L’État devrait se comporter en actionnaire éclairé et actif de manière à garantir que la gouvernance des entreprises publiques est exercée de façon transparente et responsable, avec un haut degré de professionnalisme et d’efficacité.
Pour exercer ses fonctions d’actionnaire, les pouvoirs publics devraient se référer aux normes de gouvernance des secteurs privé et public, notamment les Principes de gouvernance d’entreprise du G20 et de l’OCDE, qui sont également applicables aux entreprises publiques lorsque l’État n’est pas l’unique actionnaire, et à toutes les sections pertinentes lorsqu’il est l’unique actionnaire d’une entreprise publique. Au-delà cependant, certains aspects spécifiques de la gouvernance des entreprises publiques méritent une attention particulière, ou nécessiteraient d’être décrits de manière plus détaillée afin de guider les membres des conseils d’administration, les dirigeants et l’entité actionnaire, pour qu’ils puissent s’acquitter efficacement de leurs missions respectives.
II.A. Les pouvoirs publics devraient simplifier et rationaliser les formes juridiques sous lesquelles les entreprises publiques exercent leurs activités. Leurs pratiques opérationnelles devraient obéir aux normes communément acceptées.
Les entreprises publiques peuvent avoir un statut juridique différent de celui des autres entreprises. Il peut arriver que ces particularités soient le reflet d’objectifs spécifiques ou de considérations sociétales, ou encore de la volonté d’offrir une protection spéciale à des parties prenantes, telles que les salariés dont la rémunération peut être fixée par des textes ou des organes réglementaires et qui bénéficient de droits spécifiques en matière de retraite, ainsi que d’une protection contre les licenciements au même titre que les fonctionnaires.
L’État devrait assurer la mise en œuvre cohérente du maximum d’éléments des Lignes directrices, malgré la diversité des statuts juridiques ou formes sociales des entreprises publiques dans l’ensemble de son portefeuille.
Cela concerne notamment (i) la répartition des compétences et des pouvoirs entre le conseil d’administration, la direction et les ministères ; (ii) la composition et la structure du conseil d’administration ; (iii) l’importance des droits de consultation ou de décision accordés aux actionnaires ou à certaines parties prenantes, en particulier les salariés ; (iv) leurs obligations de diffusion d’informations financières et (v) la mesure selon laquelle elles sont soumises aux procédures d’insolvabilité et de faillite. Le statut juridique des entreprises publiques et la définition de leurs activités ne devraient pas, en règle générale, les empêcher de diversifier ou d’étendre leurs activités à de nouveaux secteurs ou à l’étranger, en particulier si elles se livrent à des activités économiques et agissent conformément à des considérations d’ordre commercial. Les limites imposées à l’élargissement du mandat des entreprises publiques sont souvent pertinentes si l’entreprise publique poursuit des objectifs de politique publique du plus haut intérêt ou assume des obligations de service public, et visent à prévenir l’utilisation abusive des fonds publics, mettre un frein à des stratégies de croissance trop ambitieuses ou encore empêcher les entreprises publiques d’exporter des technologies sensibles. Il convient de veiller à ce que ces limites légales concernent le principal type d’activité des entreprises publiques, tout en s’assurant qu’elles ne privent pas le conseil d’administration de l’autonomie dont il doit jouir pour s’acquitter de sa mission.
Pour normaliser le statut juridique des entreprises publiques, les pouvoirs publics devraient s’inspirer le plus possible du droit des sociétés qui s’applique de la même manière aux entreprises privée, et éviter de créer un statut spécifique ou d’octroyer à des entreprises publiques un statut privilégié ou une protection spéciale lorsqu’un tel statut n’est pas absolument nécessaire à la réalisation des objectifs de politique publique assignés à l’entreprise. Normaliser le statut juridique des entreprises publiques améliorerait la transparence et la redevabilité et faciliterait leur surveillance par la comparaison de leurs performances. La normalisation devrait viser en particulier les entreprises publiques se livrant à des activités économiques, en s’assurant qu’en sa qualité d’actionnaire, l’État dispose des mêmes moyens et instruments que ceux dont disposent généralement les actionnaires privés. La normalisation devrait donc concerner principalement le rôle et la compétence des organes de gouvernance de l’entreprise ainsi que les obligations de transparence et de communication d’informations.
II.B. L’État devrait définir clairement les attentes des actionnaires, accorder aux entreprises publiques une complète autonomie sur le plan opérationnel pour satisfaire ces attentes et s’abstenir d’intervenir dans la conduite des affaires des entreprises publiques. En tant qu’actionnaire, l’État devrait redéfinir ses attentes envers l’entreprise publique de manière transparente et uniquement lorsque la mission de cette dernière a radicalement changé.
Les principaux moyens dont dispose l’État pour se comporter en actionnaire dynamique et éclairé consiste à définir une politique actionnariale claire et cohérente, à assigner des attentes et des mandats globaux aux entreprises publiques, à instaurer une procédure méthodique de nomination au conseil d’administration et à exercer efficacement les droits attachés à ses participations. Les attentes et les mandats globaux assignés par l’État à une entreprise publique ne devraient être revus que lorsque la mission de cette dernière a radicalement changé. S’il peut parfois se révéler nécessaire de réexaminer, puis de modifier les objectifs d’une entreprise publique en raison de l’évolution des circonstances, l’État devrait s’abstenir de les modifier trop souvent et devrait veiller à ce que les procédures suivies pour ce faire soient transparentes et conformes à l’intérêt général.
Certains actionnaires publics peuvent formaliser auprès du conseil d’administration les attentes et le mandat global assignés à une entreprise publique par le biais d’attentes des actionnaires, de lettres d’attentes, de contrats-programmes ou d’autres moyens, tout en instaurant un dialogue régulier avec les organes directeurs de l’entreprise publique. Leur formalisation au sein d’un ensemble d’attentes clairement définies permet de préserver l’autonomie du conseil d’administration et d’éviter une intervention ponctuelle des pouvoirs publics. Elle peut également servir à renforcer la redevabilité des entreprises publiques.
II.C. L’État devrait laisser les conseils d’administration des entreprises publiques exercer les responsabilités qui leur incombent et devrait respecter leur indépendance. L’entité actionnaire devrait établir et appliquer des cadres adéquats de communication avec l’organe directeur suprême des entreprises publiques, généralement par l’intermédiaire de son président.
À l’occasion de la désignation et de l’élection des membres du conseil d’administration d’une entreprise publique, l’entité actionnaire devrait veiller avec un soin particulier à la nécessité qu’ils exercent leurs responsabilités de manière professionnelle et indépendante. Il est important que, dans l’exercice de leurs fonctions, les membres du conseil d’administration n’agissent pas en qualité de représentants d’autres entités. L’indépendance suppose que tous les administrateurs remplissent leur mission de manière équitable et responsable envers tous les actionnaires, publics ou privés.
L’entité actionnaire devrait éviter d’élire un nombre trop important de fonctionnaires issus de l’administration. Par ailleurs, les membres du conseil d’administration ne devraient pouvoir être révoqués qu’en cas de motifs valables et leur nomination et leur révocation devraient être indépendantes des périodes électorales ou des cycles politiques de l’État. Ce principe est particulièrement important s’agissant des entreprises publiques se livrant à des activités économiques, où le fait de limiter le nombre de représentants de l’entité actionnaire ou d’autres représentants de l’État siégeant au conseil d’administration peut améliorer le professionnalisme et contribuer à prévenir les conflits d’intérêts et l’intervention de l’État dans la gestion de l’entreprise publique.
Des membres du personnel de l’entité actionnaire ou des professionnels issus d’autres services de l’administration ne devraient siéger au conseil d’une entreprise publique que s’ils ont le niveau de compétence exigé de tous les autres membres du conseil, et sous réserve qu’ils ne se comportent pas en instruments d’exercice d’une influence politique allant au-delà du rôle d’actionnaire. Ils devraient exercer les mêmes fonctions et avoir les mêmes responsabilités que les autres membres du conseil. Les conditions de disqualification et les situations de conflits d’intérêts devraient être soigneusement appréciées et des indications devraient être données sur la façon de les traiter et de les régler. La présence des professionnels concernés ne devrait donner lieu à aucun conflit d’intérêt, qu’il soit inhérent à leur situation ou ressenti comme tel. Ceci implique en particulier qu’ils ne devraient ni prendre part aux décisions réglementaires concernant leur entreprise, ni être assujettis à des obligations ou à des restrictions susceptibles de les empêcher d’agir dans l’intérêt de l’entreprise. Plus généralement, tous les conflits d’intérêts potentiels concernant des membres du conseil d’administration devraient être déclarés au conseil qui devrait ensuite les révéler en précisant la façon dont ils ont été réglés.
Lorsque des représentants de l’État siègent au conseil d’administration d’une entreprise publique, il importe de définir avec précision leur responsabilité individuelle et la responsabilité respective de l’État. Les fonctionnaires concernés peuvent être tenus de déclarer toute participation qu’ils pourraient détenir dans l’entreprise à titre personnel et de se conformer à la réglementation sur les délits d’initiés. L’entité actionnaire pourrait élaborer des lignes directrices ou des codes de déontologie à l’intention des membres de l’entité actionnaire ou d’autres fonctionnaires siégeant au conseil d’administration d’une entreprise publique. Ces lignes directrices ou codes de déontologie devraient préciser comment traiter les renseignements transmis à l’État par ces administrateurs. Les orientations fournies concernant les objectifs stratégiques au sens large devraient l’être par le canal de l’entité actionnaire et énoncées en tant qu’objectifs de l’entreprise plutôt qu’imposées directement grâce à l’intervention d’administrateurs. En règle générale, les représentants de l’État impliqués dans l’exercice de leurs fonctions devraient engager leur responsabilité administrative, civile ou pénale en cas de faute commise par l’entreprise. Les entités actionnaires devraient respecter la confidentialité des discussions tenues au sein du conseil d’administration. En outre, la diffusion de ces informations devrait être soumise à des restrictions strictes. L’État, en sa qualité d’actionnaire, ne devrait pas disposer d’un accès plus large à l’information que celui conféré par les droits attachés à sa participation.
L’entité actionnaire devrait établir et appliquer des cadres adéquats de communication avec l’organe directeur suprême des entreprises publiques, généralement par l’intermédiaire de son président. Les objectifs de politique publique, y compris les obligations de service public, s’ils ne sont pas définis par voie réglementaire ou législative, devraient être communiqués dans la politique actionnariale de l’État ou avec les attentes des actionnaires transmises à l’ensemble du conseil d’administration, et être rendus publics en tenant dûment compte de la confidentialité des informations concernant l’entreprise. En présence d’actionnaires privés, les objectifs de politique publique des entreprises publiques, y compris les obligations de service public, devraient être approuvés par l’assemblée générale annuelle des actionnaires, s’ils ne sont pas déjà publics. Il convient de tenir des registres précis des communications entre l’entité actionnaire et les entreprises publiques. L’État ne devrait pas être associé à la prise de décisions opérationnelles, notamment à l’orientation des décisions des entreprises publiques en matière de recrutement. L’État devrait préciser et rendre publics les domaines et les types de décisions pour lesquels l’entité actionnaire est compétente pour donner des instructions.
Lorsque les représentants de l’État, y compris ceux de l’entité actionnaire, outrepassent leur rôle ou agissent d’une manière qui semble entachée d’irrégularités, les entreprises publiques devraient être en mesure de solliciter un avis ou de faire état de cette situation par des canaux de communication établis.
II.D. L’exercice des droits attachés à la qualité d’actionnaire devrait être clairement localisé au sein de l’administration et centralisé au sein d’une entité actionnaire unique. Lorsque cela n’est pas possible, les fonctions d’actionnaire concernées devraient être coordonnées par une instance expressément désignée, dotée d’un mandat bien défini lui permettant d’agir à l’échelle de l’ensemble de l’administration.
Il est essentiel que la fonction d’actionnaire soit clairement identifiée au sein de l’administration publique, quelle que soit sa localisation, au sein d’un ministère comme celui des Finances ou de l’Économie, d’une entité administrative ou juridique distincte ou d’un ministère technique spécifique. La fonction actionnariale d’une entreprise publique implique l’exercice par une entité, pour le compte de l’État, du pouvoir, de la responsabilité ou de la capacité de désigner les administrateurs, de définir des objectifs et d’en suivre la réalisation ou d’exercer les droits de vote qui se rattachent aux actions de l’entreprise.
La centralisation peut être une façon efficace de tracer une limite rigoureuse entre l’exercice des fonctions actionnariales et d’autres activités exécutées par l’État qui pourraient entrer en conflit avec celles-ci, en particulier la réglementation du marché et l’élaboration des politiques, comme mentionné dans la ligne directrice III.A ci-après, à condition de disposer de ressources suffisantes et de mettre ses opérations à l’abri des pratiques irrégulières. Ainsi, dans les juridictions en proie à un état de droit faible, à une mauvaise gouvernance ou à des niveaux élevés de corruption perçue, la mise en commun d’une grande partie des pouvoirs rattachés aux entreprises au sein d’une entité actionnaire centralisée peut s’accompagner de risques qu’il convient de prendre en considération pour déterminer un cadre adéquat d’organisation de l’actionnariat public.
Un modèle d’actionnariat centralisé se caractérise par un organe décisionnel central agissant en tant qu’actionnaire majoritaire de toutes ou de certaines catégories d’entreprises publiques contrôlées ou détenues, directement ou indirectement, par l’État. Son rôle consistera notamment à définir les motifs et les objectifs de l’État agissant en qualité d’actionnaire de chaque entreprise publique, à nommer les administrateurs, à évaluer les activités des entreprises publiques et à voter lors de l’assemblée générale. L’entité actionnaire est également responsable de l’instauration et du suivi des attentes et des mandats globaux assignés aux entreprises publiques en s’appuyant sur sa politique actionnariale, de la coordination (le cas échéant) de ses décisions avec les autres parties prenantes du secteur public, et de la définition des cadres applicables et des questions importantes relatives à la gouvernance des entreprises publiques.
L’entité actionnaire centralisée devrait être indépendante ou placée sous la tutelle d’un ministre. Une telle centralisation contribue à clarifier la stratégie actionnariale et ses orientations, et à garantir en outre une plus grande cohérence dans la mise en œuvre de cette stratégie. La centralisation de la fonction d’actionnaire permet aussi de renforcer et de réunir les compétences requises grâce à la constitution de « pools » de spécialistes dans des domaines essentiels comme la diffusion d’informations financières ou la nomination des administrateurs. Ainsi, la centralisation des fonctions d’actionnaire peut être un moteur puissant dans l’exercice de la fonction actionnariale de l’État de manière professionnelle et cohérente, tout en facilitant l’élaboration d’un système de diffusion intégrée d’informations sur la participation de l’État.
Si l’actionnariat n’est pas centralisé, les pouvoirs publics devraient mettre en place une entité forte chargée de la coordination. Cette entité coordinatrice devrait avoir pour mandat d’agir à l’échelle de l’ensemble de l’administration. Elle devrait être une entité publique spécialisée ou une personne morale qui conseille les autres ministères actionnaires sur les meilleures pratiques en matière de gouvernance d’entreprise et sur les questions techniques et opérationnelles. Cela permettra de garantir que chaque entreprise publique a un mandat clair et reçoit un message cohérent lorsqu’il est question d’attentes en matière d’actionnariat ou d’obligations de diffusion d’informations. Cette entité coordinatrice aurait pour mission d’harmoniser et de coordonner les actions et les stratégies des différents services actionnaires au sein des divers ministères et de contribuer à veiller à ce que l’administration toute entière soit associée aux décisions concernant la participation dans cette entreprise – garantissant ainsi que les entreprises publiques ne sont pas soumises à des mandats politiques concurrents ou contradictoires. L’entité coordinatrice serait également, dans l’idéal, chargée de définir une stratégie actionnariale globale, d’élaborer des lignes directrices et d’unifier les pratiques entre les différents ministères. La mise en place d’une entité coordinatrice peut également faciliter la centralisation de certaines fonctions essentielles et permettre ainsi de mettre à profit les compétences spécifiques de chaque ministère sectoriel tout en garantissant l’indépendance vis-à-vis de ceux-ci. Il peut se révéler utile par exemple que l’entité coordinatrice assume la fonction de nomination des administrateurs ou de suivi des performances.
L’exercice de droits d’actionnaire par l’intermédiaire de sociétés holding publiques est un autre mode de centralisation. En fonction de ses propres dispositions en matière de gouvernance d’entreprise et de son statut juridique, le recours à une société holding peut permettre de séparer la fonction actionnariale des fonctions de prise de décision et de réglementation de l’État. Dans certains contextes, l’exercice indirect de l’actionnariat par l’intermédiaire des sociétés holding publiques peut garantir une séparation dans des conditions de pleine concurrence des autres fonctions de l’État, protégeant ainsi les activités des entreprises publiques d’une ingérence indue sur le plan politique ou dans la gestion quotidienne de l’entreprise. De nombreuses sociétés holding publiques ont pour mission d’agir en tant qu’actionnaire-représentant et de gérer les avoirs de l’État comme un gestionnaire d’actifs ou une société d’investissement active, dans le but d’accroître durablement la valeur actionnariale par le biais d’un actionnariat actif et à long terme. Si une société holding publique est constituée en vertu du droit des sociétés applicable, sa forme sociale peut lui permettre de restructurer ou de céder les actifs de son portefeuille avec plus de souplesse et d’agilité, conformément à sa mission globale. L’expérience montre que les sociétés holding publiques peuvent être inadaptées dans certains contextes, en particulier si leur propre gouvernance est exposée à des ingérences politiques indues ou à d’autres pratiques irrégulières. L’État, en tant que bénéficiaire effectif final de la société holding publique, devrait fixer des objectifs rigoureux à ces sociétés et aux entreprises de leur portefeuille, et établir des cadres juridiques et réglementaires garantissant que les sociétés holding publiques respectent les normes les plus strictes en matière de gouvernance d’entreprise, d’intégrité, de transparence et de redevabilité.
II.E. L’entité actionnaire devrait avoir les compétences et les pouvoirs requis pour s’acquitter de ses obligations et rendre compte aux instances représentatives compétentes. Elle devrait entretenir des relations clairement définies et transparentes avec les entités publiques concernées.
L’entité actionnaire devrait avoir les pouvoirs, le personnel et les compétences requises pour s’acquitter de ses obligations. Pour ce faire, elle devrait s’appuyer sur des réglementations officielles, des procédures et un cadre juridique adéquat qui oriente de manière efficace et efficiente le rôle de l’État agissant en qualité d’actionnaire, conformément aux dispositions applicables aux entreprises dans lesquelles il exerce ses droits attachés à ces participations. Dans certaines juridictions, cela peut nécessiter l’adoption d’un cadre juridique, cohérent avec les autres lois applicables, qui fixe de manière transparente les dispositifs institutionnels, les principes directeurs et les règles indispensables pour que l’État puisse exercer ses droits d’actionnaire à l’égard des entreprises publiques. Le cadre peut comprendre une délimitation claire des missions et des responsabilités entre les institutions de l’État afin d’éviter les conflits d’intérêts, des exigences en matière de déclaration et de diffusion de l’information et les mécanismes de redevabilité requis.
Les relations entre l’entité actionnaire et les autres organismes publics ainsi qu’avec d’autres investisseurs institutionnels publics, tels que les fonds souverains, les banques de développement et les fonds de pension contrôlés ou influencés par l’État, devraient être définies de manière claire et transparente. Un certain nombre d’organes de l’État, de ministères, d’administrations ou d’entreprises publiques financières peuvent jouer des rôles différents vis-à-vis d’une même entreprise publique. Pour renforcer la confiance du grand public dans la façon dont l’État traite sa participation dans des entreprises publiques, il convient de définir clairement et d’expliquer ces différents rôles. L’entité actionnaire devrait par exemple instaurer une coopération et un dialogue continu avec les institutions supérieures de contrôle des finances publiques chargées de la vérification des comptes des entreprises publiques. Elle devrait étayer les travaux de l’institution de contrôle des finances publiques et prendre les mesures appropriées pour répondre aux conclusions des audits. Le cas échéant, la coopération et le dialogue avec les organes de l’État chargés des finances publiques peuvent être considérés comme de bonnes pratiques pour assurer une surveillance financière efficace liée au suivi et à l’évaluation du risque budgétaire.
L’entité actionnaire devrait aussi être explicitement responsable de la manière dont elle assume la fonction actionnariale de l’État. Cette responsabilité devrait s’exercer directement ou indirectement vis-à-vis des instances représentatives de l’intérêt général comme le parlement. Sa responsabilité devant le législateur devrait être clairement définie, de même que la responsabilité des entreprises publiques elles-mêmes, laquelle ne devrait pas être diluée du fait de l’existence de ce niveau intermédiaire de responsabilité.
La responsabilité devrait aller au-delà du simple souci de veiller à ce que l’exercice de la fonction d’actionnaire n’interfère pas avec les prérogatives du pouvoir législatif en matière de politique budgétaire. L’entité actionnaire devrait faire état de la manière dont elle exerce les droits attachés aux participations de l’État et dont elle atteint les objectifs fixés dans ce cadre par la puissance publique. Elle devrait fournir au public et à ses représentants des informations quantitatives fiables sur la façon dont les entreprises publiques sont gérées dans l’intérêt de leurs propriétaires. En cas d’audition par le parlement, les questions confidentielles devraient faire l’objet de procédures spécifiques et être examinées par exemple sous condition de confidentialité ou à huis clos. S’il est généralement considéré comme une procédure utile, la forme, la fréquence et le contenu de ce dialogue peuvent différer selon le droit constitutionnel, les traditions parlementaires et le rôle du législateur dans les divers pays.
L’obligation de rendre compte ne devrait pas limiter indument l’autonomie de l’entité actionnaire dans le plein exercice de ses responsabilités. Par exemple, les cas dans lesquels l’entité actionnaire doit obtenir une approbation préalable du pouvoir législatif devraient être limités et ne porter que sur les modifications importantes de la stratégie actionnariale globale, les modifications substantielles de la taille du secteur public, ainsi que les transactions significatives (prises ou cessions de participations). Plus généralement, l’entité actionnaire devrait disposer, le cas échéant, d’une certaine marge de manœuvre vis-à-vis de son ministère de tutelle pour fixer son mode d’organisation et prendre des décisions d’ordre procédural. L’entité actionnaire devrait également avoir une relative autonomie budgétaire qui lui donnera une certaine flexibilité pour recruter, rémunérer et retenir des experts possédant les compétences nécessaires, en recourant par exemple à des contrats à durée déterminée ou des contrats de mission à des personnes issues du secteur privé.
II.F. En tant qu’actionnaire actif et éclairé, l’État devrait agir et exercer les droits attachés aux participations qu’il détient de façon adaptée à la structure juridique de chaque entreprise et en fonction du niveau de participation ou du degré de contrôle respectif.
Pour éviter des interférences politiques indues ou, au contraire, l’absence de surveillance résultant de la passivité de l’actionnaire public et conduisant à des performances négatives, il est important que l’entité actionnaire donne la priorité à un exercice efficace des droits attachés aux participations, tout en séparant clairement celui-ci des fonctions de prise de décision, de réglementation ou d’autres types d’activités assumées par l’État afin d’éviter les conflits d’intérêts potentiels. L’État, en sa qualité d’actionnaire, devrait dans la plupart des cas se comporter comme n’importe quel autre actionnaire majoritaire lorsqu’il est en mesure d’influencer de manière significative la marche de l’entreprise, ou, le cas échéant, en actionnaire minoritaire actif et éclairé. L’État devrait exercer ses droits de manière à protéger sa participation et à en optimiser la valeur.
Parmi les droits fondamentaux des actionnaires, on peut citer les suivants : (i) participer et voter aux assemblées générales des actionnaires ; (ii) obtenir en temps opportun et de façon régulière des informations pertinentes et suffisantes sur l’entreprise ; (iii) élire et révoquer les administrateurs ; (iv) approuver les transactions extraordinaires et (v) voter la distribution de dividendes et la dissolution de l’entreprise. L’entité actionnaire devrait exercer ces droits pleinement et judicieusement, car cela lui permettrait d’avoir sur les entreprises publiques l’influence nécessaire sans pour autant empiéter sur leur gestion quotidienne. L’efficacité et la crédibilité de la gouvernance d’entreprise et de la surveillance des entreprises publiques dépendront dans une large mesure de la possibilité, pour l’entité actionnaire, de faire un usage éclairé de ses droits d’actionnaire et d’exercer efficacement ses fonctions d’actionnaire au sein des entreprises publiques.
L’entité actionnaire devrait avoir des compétences particulières et devrait s’adjoindre les services de personnes ayant un savoir-faire avéré dans les domaines du droit, de la finance, de l’économie, de l’industrie, de la durabilité et de la gestion générale, ainsi que l’expérience de l’exercice de responsabilités fiduciaires. Ces personnes devraient également comprendre clairement leurs missions et responsabilités à l’égard des entreprises publiques en tant que fonctionnaires. Par ailleurs, l’entité actionnaire devrait compter parmi ses agents des personnes compétentes en ce qui concerne les objectifs de politique publique spécifiques, y compris les obligations de service public que certaines entreprises publiques sous leur supervision sont tenues de remplir.
L’entité actionnaire devrait en outre disposer de compétences en matière de technologies numériques et être attentive à celles-ci, ainsi qu’aux risques et opportunités liés à leur utilisation dans le cadre de la surveillance et de la mise en œuvre des exigences et pratiques réglementaires en matière de gouvernance d’entreprise. Le recours aux technologies numériques peut permettre d’améliorer la surveillance des exigences liées à la participation, mais cela exige également que l’on accorde l’attention nécessaire à la gestion des risques qui y sont associés. Parce que les technologies évoluent et peuvent appuyer le renforcement des pratiques de gouvernance d’entreprise, le réexamen et l’adaptation du cadre réglementaire et de l’actionnariat peuvent s’avérer nécessaires pour en faciliter l’utilisation.
L’entité actionnaire devrait aussi avoir la faculté de recourir à des conseils extérieurs et d’externaliser certains aspects de sa fonction d’actionnaire, de façon à mieux exercer les droits attachés aux participations de l’État. Elle pourrait par exemple faire appel à des prestataires spécialisés en les chargeant de procéder à des évaluations et à un suivi actif ou de voter par procuration en son nom si elle le juge nécessaire et opportun. Le recours à des contrats à durée déterminée et des contrats de mission peut être une solution intéressante à cet égard.
Les responsabilités principales de l’entité actionnaire consistent à :
L’applicabilité de ces responsabilités dépend du niveau de participation ou du degré de contrôle de l’État sur l’entreprise publique. Si l’entreprise publique est détenue indirectement par l’État par l’intermédiaire d’une autre entreprise publique mère (dans le cadre d’une structure de groupe), c’est la société mère et non pas directement l’État qui exerce les responsabilités suivantes. En présence d’autres actionnaires, les droits attachés à la participation devraient être exercés dans le respect de tous ces éléments, conformément au droit commun des sociétés, aux statuts et à la réglementation.
II.F.1. Être représenté aux assemblées générales des actionnaires et exercer effectivement les droits de vote.
L’État en sa qualité d’actionnaire devrait remplir sa mission fiduciaire en exerçant ses droits de vote, ou à tout le moins fournir des explications dans les cas où il ne le fait pas. L’État ne devrait pas se retrouver dans une situation où il n’aurait pas réagi à des propositions soumises à l’assemblée générale des actionnaires d’une entreprise publique. Il est important de définir des procédures appropriées pour que l’État soit effectivement représenté aux assemblées générales des actionnaires, par exemple en précisant clairement que c’est l’entité actionnaire qui représente l’État.
Pour que l’État puisse exprimer ses vues sur des questions soumises à l’approbation du conseil d’administration, il convient que l’entité actionnaire s’organise pour pouvoir se forger un avis éclairé sur ces questions et le faire connaître au conseil d’administration des entreprises publiques par l’intermédiaire de l’assemblée générale des actionnaires.
II.F.2. Instaurer et garantir des procédures méthodiques, fondées sur le mérite et transparentes de nomination au conseil d’administration, participer activement à la désignation des conseils d’administration de toutes les entreprises publiques et contribuer à la diversité de genres et à d’autres formes de diversité au sein des conseils d’administration et des organes de direction.
L’entité actionnaire devrait veiller à l’efficience, au bon fonctionnement et au professionnalisme du conseil d’administration des entreprises publiques, dont les membres doivent présenter l’éventail des compétences requises pour remplir leur mandat. Il lui faut pour cela définir une procédure méthodique de nomination et de désignation, à l’abri de toute influence politique indue, respecter les droits des autres actionnaires et jouer un rôle actif dans ce processus. Ces conditions seront facilitées si l’entité actionnaire se voit confier l’entière responsabilité d’organiser la participation de l’État à la procédure de nomination dans le cas où elle détient directement les actions de l’entreprise publique.
La procédure de nomination des administrateurs devrait être transparente, prendre la forme d’un processus clairement structuré, reposer sur un profil du conseil d’administration et une évaluation des divers savoir-faire, compétences et expériences nécessaires, y compris pour les comités spécialisés. Ces critères devraient découler d’une évaluation du conseil d’administration en exercice et être reliés à la stratégie à long terme de l’entreprise. Ces évaluations devraient aussi prendre en considération le rôle joué par les représentants des salariés au conseil d’administration lorsque la loi ou des conventions mutuelles le prescrivent ou que cette pratique est courante. Subordonner les nominations à des exigences et à des évaluations de compétences aussi explicites devrait aboutir à la constitution de conseils plus professionnels, plus responsables et plus axés sur les objectifs. Une procédure de nomination et de désignation fondée sur le mérite devrait également garantir que la sélection du conseil d’administration est dissociée de tout conflit d’intérêts électoral, partisan ou autre, susceptible de nuire à l’indépendance du conseil d’administration.
Les conseils d’administration des entreprises publiques devraient également pouvoir faire à l’entité actionnaire des recommandations en fonction des différents profils retenus pour les administrateurs, des compétences qu’ils doivent posséder et de leur évaluation. Il pourrait être utile à cet égard de constituer des comités de nomination, une commission spécialisée ou un « conseil d’administration public » chargé de superviser les nominations, car cela permettrait de mieux cibler la recherche de bons candidats et de rendre la procédure de nomination encore plus méthodique. Les propositions de nomination devraient être divulguées avant l’assemblée générale des actionnaires (lorsqu’il s’agit de l’organe directeur suprême), et être accompagnées, entre autres, d’informations suffisantes sur le parcours professionnel, l’intégrité et les compétences des candidats respectifs. Lorsque la nomination et la désignation sont effectuées directement par l’entité actionnaire en l’absence d’une assemblée générale des actionnaires, les mêmes orientations s’appliquent.
L’entité actionnaire pourrait aussi constituer utilement une base de données de candidats qualifiés, sélectionnés grâce à une procédure concurrentielle et ouverte. Le recours à des agences professionnelles de recrutement ou la publication d’offres au niveau international peut aussi améliorer la qualité de ce processus. Ces pratiques peuvent contribuer à élargir le vivier de candidats qualifiés pouvant siéger dans les conseils d’administration d’entreprises publiques, notamment en termes de connaissance du secteur privé et d’expérience internationale. Cela pourrait également favoriser une plus grande diversité des administrateurs, notamment en termes de genre.
Certaines juridictions ont établi des quotas obligatoires ou des objectifs volontaires concernant la participation des femmes aux conseils d’administration et à la direction générale (y compris aux comités de direction dans les systèmes dualistes). L’entité actionnaire devrait tenir compte des normes de l’OCDE en matière de genre, et d’autres formes de diversité, dans la mesure où elles sont pertinentes pour les juridictions concernées dans le cadre de ses pratiques de nomination. Ces pratiques peuvent être fondées sur des critères de diversité, tels que le genre, l’âge et d’autres caractéristiques démographiques, ainsi que sur l’expérience et l’expertise, par exemple en matière de comptabilité, de transformation numérique, de durabilité, de gestion des risques ou dans des secteurs particuliers.
Les entités actionnaires devraient également envisager des mesures supplémentaires et complémentaires permettant d’étoffer le vivier de talents féminins et issus de la diversité en vue d’accroître celle-ci au sein des conseils d’administration et des instances dirigeantes.
II.F.3. Organiser et suivre la réalisation des attentes et l’exécution des mandats globaux assignés aux entreprises publiques, y compris des objectifs financiers, des objectifs ayant trait à la structure du capital, aux niveaux de tolérance à l’égard du risque, et à la durabilité, conformément aux motifs justifiant l’actionnariat public.
L’État en tant qu’actionnaire actif devrait, comme indiqué précédemment, définir et rendre publics les attentes et les mandats globaux assignés aux entreprises entièrement détenues par l’État. Lorsque l’État n’est pas le seul actionnaire d’une entreprise publique, il n’est généralement pas en position de « mandater » formellement une entreprise pour la réalisation d’objectifs spécifiques, mais il devrait alors plutôt communiquer par les canaux habituels les attentes qui sont les siennes en tant qu’actionnaire important.
Les mandats des entreprises publiques sont des documents concis, parfois repris dans des lois, présentant une vue d’ensemble succincte des grands objectifs à long terme de l’entreprise publique, conforme aux motifs énoncés pour justifier l’actionnariat public. On trouvera généralement dans chaque mandat une description des principales activités d’une entreprise publique ainsi que quelques indications relatives à ses principaux objectifs économiques et, le cas échéant, à ses objectifs de politique publique. Définir des mandats clairs concourt à garantir un niveau adéquat de redevabilité au niveau de l’entreprise et peut contribuer à limiter les changements imprévisibles susceptibles de survenir dans les activités d’une entreprise publique, notamment les obligations spéciales non récurrentes imposées par l’État pouvant menacer la viabilité commerciale de l’entreprise. Les mandats constituent également un cadre utile à l’État pour définir les cibles et objectifs plus immédiats d’une entreprise publique, puis en suivre la réalisation.
Outre qu’elle devrait définir les mandats globaux des entreprises publiques, l’entité actionnaire devrait également assigner aux entreprises publiques des attentes plus spécifiques en matière de performance financière, opérationnelle et non financière, y compris en termes de durabilité, et en suivre régulièrement la réalisation. Il sera ainsi plus facile d’éviter de se retrouver dans une situation où les entreprises publiques jouissent d’une trop grande autonomie pour déterminer leurs propres objectifs ou définir la nature et la portée de leurs objectifs de politique publique, y compris leurs obligations de service public. Ces objectifs peuvent notamment consister à éviter de fausser les marchés et à rechercher la rentabilité, et être exprimés sous la forme d’objectifs spécifiques prenant la forme de taux de rentabilité, d’une politique de distribution des dividendes ou encore de directives pour l’évaluation de l’adéquation de la structure du capital. La fixation d’objectifs peut exiger des arbitrages entre notamment création de valeur, capacité d’investissement à long terme, objectifs de politique publique, objectifs et attentes en matière de durabilité, obligations de service public, voire stabilité de l’emploi. L’État devrait donc aller au-delà de la définition de ses principaux objectifs en tant qu’actionnaire ; il devrait également indiquer ses priorités et préciser comment les arbitrages nécessaires seront opérés. Ce faisant, il devrait éviter de s’immiscer dans les affaires opérationnelles et respecter ainsi l’indépendance du conseil d’administration.
II.F.4. Mettre sur pied des systèmes de diffusion de l’information permettant à l’entité actionnaire de suivre et d’évaluer régulièrement la performance des entreprises publiques et suivre l’observation des normes de gouvernance d’entreprise applicables, y compris en utilisant les technologies numériques.
Afin que l’entité actionnaire puisse prendre des décisions éclairées sur des questions fondamentales pour l’entreprise, elle devrait s’assurer qu’elle reçoit toutes les informations nécessaires et pertinentes pour pouvoir prendre les décisions appropriées au moment requis. Elle devrait également faire en sorte de pouvoir suivre en permanence les activités et les performances des entreprises publiques, y compris en utilisant les technologies numériques. L’entité actionnaire devrait veiller à ce que toutes les entreprises publiques soient dotées de systèmes convenables de diffusion externe de l’information. Ces systèmes devraient donner à l’entité actionnaire une image réelle de la performance ou de la situation financière des entreprises concernées, conformément aux normes de comptabilité financière reconnues au niveau international, de façon à lui permettre de réagir en temps utile et de se montrer sélective dans ses interventions. Ces systèmes de diffusion de l’information devraient également être conçus de manière à ce que les organismes publics compétents puissent suivre et évaluer les risques budgétaires, en particulier lorsque l’aide publique est considérable et selon le niveau d’importance systémique des entreprises publiques, ce qui peut avoir une incidence sur les finances publiques ou la stabilité financière.
L’entité actionnaire devrait mettre au point les dispositifs appropriés et choisir les méthodes d’évaluation convenables lui permettant de suivre et de mesurer les performances des entreprises publiques au regard des objectifs qui leur ont été fixés. Cette tâche pourrait être facilitée par l’élaboration d’un étalonnage systématique de ces performances, en se référant à des entités du secteur public ou privé, au niveau national et international. Dans le cas d’une entreprise publique pour laquelle il n’existe pas d’entité comparable pouvant servir de référence pour l’étalonnage des performances, il est possible d’effectuer des comparaisons portant sur certaines composantes seulement de l’activité ou des performances. Ce type d’étalonnage devrait couvrir la productivité et l’utilisation efficiente du travail, des actifs et du capital. Il est particulièrement important pour les entreprises publiques exerçant leur activité dans des secteurs où elles ne sont pas soumises à la concurrence. Il devrait permettre aux entreprises publiques, à l’entité actionnaire et à la collectivité de mieux apprécier les performances des entreprises publiques et de suivre leur développement.
L’efficacité du suivi des performances des entreprises publiques peut être améliorée si l’entité actionnaire possède, dans le domaine de la comptabilité et de l’audit, des compétences qui lui permettront de communiquer de manière appropriée avec les interlocuteurs concernés, tant avec les services financiers des entreprises publiques qu’avec les personnes assumant des fonctions d’audit externe et interne ou les instances compétentes de contrôle de l’État. L’entité actionnaire devrait en outre imposer aux conseils d’administration des entreprises publiques la mise en place des contrôles internes adéquats ainsi que des mesures destinées à garantir le respect des normes d’éthique et des lois en vigueur afin de détecter et de prévenir les infractions au droit.
II.F.5. Élaborer, pour chaque entreprise publique, une politique de diffusion de l’information décrivant les informations devant être rendues publiques, les canaux de diffusion adéquats et les procédures destinées à garantir la qualité de l’information.
Afin de garantir que les entreprises publiques rendent compte de façon adéquate aux actionnaires, aux organes de contrôle et au public en général, l’État agissant en sa qualité d’actionnaire devrait définir et rendre publique une politique cohérente de transparence et d’information pour les entreprises qu’il détient. Cette politique devrait être axée sur la nécessité, s’imposant aux entreprises publiques, de diffuser des informations significatives. L’élaboration de cette politique de diffusion de l’information devrait être éclairée par un état des lieux complet des exigences légales et réglementaires applicables aux entreprises publiques ainsi que par un repérage de tout écart constaté entre les pratiques suivies et les critères appliqués d’une part, et les bonnes pratiques admises au niveau international et critères d’admission à la cote en vigueur au niveau national, y compris les codes de gouvernance d’entreprise, d’autre part. À l’issue de cet état des lieux, l’État pourrait envisager de prendre un certain nombre de mesures pour améliorer le cadre régissant la transparence et la diffusion de l’information, y compris proposer des modifications du cadre juridique et réglementaire ou élaborer des directives spécifiques, des principes ou des codes destinés à améliorer les pratiques suivies au niveau de chaque entreprise. Le processus devrait comporter des consultations organisées avec les conseils d’administration et les dirigeants des entreprises publiques, ainsi qu’avec les organismes de réglementation, les parlementaires, les actionnaires et autres parties prenantes concernées.
L’entité actionnaire devrait communiquer largement et efficacement sur le cadre régissant la transparence et la diffusion de l’information dans les entreprises publiques, encourager en outre le respect de ce cadre, et garantir la qualité des informations diffusées au niveau de chaque entreprise, y compris en utilisant des plateformes numériques de diffusion de l’information facilement accessibles. Les méthodes pour y parvenir sont notamment : l’élaboration de guides et l’organisation de séminaires de formation à l’intention des entreprises publiques, le lancement d’initiatives spéciales comme l’attribution de récompenses aux entreprises publiques se distinguant par la qualité de leurs pratiques en matière de diffusion de l’information ou encore la mise en place d’assurances indépendantes externes et de mécanismes permettant de mesurer, d’évaluer et de suivre l’observation par les entreprises publiques de leurs obligations en matière de diffusion de l’information.
II.F.6. Lorsque cela est nécessaire et lorsque le système juridique et le niveau de participation de l’État le permettent, entretenir un dialogue permanent avec les auditeurs externes et les organes spécifiques de contrôle de l’État.
Les législations nationales diffèrent en ce qui concerne la communication avec les auditeurs externes. Dans certains pays, c’est une prérogative du conseil d’administration. Dans d’autres, dans le cas d’entreprises publiques entièrement détenues par l’État, c’est l’entité assumant la fonction d’actionnaire de l’État qui est censée, en tant que seul représentant de l’assemblée générale des actionnaires, communiquer avec les auditeurs externes. Dans ce cas, l’entité actionnaire devra être dotée des capacités requises, notamment avoir une connaissance approfondie de la comptabilité, pour assumer cette fonction. En fonction de la législation, l’entité actionnaire peut être habilitée à proposer, élire, voire nommer les auditeurs externes à l’occasion de l’assemblée générale annuelle des actionnaires. Dans le cas d’entreprises intégralement détenues par l’État, l’entité actionnaire devrait entretenir un dialogue permanent avec les auditeurs externes, ainsi qu’avec les instances compétentes de contrôle de l’État le cas échéant. Ce dialogue permanent pourrait prendre la forme d’échanges réguliers d’informations, de réunions ou de discussions lorsque se pose un problème précis. Les auditeurs externes donneront à l’entité actionnaire un avis extérieur indépendant et professionnel sur les performances et la situation financière des entreprises publiques. Toutefois, le dialogue continu de l’entité actionnaire avec les auditeurs externes et les instances de contrôle de l’État ne devrait pas se faire aux dépens de la responsabilité du conseil d’administration. Dans l’ensemble, la pratique consistant à choisir des auditeurs externes recommandés par un comité d’audit indépendant ou un organe équivalent du conseil d’administration et à imposer que les auditeurs externes soient élus, nommés ou approuvés par ce comité/organe, ou directement par l’assemblée générale des actionnaires peut être considérée comme une bonne pratique dans la mesure où elle confirme sans ambiguïté que l’auditeur externe devrait rendre compte aux actionnaires.
Dans le cas des sociétés cotées et des autres entreprises publiques sous contrôle partiel de l’État, l’entité actionnaire doit veiller au respect des droits et à l’équité de traitement des actionnaires minoritaires. Le dialogue avec les auditeurs externes ne devrait pas permettre à l’entité actionnaire d’obtenir de quelconques informations privilégiées et il devrait respecter la réglementation concernant les informations internes et confidentielles.
II.F.7. Veiller à ce que les droits attachés à l’actionnariat soient exercés de manière coordonnée en cas d’attribution de ces droits à plusieurs entités actionnaires agissant de concert.
L’État devrait exercer directement les droits attachés à l’actionnariat de manière coordonnée. Lorsque ces droits sont attribués à plusieurs entités actionnaires, directement ou indirectement, agissant de concert, le cas échéant, les actionnaires devraient être autorisés et encouragés à coopérer et à coordonner leurs initiatives lors de la désignation des candidats à des postes d’administrateurs et de leur élection, ou de l’inscription de propositions à l’ordre du jour des assemblées, ainsi qu’à entretenir des échanges directs avec l’entreprise publique pour en améliorer la gouvernance, sous réserve que les actionnaires respectent la législation applicable, y compris, par exemple, les obligations en matière de divulgation de l’identité des bénéficiaires effectifs. Il faut toutefois reconnaître que la coopération entre actionnaires ne devrait pas être utilisée à des fins de manipulation des marchés et que des garde-fous peuvent être nécessaires pour prévenir les comportements contraires à la concurrence et les actions abusives, et pour garantir un traitement équitable des actionnaires conformément aux recommandations du chapitre IV des Lignes directrices.
Cette coopération ou coordination ne devrait pas se faire au détriment de la capacité des entités actionnaires à remplir leurs obligations fiduciaires et à éviter les conflits d’intérêts dans l’exercice de leurs responsabilités à l’égard des parties prenantes. Les entités actionnaires devraient élaborer et publier leurs politiques sur la manière dont elles exercent leurs fonctions d’actionnaire au sein des entreprises publiques dans lesquelles elles investissent et sur la manière dont elles gèrent les conflits d’intérêts, conformément aux normes de l’OCDE en matière de gouvernance d’entreprise.
II.F.8. Définir une politique de rémunération générale claire et transparente des membres du conseil d’administration des entreprises publiques servant les intérêts à moyen et long terme de l’entreprise et permettant d’attirer et de retenir des professionnels qualifiés.
Il existe, dans les différents pays, diverses stratégies en matière de rémunération des conseils d’administration. Il convient d’établir une politique de rémunération globale, claire et transparente, afin de fixer les grandes orientations ou les principes relatifs à la rémunération, qui figurent en principe dans la politique actionnariale. Cette politique peut fournir des orientations sur les niveaux de rémunération, le rôle des comités de rémunération et les mécanismes de diffusion de l’information et de redevabilité. De solides arguments plaident en faveur de l’alignement des rémunérations offertes aux administrateurs des entreprises publiques sur celles qui sont pratiquées sur le marché. Dans les entreprises publiques dont les objectifs sont essentiellement économiques et qui exercent leur activité dans un environnement ouvert à la concurrence, les niveaux de rémunération des administrateurs devraient être alignés sur les intérêts à long terme des entreprises publiques et être conformes aux conditions du marché dès lors que c’est une nécessité pour attirer et retenir des administrateurs hautement qualifiés. Il y a toutefois lieu de veiller également à gérer efficacement toute réaction éventuelle de rejet des entreprises publiques et des entités actionnaires que pourrait déclencher une perception négative, au sein de l’opinion publique, des niveaux de rémunération excessifs des administrateurs. Or cette préoccupation peut compliquer la tâche consistant à attirer des administrateurs de talent au sein des conseils d’administration des entreprises publiques même si l’on estime parfois que d’autres facteurs, comme les retombées positives de leur nomination sur leur réputation, leur prestige et l’accès à des réseaux, représentent une composante non négligeable de leur rémunération.
Pour attirer des candidats qualifiés et professionnels, des systèmes de rémunération compétitifs qui tiennent compte des conditions du marché sont donc fortement encouragés. Ceux-ci peuvent en outre renforcer l’intégrité du conseil d’administration. En particulier, l’État actionnaire devrait trouver un juste équilibre entre les régimes de rémunération inférieurs aux niveaux du marché, qui entravent le recrutement de candidats qualifiés, et les niveaux de rémunération perçus comme trop élevés, qui pourraient susciter une controverse publique sur les rémunérations excessives dans le secteur public ou fournir des incitations erronées non liées aux intérêts à long terme de l’entreprise publique et de ses actionnaires. Dans certaines juridictions, il est de bonne pratique que les niveaux de rémunération du conseil d’administration soient formellement approuvés par l’assemblée générale annuelle des actionnaires, l’idéal étant qu’ils soient proposés ou approuvés par un comité établi par le conseil d’administration ou l’assemblée générale des actionnaires, ou fixés par l’entité actionnaire sur la base des pratiques du marché afin de refléter la complexité des opérations de l’entreprise publique. En fonction de la taille et de l’orientation de l’entreprise publique, les niveaux de rémunération peuvent également être fixés par la loi ou sur la base des grilles salariales du secteur public, mais il convient de veiller à ce qu’ils restent compétitifs. La bonne pratique veut que les membres du conseil d’administration ne reçoivent pas de rémunération basée sur les performances, car cela pourrait rapprocher leurs intérêts de ceux des principaux dirigeants et compromettre leur indépendance en encourageant la direction à prendre des risques excessifs à court terme. Lorsque les administrateurs reçoivent une rémunération variable, il convient d’examiner attentivement la part de leur rémunération qui est liée à des objectifs de performance.