.02	1.01	1.03	1.01
Estimation du soutien total (EST)	174	948	889	1 246	708
Transferts des consommateurs	-440	390	264	694	213
Transferts des contribuables	651	597	649	609	533
Recettes budgétaires	-38	-39	-24	-56	-38
EST en pourcentage (% du PIB)	0.5	0.7	0.7	0.8	0.5
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	705	539	532	556	530
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.9	0.4	0.4	0.4	0.4
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	1 368	1 315	1 422	..
Taux de change (monnaie nationale par USD)	5.38	26.67	27.20	25.85	26.96

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'Ukraine sont : le blé, le maïs, le seigle, l’orge, l’avoine, le tournesol, le sucre, les pommes de terre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2021), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.