Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2018

Chapitre 7. Chine

Soutien à l’agriculture

Après deux décennies de croissance progressive, le niveau de soutien accordé aux producteurs agricoles en République populaire de Chine (ci-après la Chine) se stabilise ces dernières années, la part du soutien dans les recettes agricoles brutes fluctuant entre 14 et 16 % au cours de la période 2015-17. Cette situation tient en partie aux réformes récentes menées concernant les systèmes d’intervention sur les marchés du soja, du colza, du coton et du maïs, ainsi que le système de prix de soutien minimum du blé et du riz. Elle s’explique également par la dépréciation nominale du CNY par rapport à l’USD depuis 2013, qui fait suite à une longue période d’appréciation progressive.

Au cours de la période 2015-17, l’estimation du soutien total (EST) représentait environ 2.3 % du PIB, soit deux fois plus que la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM) continue de représenter la part prédominante du soutien total, mais les paiements au titre de la superficie cultivée augmentent régulièrement depuis 2014. Avec l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), trois catégories rassemblent le soutien financier le plus large : le stockage public, le développement et l’entretien de l’infrastructure, et le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Début 2018, une réforme institutionnelle majeure a été annoncée, qui comprend notamment la restructuration des ministères actuels de l’Agriculture et de la Protection de l’environnement. En outre, un projet de la révision de la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales promulguée en novembre 2017 prévoit de renouveler, pour 30 ans, les contrats fonciers existants arrivés à échéance.

En 2017 et début 2018, la Chine a poursuivi les réformes visant à diminuer les effets négatifs des prix intérieurs élevés par rapport à ceux des marchés internationaux. Dans ce sens, les prix de soutien minimum ont été abaissés pour les campagnes 2017-18 de blé et de riz. En 2017, à la fin de la période d’expérimentation de trois ans du prix indicatif du soja, ce dispositif a été remplacé par « un prix aux conditions du marché conjugué à une subvention versée directement aux producteurs de soja » basée sur la superficie cultivée.

Toujours en 2017, des zones de protection de l’environnement supplémentaires – où les activités d’élevage sont interdites – ont été définies par les autorités provinciales afin de trouver des solutions aux problèmes environnementaux dans les zones et les cours d’eau saturés des régions du sud, de l’est et du centre de la Chine.

Évaluation et recommandations

• Les réformes récentes visant à remplacer les prix d’intervention des principales cultures par des paiements directs fondés sur la superficie cultivée vont dans le bon sens pour rééquilibrer le portefeuille du soutien à l’agriculture et reflètent l’orientation des politiques de la Chine vers une croissance et une durabilité à long terme de la productivité. La réforme la plus récente relative au système d’achat et de stockage du maïs a eu des effets directs sur la baisse du coût de l’alimentation animale pour les éleveurs et du coût du stockage. Ces réformes pourraient être progressivement étendues au riz et au blé. À l’avenir, il faudrait également continuer à dissocier paiements directs et décisions de production, en les calculant sur la base de la superficie passée, par exemple, et les « verdir » en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

• Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général ont augmenté, mais à un rythme plus lent que celui du soutien aux producteurs individuels. Le coût du stockage public représente toujours la plus grande part des dépenses du soutien aux services d’intérêt général, soit plus d’un tiers du soutien ces dernières années. Il faut redoubler d’efforts pour restructurer le soutien à l’agriculture, et passer de paiements directs aux exploitations à l’investissement public dans la R-D et les infrastructures, de façon que les paiements directs n’aident que de manière transitoire les exploitants à s’adapter à un nouvel environnement de marché.

• Les réformes récentes des règles de transferts de terres ont contribué à la création de nouveaux types d’exploitations, notamment des exploitations coopératives et des exploitations gérées par des entreprises agro-industrielles. Toutefois, les petites exploitations gardent un rôle prépondérant dans le secteur, ce qui fait qu’il est essentiel de continuer à réduire le coût du transfert des droits d’exploitation au moyen de plateformes d’échange transparentes. Pour que les réformes de la réglementation foncière donnent les résultats escomptés, elles doivent être accompagnées de nouveaux investissements dans des composantes de l’environnement plus large favorable à l’agriculture et au développement rural, tels que l’éducation, la formation et les services financiers.

• Les terres et l’eau sont très peu abondantes en Chine et les pressions d’origine agricole exercées sur l’environnement sont très préoccupantes. Pour établir un cadre solide favorable aux politiques agroenvironnementales, la Chine doit continuer à clarifier les niveaux de référence en matière de qualité environnementale et à fixer des objectifs environnementaux adaptés aux conditions écologiques locales. En outre, la réforme des prix de l’eau annoncée pourrait être accélérée pour prendre en compte les coûts d’approvisionnement, afin d’améliorer l’efficacité de l’utilisation de l’eau.

• Plusieurs vastes plans de travail ont récemment été soumis aux différentes institutions en vue de renforcer les mesures relatives aux émissions de GES d’origine agricole et d’appuyer l’adaptation du secteur au changement climatique. Dans cette optique, le nouveau ministère de l’Environnement pourrait contribuer à intégrer les objectifs des mesures d’adaptation dans les programmes actuels et à venir, y compris à mieux cibler les services de vulgarisation agricole, ainsi qu’à fournir une plateforme de coordination institutionnelle.

Graphique 7.1. Chine : Évolution du soutien à l’agriculture

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

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Depuis la période 1995-97, le soutien aux agriculteurs (ESP en pourcentage) augmente constamment. Au cours de la période 2015-17, le soutien a représenté environ 15.5 % des recettes agricoles brutes, soit un niveau légèrement inférieur à celui de la moyenne de l’OCDE. Les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions se sont accrues dans le temps en raison de la politique d’achat et de stockage temporaires pour plusieurs cultures principales, conjuguée à la protection aux frontières (graphique 7.1). Le niveau du soutien a diminué en 2017, ce qui s’explique principalement par une baisse des prix intérieurs par rapport à ceux des marchés internationaux. Ce fléchissement résulte des réformes du système d’intervention sur les marchés et de la dépréciation ininterrompue du yuan (CNY) par rapport au dollar (USD). Sur la période 2015-17, les prix perçus par les producteurs étaient en moyenne 13 % supérieurs aux cours mondiaux (graphique 7.2). Le SPM conserve la part prédominante du soutien total et constitue la composante essentielle des transferts au titre d’un seul produit (TSP), mais depuis 2014, la part des paiements au titre de la production n’a cessé de croître, notamment dans le cas du coton, du soja et du maïs. Hormis pour les œufs, les producteurs bénéficient de transferts importants qui représentent entre 12 % et 52 % des recettes par produit (graphique 7.3). Globalement, les TSP constituent 76 % de l’ESP totale. Avec une part de 4.3 % sur la période 2015-17, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture étaient proches de la moyenne de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a également enregistré une hausse dans le temps. Sur la période 2015-17, il était de 2.3 %, ce qui en faisait l’un des plus élevés des pays examinés dans cette étude.

Graphique 7.2. Chine : Décomposition de l’évolution de l’ESP, 2016 à 2017

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

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Graphique 7.3. Chine : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2015-17

Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.

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Tableau 7.1. Chine : Estimations du soutien à l’agriculture

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Informations contextuelles

La Chine est le pays le plus peuplé au monde (1.4 milliard d’habitants) et le second plus vaste (9.4 millions de km²). Depuis 2009, elle est la première économie mondiale, mesurée par la valeur du PIB, corrigé par les PPA. Toutefois, ses ressources sont limitées : alors qu’elle nourrit près de 20 % de la population mondiale, elle dispose de ressources représentant seulement 7 % de l’eau potable et 10 % des surfaces agricoles de la planète. La disponibilité en terres arabes par habitant est seulement de 0.08 ha, soit moins du tiers de la moyenne de l’OCDE. De même, les ressources en eau douce par habitant (2 061 m³) représentent moins du dixième de la moyenne de l’OCDE, entraînant une concurrence féroce entre le secteur agricole et les autres utilisateurs des ressources en eau.

La Chine se place au premier rang mondial en termes de production agricole, produisant près d’un tiers de plus que la totalité des pays membres de l’OCDE en valeur. L’agriculture contribue toujours à 28 % de l’emploi, mais avec 9 % du PIB, il est clair que la productivité du travail est nettement inférieure à celle des autres secteurs de l’économie. Même si le revenu des populations dans les zones rurales croît à un rythme élevé, il continue de représenter environ un tiers de celui des zones urbaines. La production végétale se monte à 65 % de la production agricole totale. Sa composition a beaucoup évolué au cours des dernières décennies, sous l’impulsion de la réorientation de la production vers des produits agricoles à plus forte valeur ajoutée, comme les fruits et les légumes. Cette production repose essentiellement sur des exploitations familiales petites et précaires de moins d’un hectare en moyenne, mais la production à grande échelle se développe rapidement, notamment dans les provinces du Nord-Est. La production animale est assurée pour l’essentiel par de grandes exploitations commerciales.

Tableau 7.2. Chine : Indicateurs contextuels

	Chine		Comparaison internationale
	1995	2016*	1995	2016*
Contexte économique			Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA)	2 252	19 710	8.2%	23.2%
Population (millions)	1 211	1 382	42.3%	40.4%
Superficie des terres (milliers de km2)	9 425	9 425	12.7%	12.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha)	523 714	515 358	19.4%	19.2%
			Ensemble des pays analysés1
Densité de population (habitants/km2)	132	149	38	45
PIB par tête, (USD en PPA)	1 860	14 338	9 650	24 866
Commerce en % du PIB	19	16	10.2	14.3
Agriculture dans l'économie			Ensemble des pays analysés1
Part du PIB agricole (%)	19.8	8.9	3.0	3.1
Part de l'emploi agricole (%)	52.2	27.8	-	-
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales)	7.7	2.5	7.7	7.3
Importations agroalimentaires (% des exp. totales)	8.7	6.6	7.8	6.7
Caractéristiques du secteur agricole			Ensemble des pays analysés1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%)	64	65	-	-
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%)	36	35	-	-
Part des terres arables dans la SA (%)	23	21	30	30

Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.

Sources : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.

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Avec une croissance du PIB réel s’établissant en moyenne à 6.8 % au cours de la période 2015-17, la Chine s’est engagée dans une trajectoire de croissance plus faible, mais probablement plus durable. Son environnement macroéconomique générale demeure stable, avec un taux d’inflation de 1.7 % et un taux de chômage de 4.6 % sur la même période (graphique 7.4). Depuis 2003, la Chine est importatrice nette de produits agroalimentaires, mais depuis 2011, les exportations agroalimentaires remontent. Les importations agroalimentaires de la Chine se composent principalement de produits primaires et transformés destinés à être transformés ou retransformés dans le pays, qui représentaient, en 2016, 67 % des importations agroalimentaires totales. Pour leur part, les produits primaires et transformés destinés à la consommation constituent des catégories d’exportation essentielles, soit 72 % des exportations agroalimentaires totales (graphique 7.5).

Graphique 7.4. Chine : Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2017

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.

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Graphique 7.5. Chine : Commerce agroalimentaire

Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

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En Chine, au cours de la période 2005-14, la croissance de la production agricole s’est établie en moyenne à 3.3 %, ce qui la situe environ un tiers au-dessus de la moyenne mondiale (graphique 7.6). Elle a été tirée par un bond important de la productivité totale des facteurs, qui a gagné 3.5 % par an, soit plus du double de la moyenne mondiale. Les tendances de la PTF peuvent largement s’expliquer par l’agrandissement des exploitations et la mécanisation accrue de la production. Toutefois, la croissance rapide et soutenue de la production agricole exerce des pressions de plus en plus fortes sur les ressources naturelles, notamment sur les terres et l’eau. L’agriculture est le secteur qui utilise le plus d’eau, soit 62 % de la consommation totale, bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE (tableau 7.3). Le stress hydrique est deux fois supérieur à la moyenne de l’OCDE.

Graphique 7.6. Chine : Composition de la croissance de la production agricole, 2005-14

Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.

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Tableau 7.3. Chine : Productivité et indicateurs environnementaux

	Chine		Comparaison internationale
	1991-2000	2005-2014	1991-2000	2005-2014
			Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%)	4.25%	3.48%	1.60%	1.63%
			Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux	1995	2016*	1995	2016*
Bilan de l'azote, kg/ha	..	..	33	30
Bilan du phosphore, kg/ha	..	..	3.7	2.4
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%)	4.4	2.2	1.8	1.9
Part des émissions de GES d'origine agricole (%)	15	..	8.5	8.5
Part des terres irriguées dans la SA (%)	9.4	12.8	-	-
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%)	70	62	45	43
Indicateur de stress hydrique	19.4	21.3	10	10

Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.

Sources : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.

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Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le document d’orientation n° 1 de 2018 regroupe plusieurs mesures annoncées récemment qui visent à aborder la revitalisation des zones rurales – le développement d’un secteur agricole compétitif et durable jouant un rôle majeur – tout en réaffirmant l’importance de l’auto-approvisionnement de la Chine en grains de base, à savoir le blé et le riz. Durant les deux dernières décennies, l’autosuffisance en grains essentiels a été un moteur important des politiques agricoles de la Chine. Toutefois, depuis le milieu des années 1990, l’éventail des grains concernés par ces mesures évolue.

Le soutien des prix du marché est la principale forme d’aide apportée aux agriculteurs chinois. Il passe par des droits de douane, des contingents tarifaires et le commerce d’État, ainsi que par des prix minimums garantis pour le riz et le blé.

Les prix minimums du blé et du riz sont fixés chaque année par la Commission d’État pour le développement et la réforme (CEDR), en concertation avec le ministère de l’Agriculture et d’autres instances gouvernementales. Ils s’appliquent seulement dans les principales provinces productrices de blé et de riz. Ils diffèrent selon les cultures, sont annoncés avant la campagne de semis et s’appliquent uniquement pendant un délai limité de quelques mois après la période de récolte. Il incombe à l’Office chinois des réserves de grains (Sinograin) et aux autres entreprises publiques de procéder à des achats d’intervention en cas de baisse du prix du marché au-dessous du prix minimum.

S’agissant du coton, du soja et du colza, la politique d’achat et de stockage temporaires à des prix prédéterminés menée par les pouvoirs publics – surtout destinée à stabiliser les prix du marché et à garantir un approvisionnement adéquat – a été supprimée en 2014-15 ; dans le cas du maïs, elle l’a été en 2016. Durant la période 2014-15, elle a été remplacée par des paiements compensatoires couvrant la différence entre les prix indicatifs prédéterminés et les prix réels du marché, et depuis 2016-17, par des paiements directs au titre de la superficie cultivée pour le soja et le maïs.

Depuis la fin des années 1990, les transferts budgétaires aux producteurs ne cessent de progresser. La plupart d’entre eux sont accordés par l’intermédiaire de quatre grands programmes : la subvention agricole de soutien et de protection – qui regroupe les paiements directs aux producteurs de grains, la subvention aux intrants agricoles et la subvention au titre des variétés de semences améliorées, toutes allouées par unité de surface – ainsi que les subventions à l’achat de machines agricoles, le remembrement et les ouvrages d’irrigation sur les exploitations. Les régimes d’assurance agricole subventionnés ont également pris une plus grande place ces dernières années. Les paiements accordés pour le reboisement de terres agricoles et pour l’exclusion des prairies dégradées des pâturages sont progressivement étendus à d’autres régions, reflétant ainsi des préoccupations environnementales croissantes.

Le stockage public des grains et les programmes de soutien au développement des infrastructures agricoles – ouvrages d’irrigation et de drainage compris – constituent les catégories de services d’intérêt général les plus importantes. Viennent ensuite les programmes de connaissances et d’innovation agricoles.

La révision de 2016 du Plan d’ensemble de la stratégie nationale d’utilisation des terres 2006-20 a déterminé que la superficie des terres arables ne doit pas descendre au-dessous une « ligne rouge » fixée à 124.3 millions d’hectares. La conversion des terres agricoles à d’autres usages est rigoureusement encadrée. Avec environ 40 % des surfaces touchées par plusieurs types de dégradation, le Plan préconise la prévention de la dégradation et la remise en état des sols endommagés.

La Chine a ratifié l’Accord de Paris sur le changement climatique le 3 septembre 2016. Sa contribution déterminée au niveau national comprend un engagement à ce que les émissions de CO₂ atteignent leur niveau le plus haut en 2030 au plus tard, à réduire l’intensité carbone du PIB de 60 à 65 % au-dessous des niveaux de 2005 d’ici à 2030, à accroître la part des vecteurs énergétiques non fossiles des approvisionnements totaux en énergie primaire à environ 20 % toujours d’ici à 2030, et à faire progresser son volume de matériel sur pied de 4.5 milliards de m³ par rapport aux niveaux de 2005. Bien que cette contribution fasse explicitement référence à l’agriculture, au changement d’affectation des terres et à la foresterie, entre autres secteurs, aucun objectif spécifique en matière d’émissions nettes n’a encore été fixé pour le secteur agricole. Le seul objectif quantitatif spécifique défini pour le secteur agricole est de parvenir à une croissance nulle en matière d’utilisation d’engrais et de pesticides à l’horizon 2020. Les autres objectifs plus larges concernent la maîtrise des émissions de méthane provenant des rizières et des émissions d’oxyde nitreux des terres agricoles, et la promotion d’une meilleure utilisation des pailles ou de la réutilisation de déchets agricoles (CCNUCC, 2015 ; Climate Action Tracker, 2017).

En octobre 2016, le Conseil des Affaires d’État a publié un Plan de travail pour la maîtrise des émissions de GES, dans le cadre de son 13^e plan quinquennal, qui cherche à renforcer les politiques de réduction des émissions de GES au-delà du CO₂, comme celles de méthane et des hydrofluorocarbones (HFC). Le plan mentionne la réduction des émissions de méthane dans le secteur agricole et dans le traitement des déchets et l’épuration des eaux usées des municipalités (CEDR, 2017a).

Évolution des mesures internes, 2017-18

Le document d’orientation n° 1 de 2018 appelle à poursuivre les réformes structurelles orientées vers l’offre et à axer le soutien interne sur l’amélioration de la productivité et de la qualité des produits, tout en approfondissant la réforme des terres rurales, en élargissant l’accès aux produits financiers ruraux et en prenant en compte les préoccupations environnementales. Le calendrier établi pour parvenir à la revitalisation des zones rurales prévoit d’éliminer la pauvreté rurale et d’améliorer notablement la productivité et l’offre de produits agricoles d’ici à 2020, de fournir un accès égal aux services publics de base dans les zones rurales d’ici à 2035 et d’avoir entièrement modernisé le secteur agricole d’ici à 2050. Il a été spécifiquement demandé aux pouvoirs publics locaux d’établir des plans de mise en œuvre adaptés à leurs besoins et couvrant la période 2018-22 (Conseil des Affaires d’État, 2018).

En mars 2018, la 13^e Assemblée populaire nationale a réclamé une restructuration institutionnelle majeure, notamment dans les domaines de l’agriculture et de l’environnement1. Un nouveau ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales supervisera à la fois l’agriculture et le développement rural, en reprenant la plupart des responsabilités de l’actuel ministère de l’Agriculture, qui sera démantelé. Le nouveau ministère va aussi gérer certains agendas tenus jusqu’à maintenant pare le CEDR, le ministère des Finances, le ministère des Terres et des Ressources naturelles, et par le ministère de l’Eau. Par ailleurs, un nouveau ministère de l’Environnement remplacera le précédent ministère de la Protection de l’environnement tout en assumant les responsabilités précédemment confiées à la CEDR, au ministère de l’Eau, au ministère de l’Agriculture et au ministère des Terres et des Ressources naturelles (Xinhuante, 2018a).

Comme le précise le 13^e plan quinquennal pour l’agriculture 2016-20 et le réaffirme la CEDR, « l’amélioration » du système de prix de soutien minimum du blé et du riz reste une priorité, ainsi que la « protection efficace des intérêts des producteurs ». En octobre 2017, la CEDR a annoncé que le prix minimum du blé serait abaissé et passerait de 2 360 CNY (355 USD) à 2 300 CNY (340 USD) par tonne. Il s’agit de la première révision du prix du blé depuis que le système de prix de soutien minimum a été mis en place en 2004 (CEDR, 2017a, 2018 ; SAG, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Le 17 février 2017, la CEDR avait annoncé une réduction des prix d’achat minimums du riz à partir de la campagne 2017-18. Le 9 février 2018, ces prix ont encore été abaissés de 7 à 13 % : de 2 600 CNY (391 USD) à 2 400 CNY (381 USD) par tonne pour le riz Indica précoce ; de 2 720 CNY (409 USD) à 2 520 CNY (399 USD) par tonne pour le riz Indica semi-tardif et tardif ; et de 3 000 CNY (452 USD) à 2 600 CNY (412 USD) par tonne pour le riz Japonica (CEDR, 2017b ; Surveillance des marchés du AMIS, 2018).

En 2016, la fin de la politique du prix minimum du maïs a été suivie de la mise en place de paiements directs versés aux producteurs dans les principales provinces productrices de maïs du Nord-Est (Heilongjiang, Jilin, Liaoning et Mongolie intérieure). Les versements ont été effectués en deux tranches aux quatre provinces où le programme est mis en œuvre, le montant de l’aide par mu (1 mu = un quinzième d’hectare) étant calculé par chaque administration locale. Les provinces ont ensuite alloué les fonds aux municipalités et aux comtés sur la base des données fournies par les agriculteurs concernant leurs superficies cultivées. Selon les premières informations, en 2017, les versements étaient compris entre 134 CNY/mu (317 USD/ha) dans l’Heilongjiang, 150 CNY/mu (355 USD/ha) dans le Liaoning, 160 CNY/mu (379 USD/ha) dans le Jilin et 202 CNY/mu (478 USD/ha) en Mongolie intérieure. Dans l’Heilongjiang, les paiements versés au titre du maïs étaient de 154 CNY/mu (365 USD/ha) au cours de la période 2016-17 et ont donc été diminués car les paiements versés au titre du soja ont augmenté pour favoriser la conversion des cultures (CNNCLM, 2017 ; Reuters, 2017).

Les pouvoirs publics ont également facilité la liquidation des stocks temporaires de maïs par l’intermédiaire de plusieurs programmes de soutien aux transformateurs. Début 2017, les provinces du Nord-Est versaient entre 100-300 CNY (15-45 USD) par tonne aux transformateurs pour l’achat de maïs provenant des stocks avant le 30 avril et leur transformation avant le 30 juin 2017 pour ce qui est de la fécule de maïs, de l’éthanol et autres sous-produits de l’usinage du maïs. Le 9 janvier 2018, Sinograin a commencé à mettre aux enchères ses stocks (GAIN-CH18003, 2018).

Le 13 septembre 2017, toujours avec l’objectif de réduire les stocks excessifs de maïs, la CEDR, la Direction nationale de l’énergie, le ministère des Finances et 12 autres ministères ont fait une annonce conjointe sur le Plan de mise en œuvre du développement de la production et de la promotion de l’éthanol carburant. Selon le plan, la Chine vise une obligation nationale d’incorporation de 10 % d’éthanol (E10) dans les carburants pour les transports d’ici à 2020 ; et d’ici à 2025, le plan prévoit une réorientation ambitieuse pour passer d’une production conventionnelle de carburants renouvelables à une production commerciale de carburants cellulosiques. Les grandes villes et les provinces chinoises ont commencé à se conformer à cette obligation. À titre d’exemple, la Société d’État de développement et d’investissement a entamé la construction de sept usines de production d’éthanol qui devraient être mises en service en 2018, deux d’entre elles, situées dans la province du Liaoning, devraient consommer entre 14 et 18 millions de tonnes de maïs par an (Conseil des Affaires d’État, 2017b ; CH-GAIN17050, 2017).

Bien que des données préliminaires portent à croire que les coûts du stockage public des grains continuent de diminuer en 2017, ceux-ci restent élevés et ont représenté quelque 14 % du soutien budgétaire total à l’agriculture. Cette baisse des coûts semble être étroitement liée à la diminution des stocks de maïs, car selon les estimations du ministère de l’Agriculture des États-Unis, ceux-ci devraient chuter d’environ 20 % au cours de la période 2016-18 (GAIN-CH18003, 2018).

En septembre 2017, le Conseil des Affaires d’État a publié une circulaire appelant à un développement plus rapide du secteur des grains, dans le cadre de la réforme structurelle en cours orientée vers l’offre. Ce texte encourage les entreprises du secteur à intégrer les circuits d’approvisionnement et de distribution dans la production, les achats, le stockage et les ventes à l’horizon 2020 (Conseil des Affaires d’État, 2017). D’ici là, les provinces du nord-est de la Chine devraient avoir achevé 22 installations de transformation de maïs supplémentaires, pour appuyer ces objectifs (GAIN-CH18003, 2018).

En octobre 2017, le ministère des Finances et l’Administration nationale des grains ont annoncé un nouveau programme axé sur le soutien à la production de « grains de haute qualité » pour lequel 5 milliards CNY (756 millions USD) seront alloués à différentes composantes pour faciliter le développement de réseaux de manutention après récolte, de distribution et de commercialisation (GAIN-CH18003, 2018).

En mars 2017, les pouvoirs publics ont annoncé qu’à la fin de la période d’expérimentation de trois ans du prix indicatif du soja, ce dispositif serait remplacé par un prix aux conditions du marché conjugué à une subvention versée directement aux producteurs de soja, à partir de la campagne 2017-18. Selon les premières informations de 2017, les paiements sont versés en fonction de la superficie cultivée et oscillent entre 166 CNY/mu (376 USD/ha) dans le Jilin, 173 CNY/mu (394 USD/ha) dans l’Heilongjiang et 207 CNY/mu (470 USD/ha) dans le Liaoning. En outre, les programmes pilotes de rotation des cultures se poursuivent dans le Liaoning, le Jilin, l’Heilongjiang et la Mongolie intérieure, des paiements directs de 150 CNY/mu (346 USD/ha) étant versés aux agriculteurs qui choisissent de semer du soja au lieu de grains. On estime que le programme couvre 670 000 ha dans les quatre provinces (GAIN-CH17055, 2018 ; GAIN-CH18003, 2018).

Le programme pilote initial de trois ans relatif au système de prix indicatifs du coton étant achevé dans le Xianjing, le 17 mars 2017, la CEDR a confirmé qu’elle « approfondirait » la réforme en maintenant le prix indicatif à 18 600 CNY (2 799 USD) par tonne jusqu’à 2020 ; en fixant ce prix pour trois campagnes successives et non annuellement ; et en déterminant un plafond pour le montant d’aide pouvant être perçu par bénéficiaire (CEDR, 2017c). Dans un même temps, la limite de 85 % de la production nationale moyenne de coton certifié, fixée au cours de la période 2012-14, devant être appliquée aux volumes éligibles aux paiements compensatoires dans le Xianjing semble rester théorique pour le moment, les volumes actuels produits dans la province étant nettement inférieurs.

Parmi les autres objectifs centraux du 13^e plan quinquennal 2016-20 figure le traitement des problèmes environnementaux dans les zones et les cours d’eau saturés des régions du sud, de l’est et du centre de la Chine par la relocalisation des exploitations porcines dans le Nord-Est ou l’Ouest. Dans cette optique, entre 2016 et 2017, plus de 20 administrations provinciales ont défini des zones de maîtrise des aménagements dans leurs provinces respectives, en délimitant des « zones de protection de l’environnement » (ou « zones interdites ») où les activités d’élevage porcin ne sont pas autorisées. Selon les premières informations, en juillet 2017, ces mesures mises en place dans les zones de maîtrise des aménagements de 10 provinces auraient entraîné une réduction globale du cheptel porcin de 20 millions de têtes (GAIN-CH17005, 2017).

La relocalisation des exploitations porcines dans le Nord-Est est également appuyée par les directives du ministère de l’Agriculture sur l’accélération du développement de l’élevage moderne dans les principales régions productrices de grains du nord-est de la Chine, publiées en août 2017. L’installation d’élevages dans les provinces du Nord-Est a permis d’accéder au maïs issu des stocks et de réduire ainsi le coût de l’alimentation animale (GAIN-CH17050, 2017).

La désignation de « zones interdites » a également des effets sur les exploitations bovines et avicoles, bien qu’en moindre mesure que sur les exploitations porcines. Toutefois, dans ces trois secteurs, l’application des réglementations environnementales et la relocalisation des exploitations poussent à la concentration des petites et moyennes exploitations au profit d’exploitations de plus grande taille, ce qui améliore l’accès au capital pour investir dans les systèmes de maîtrise de l’environnement et le respect des nouvelles réglementations (GAIN-CH17005, 2017 ; GAIN-CH17053, 2017 ; GAIN-CH17040, 2017).

La loi relative à la taxe de protection de l’environnement est entrée en vigueur le 1^er janvier 2018. Elle avait été promulguée par l’Assemblée populaire nationale en décembre 2016 pour remplacer la taxe sur les rejets de polluants. Elle donne des lignes directrices sur le prélèvement de taxes aux entités qui polluent l’air et l’eau et qui produisent des déchets solides et de la pollution sonore. Les pouvoirs publics locaux décident des taux de taxe à prélever, dans une fourchette définie par l’autorité centrale. La taxe s’appliquera aux exploitations de plus de 50 vaches, 500 porcs ou 5 000 volailles, mais les petites exploitations sont exemptées et une marge est laissée aux exploitants afin qu’ils réduisent leur facture fiscale lorsque la concentration de polluants est maintenue en dessous de 50 % des normes d’émission fixées par les pouvoirs publics locaux (China Business Review, 2017).

L’État prévoit de continuer à assouplir les règles de transferts de terres afin de favoriser des exploitations plus efficaces et de plus grande taille. En novembre 2017, un projet de révision de la loi sur les contrats fonciers dans les zones rurales a été soumis au Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale et prévoit de renouveler, pour 30 ans, les contrats fonciers existants arrivés à échéance. S’agissant du droit d’utilisation, le projet de révision établit une distinction entre le « droit contractuel » et le « droit de gestion », permettant ainsi aux agriculteurs de conserver le droit contractuel sur les terres qui leur ont été allouées, et de ne transférer que la gestion s’ils choisissent de louer leurs terres, de les hypothéquer auprès d’une banque ou de les investir dans une coopérative en échange de parts (Ministère de l’Agriculture, 2017a ; China Daily, 2017).

Le 10 avril 2017, le Conseil des Affaires d’État a publié des Orientations relatives à la création de régions fonctionnelles pour la production des grains et de régions protégées pour les grandes cultures, qui classent 60 millions d’hectares de terres cultivées dans les « régions fonctionnelles » dédiées à trois types de grains (blé, riz et maïs) et 15.9 millions d’hectares dans les « régions protégées » pour cinq types de cultures importantes (soja, coton, colza, sucre et caoutchouc naturel). Les régions « fonctionnelles » et « protégées » feront l’objet de contrôles stricts de l’utilisation des terres, d’investissements dans les infrastructures, de programmes d’aide et de nouveaux types d’activités agricoles. D’ici à 2020, les provinces devront avoir délimité les parcelles à inclure dans les régions « fonctionnelles » et « protégées » (Conseil des Affaires d’État, 2017c ; ministère de l’Agriculture, 2017b).

Pour répondre à l’augmentation des préoccupations environnementales, le 30 septembre 2017, le Bureau général du Comité central du Parti communiste chinois et le Bureau général du Conseil des Affaires d’État ont publié des lignes directrices conjointes sur le développement vert de l’agriculture, qui établissent des objectifs de préservation des ressources et de protection de l’environnement. Le document renforce l’objectif d’une croissance zéro de la quantité d’engrais chimiques et de pesticides utilisés dans les principales cultures d’ici à 2020, tout en prévenant l’exploitation excessive des eaux souterraines et en améliorant l’efficacité de l’irrigation (ministère de l’Agriculture, 2017c).

Avec l’objectif de réduire les émissions de GES d’origine agricole, le ministère de l’Agriculture a poursuivi ses plans de 2016-17 relatifs à la transformation génératrice de biogaz dans les régions rurales en publiant la Circulaire relative à l’inscription au budget de l’administration centrale du plan d’investissement dans les projets de production de biogaz à grande échelle. S’agissant de l’adaptation, plusieurs plans d’action ont été lancés, des mesures plus claires étant prévues pour 2018. À titre d’exemple, le ministère de l’Eau, en collaboration avec la CEDR et d’autres ministères concernés, a réalisé une évaluation des systèmes de gestion de l’eau et a publié le Plan d’action national pour la préservation des ressources en eau, qui aborde la question de la production agricole économe en eau. Dans un même temps, le ministère de l’Agriculture soutient des programmes pilotes d’irrigation à grande échelle économe en eau, de techniques de culture sèche et de démonstration intégrée d’un travail du sol favorable à la conservation des sols (CEDR, 2017b).

En décembre 2017, la Chine a lancé un système national d’échange de quotas d’émissions pour remplir ses engagements au titre de l’Accord de Paris sur le Climat. Le dispositif national de quotas d’émission cessibles visera à ce que les entreprises fortement émettrices achètent et vendent des crédits d’émission au-dessous d’une limite définie diminuant progressivement. La phase initiale ne s’applique qu’à la production d’électricité, quelque 1 700 entreprises étant incluses et couvrant plus de 3 milliards de tonnes d’émissions de carbone (représentant 37 % des émissions totales de la Chine). Le programme devrait être étendu peu de temps après à d’autres secteurs, notamment aux transformateurs agricoles. Toutefois, aucun calendrier officiel de l’intégration d’autres secteurs n’a encore été présenté. À l’échelon local et provincial, en fonction de la qualité de l’air de la région environnante, certaines installations industrielles, notamment les industriels de l’alimentation animale, les usines de production d’éthanol et autres transformateurs ont déjà été contraints de réduire leur capacité ou de fermer (Forbes, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Évolution des mesures commerciales, 2017-18

Le 12 décembre 2017, la Commission tarifaire du Conseil des Affaires d’État a publié le Plan 2018 d’ajustement des droits de douane, qui recense les changements des taux de droits d’importation pour certains produits à partir du 1^er janvier 2018. Ce plan prend également en compte la révision des droits de douane introduite en novembre 2017, qui était déjà entrée en vigueur le 1^er décembre 2017. Sur les 187 droits de douane modifiés, 33 concernent des produits agroalimentaires. Parmi ceux-ci, on trouve des réductions pour différentes lignes tarifaires de fromages fondus, de préparations pour nourrissons, de laits en poudre pour nourrissons « spéciaux », de fruits à coque, de canneberges séchées ou d’avocats2. En outre, la notification du 12 décembre 2017 a également apporté des modifications aux droits à l’importation hors contingent pour les brisures de riz, les variétés de riz Indica et autres brisures de riz, qui passeront de 65 % à 10 % à compter du 1^er juillet 2018. En 2018, les autres droits contingentaires et hors contingent restent inchangés (ministère des Finances, 2017a, 2017b ; GAIN-CH 17064, 2017).

Le 1^er décembre 2017, le ministère des Finances a introduit des baisses de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) qui passe de 13 % à 11 % pour les grains et le fourrage importés à peine transformés et constituant le principal produit. Les importations d’aliments pour animaux, d’engrais chimiques, de pesticides, de machines agricoles et de feuilles en matières plastiques à usage agricole sont également soumises à une TVA de 11 %. En outre, en juin 2017, la CEDR et le ministère du Commerce de la Chine ont publié l’édition 2017 du Catalogue d’orientation des investissements étrangers, qui a éliminé les restrictions sur l’investissement étranger pour la transformation des graines oléagineuses, du sucre, du riz et de la farine et pour la transformation poussée du maïs (SAT, 2017 ; GAIN-CH18003, 2018).

Dans sa décision finale du 11 janvier 2017, le ministère du Commerce a confirmé que les droits antidumping sur les drêches de distillerie importées des États-Unis oscilleraient entre 42.2 % et 53.7 % et les droits compensatoires entre 11.2 % et 12 %. Ces taux resteront en vigueur pendant une durée de cinq ans. Une taxe sur la valeur ajoutée de 13 % sur les importations de drêches de distillerie a continué à être appliquée en sus des droits compensatoires et antidumping, mais le 14 novembre 2017, la Chine a confirmé sa suppression à compter du 20 décembre 2017 (ministère du Commerce, 2017a; GAIN-CH18003, 2018).

En mai 2017, le ministère du Commerce a introduit une mesure de sauvegarde sur les importations de sucre. S’agissant des importations de sucre dans le cadre du contingent, le droit de douane demeure inchangé et s’élève à 15 %. Pour les importations hors contingent, le droit est passé de 50 % à 95 % du 22 mai 2017 au 21 mai 2018 ; puis il passera à 90 % entre le 22 mai 2018 et le 21 mai 2019, pour être encore abaissé par la suite, soit à 85 % entre le 22 mai 2019 et le 21 mai 2020. Le droit s’applique au sucre non raffiné et aux produits à base de sucre des lignes tarifaires à sept chiffres du SH. Outre l’augmentation des droits applicables aux quantités hors contingent, les importateurs doivent obtenir une licence d’importation automatique auprès du ministère du Commerce. La mesure de sauvegarde a des répercussions pour les principaux pays fournisseurs (Brésil, Thaïlande, Australie et Corée du Sud, entre autres), tandis que les importations de sucre provenant des pays en développement sont exemptées de cette mesure tant que la part de marché de ces fournisseurs reste au-dessous de 3 % (ministère du Commerce, 2017b ; GAIN-CH176029, 2017).

En mai 2017, la Chine a levé l’interdiction d’importer de la viande bovine des États-Unis, autorisant l’accès aux produits à base de viande bovine, désossés et non désossés, réfrigérés et congelés, ainsi qu’un large éventail de produits à base d’abats. La viande bovine des États-Unis avait été interdite sur le marché chinois depuis la découverte, en décembre 2003, de cas d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). Les produits à base de viande bovine des États-Unis exportés vers la Chine doivent être produits dans des installations participant au Programme de vérification des exportations de viande bovine destinée à la Chine du Service de commercialisation agricole (GAIN-CH17053).

En outre, en juillet 2017, la Chine et les États-Unis ont signé l’accord qui autorise les États-Unis à exporter du riz vers la Chine. Dans cette optique, l’Administration d’État pour le contrôle de la qualité, l’inspection et la quarantaine conduira bientôt une inspection des installations d’exportation des États-Unis, avant que les exportateurs ne puissent s’enregistrer auprès d’elle (GAIN-CH17050, 2017). En juin 2017, l’Administration pour la certification et l’accréditation de la Chine et l’Administration chargée des produits alimentaires et pharmaceutiques des États-Unis ont également signé un mémorandum d’accord, dans le cadre duquel l’administration chinoise reconnaît le Service de commercialisation agricole du ministère de l’Agriculture des États-Unis et d’autres entités comme des organismes de certification tiers approuvés pour les produits laitiers et les préparations pour nourrissons (FDA, 2017)

Le ministère du Commerce a entamé une enquête antidumping et une enquête sur l’application de mesures compensatoires ciblant les importations de sorgho provenant des États-Unis (déclarations du ministère du Commerce n° 12 et n° 13 du 4 février 2018). L’enquête sur le préjudice à la branche de production nationale examinera la période allant du 1^er janvier 2013 au 31 octobre 2017 et devra être achevée au plus tard le 4 février 2019 (ministère du Commerce, 2018a, 2018b). En février 2018 le ministère du Commerce a aussi recouvert une enquête antidumping concernant les fécules de pommes de terre importées de l’Union Européenne (UE), qui a été demandé par l’Association des producteurs chinois de fécule. Cette enquête est censé durer jusqu’en février 2019. Au cours de l’enquête les tarifs antidumping actuels resteront en vigueur ; ces tarifs vont de 12.6 à 56.7%, selon la décision du ministère du Commerce de 2013. En septembre 2017, le ministère du Commerce a prolongé de cinq ans les tarifs antisubventions sur les fécules de pommes de terre de l’UE, qui vont de 7.5 à 12.4% (Xinhuante, 2018b ; ministère du Commerce, 2018c).

En janvier 2018, le Conseil des Affaires d’État a annoncé que les entités d’investissements sous contrôle étranger pourront commercialiser directement le blé, le riz et le maïs dans les zones franches des provinces productrices de grains, dont celles de Guangdong, Fujian, Liaoning, Zhejiang, Henan, Hubei, Sichuan et Shaanxi, ainsi que dans les centres de commerce comme Shanghai, Tianjin et Chongqing (GAIN-CH17050, 2018).

En septembre 2016, les États-Unis ont engagé une procédure de règlement des différends avec la Chine à l’OMC concernant les mesures de soutien interne aux producteurs de blé, de riz Indica, de riz Japonica et de maïs, entre autres. Le 25 janvier 2017, l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC a établi un groupe spécial dont la composition a été arrêtée le 24 juin 2017. La Chine a informé l’ORD qu’elle avait accepté les demandes de participation aux consultations présentées par l’Australie, le Canada, la Thaïlande et l’Union européenne. Le Groupe spécial a informé l’ORD qu’il comptait remettre son rapport final au troisième trimestre 2018 (OMC, 2017). Le 15 décembre 2016, les États-Unis ont également demandé l’ouverture de consultations avec la Chine au sujet de l’administration par cette dernière de ses contingents tarifaires, y compris ceux visant le blé, le riz à grain court et à grain moyen, le riz à grain long et le maïs. En décembre 2016, l’Australie, la Canada, la Thaïlande et l’Union européenne ont demandé à participer aux consultations. Le 22 septembre 2017, l’ORD a établi un groupe spécial dont la composition a été arrêtée le 12 février 2018 (OMC, 2018).

Dans le cadre de l’initiative une Ceinture, une Route, l’intégration régionale est restée une priorité pour la Chine en 2017. Publié par le ministère de l’Agriculture en 2017, le document « Vision et action pour la promotion conjointe de la coopération agricole dans le cadre de l’initiative une Ceinture, une Route » établit les échanges agricoles et l’investissement comme des grands principes de l’initiative une Ceinture, une Route (ministère de l’Agriculture, 2017d).

L’accord de libre-échange entre la Chine et la Géorgie, signé le 13 mai 2016, est entré en vigueur le 1^er janvier 2018. Il élimine les droits de douane sur 93.9 % des importations chinoises en provenance de la Géorgie, parmi lesquelles 90.9 % se verront appliquer des droits nuls immédiatement et les 3 % restants auront des droits qui diminueront progressivement jusqu’à atteindre zéro au cours des cinq prochaines années. Cette liste tarifaire comprend des produits agroalimentaires comme le vin, les noix, le miel, la bière, les boissons sans alcool, les confitures, les jus, les légumes, les fruits, les produits de chocolaterie et le thé provenant de Géorgie. Dans le cadre de cet accord, la Géorgie éliminera également immédiatement les droits sur 96.5 % des produits chinois (ministère du Commerce, 2018d).

Le 7 novembre 2017, la Chine et les Maldives ont signé un accord de libre-échange qui entrera en vigueur une fois la procédure nationale de ratification achevée. Une franchise de droits s’appliquera à 96 % des marchandises des deux parties. À titre d’exemple, la plupart des produits industriels et agricoles de la Chine, comme les fleurs, les plantes et les légumes, exportés aux Maldives bénéficieront de droits nuls. La Chine éliminera les droits de douane appliqués aux produits de la mer exportés par les Maldives (ministère du Commerce, 2017c).

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Notes

← 1.  Le calendrier de cette restructuration institutionnelle n’a pas encore été officiellement confirmé.

← 2.  Le 2 avril 2018, il a été confirmé que des droits de douane supplémentaires de 15 % ou 25 % seraient appliqués à 128 produits provenant des États-Unis, notamment 105 produits agroalimentaires (les fruits frais ou séchés, les fruits à coque, la viande porcine et les produits à base de viande porcine, entre autres), en réponse à la récente mesure commerciale concernant l’acier et l’aluminium prise par les États-Unis au titre de la section 232 (ministère des Finances, 2018).