Au Costa Rica, le soutien aux agriculteurs a représenté 8 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2015-17. Si ce soutien correspond à moins de la moitié de la moyenne de l’OCDE, il se fonde presque entièrement (96 %) sur le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions de la production et des échanges. Le riz, la volaille, la viande porcine et le sucre figurent parmi les produits pour lesquels le SPM est le plus important. Le soutien restant (4 %) est fourni principalement sous forme de subventions liées aux intrants pour la formation de capital fixe et de paiements pour services environnementaux. Le soutien aux agriculteurs (ESP) a constitué la principale composante du soutien total à l’agriculture (EST) en 2015-17, avec une part de 82 %. Les 18 % restants correspondent au financement des services d’intérêt général fournis au secteur (ESSG). Toutefois, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont représenté 85 % de l’enveloppe budgétaire allouée à l’agriculture en 2015-17.
Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2018
Les paramètres fondamentaux de la politique agricole n’ont pas changé : les objectifs continuent de mettre l’accent sur la productivité agricole et l’intégration en se concentrant sur le développement de l’agriculture à petite échelle. Outre les mesures de soutien des prix, la politique agricole est principalement axée sur les services d’intérêt général fournis au secteur, comme le système de connaissances et d’innovation agricoles, en particulier les services de vulgarisation agricole ; sur l’inspection et le contrôle ; et sur la création et l’entretien d’infrastructures, en particulier les infrastructures d’irrigation. Certains paiements budgétaires mineurs sont versés directement aux agriculteurs sous forme de subventions à la formation de capital fixe et de paiements pour services environnementaux.
En 2016-17, le gouvernement a entamé une réforme des services de vulgarisation (sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage-MAG) dans l’optique de mieux relier ces services à l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria ou INTA), l’établissement de R-D en agriculture. Le Service national d’irrigation et de drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento ou SENARA) a revu et modifié le système de tarification de l’eau et applique désormais un tarif variable selon la disponibilité de l’eau et les coûts d’entretien du système d’irrigation.
Le décret exécutif 40059-MAG-MINAE-S portant sur le règlement technique (RTCR) N° 484:2016 a été mis en œuvre en 2017. Ce document définit la réglementation, les principes et les procédures relatifs à l’homologation, l’utilisation et le contrôle des pesticides de synthèse dans le secteur agricole, ainsi que d’autres intrants agricoles (SEPSA, 2018).
En février 2017, le gouvernement a achevé une enquête antidumping sur les importations de sucre blanc cristallisé non raffiné en provenance du Brésil, et a décidé d’imposer une mesure antidumping de 6.82 %, qui a été ajustée à 3.67 %. Le gouvernement a également autorisé l’importation en franchise de 6 294 tonnes métriques de haricots noirs et de haricots rouges sur une période de neuf mois allant de septembre 2017 à juin 2018, de même que l’importation de 2 602 tonnes métriques de maïs blanc. Une mesure de sauvegarde a été mise en place en 2017 pour les importations de riz brun. En 2017, la négociation de l’accord de libre-échange (ALE) entre les Républiques d’Amérique centrale, dont le Costa Rica, et la Corée a été finalisé et signé en février 2018. En 2015, le Costa Rica a décidé d’interdire les importations d’avocats frais en provenance du Mexique afin de protéger le pays de la maladie ASBV (Avocado sunblotch viroid) (G/SPS/N/CRI/160 et G/SPS/N/CRI/162) (COMEX, 2018). Les deux parties poursuivent leurs consultations dans le cadre du mécanisme de règlements des différends de l’OMC.
Au Costa Rica, la principale forme de soutien aux producteurs reste la protection aux frontières pour le riz, la volaille, la viande porcine, le lait et le sucre. Ce soutien continue de fausser le marché intérieur et les échanges, limite la concurrence, et donc la productivité et la compétitivité. Le gouvernement devrait élaborer et communiquer une stratégie d’abandon progressif du soutien des prix de marché afin d’assurer une transition sans heurt.
Étant donné que plus de 80 % des dotations budgétaires gouvernementales sont consacrées aux services d’intérêt général, il est essentiel d’assurer et d’améliorer l’efficacité de ces services. Les services de vulgarisation sont une fonction fondamentale pour le secteur agricole, mais leur faible capacité et la mauvaise affectation de leurs ressources réduisent leur efficacité.
Des investissements majeurs sont nécessaires pour améliorer l’infrastructure du secteur, à la fois pour accroître la productivité (p. ex., grâce à l’irrigation et au drainage) et pour faciliter l’accès aux marchés (p. ex., en modernisant les transports, la distribution ou les installations de la chaîne du froid).
La complexité des responsabilités et la faible coordination entre les organismes rendent difficile la mise en œuvre de mesures publiques et empêchent une prestation efficace des services au secteur agricole. Il est donc primordial de réduire la bureaucratie et d’améliorer la coordination entre organismes pour que les programmes de soutien soient exécutés plus efficacement.
Les petits producteurs souffrent du manque d’accès aux crédits et aux outils financiers. En outre, les exigences strictes empêchent les petits agriculteurs de bénéficier des sources de crédit disponibles, et aucun dispositif n’incite les banques commerciales privées à proposer des prêts à ces agriculteurs. Une première étape pourrait consister à élargir les programmes de crédit actuels proposés par le système bancaire pour le développement et les organisations agricoles, tout en prenant soin d’éviter l’aléa moral, afin d’améliorer l’infrastructure destinée aux petits exploitants en particulier.
Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le Climat, le pays s’est engagé à limiter ses émissions à 9 374 000 tonnes nettes d’équivalent CO2 d’ici 2030. Cet engagement implique une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) de 44 % par rapport à un scénario de maintien du statu quo. Le Costa Rica a aussi déterminé des objectifs propres au secteur agricole pour faciliter le respect de ses engagements en matière d’émissions.
Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.
Le soutien aux producteurs mesuré par l’ESP en pourcentage a augmenté, passant de 4 % en 1995-97 à 8 % en 2015-17, et reste bien au-dessus de la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges, reste prépondérant et a représenté 96 % de l’ESP en 2015-17, légèrement en dessous de son niveau de 1995-97. Du fait de la protection aux frontières et de l’intervention sur les prix, les prix à la production sont supérieurs de 8 % aux cours mondiaux en moyenne en 2015-17. Environ 85 % des dépenses budgétaires sont consacrées aux services d’intérêt général fournis au secteur (ESSG). Ce soutien équivalait à 3.1 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2015-17, ce qui représente une augmentation notable par rapport à 1995-97. Le soutien total (TSE) a augmenté au fil du temps pour atteindre 1.1 % du PIB en 2015-17 (graphique 9.1). Environ 87 % du soutien total a pris la forme d’un soutien direct aux agriculteurs, tandis que le soutien aux services d’intérêt général a représenté les 13 % restants. Le niveau de soutien aux agriculteurs a diminué de 3 % en 2017, principalement en raison d’une baisse du SPM. Cette baisse s’explique par une légère hausse des prix mondiaux en dollars des États-Unis de certains produits, associée à une dépréciation de la monnaie locale (graphique 9.2). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 97 % de l’ESP totale en moyenne et sont particulièrement importants pour le riz (61 % des recettes agricoles brutes), la volaille (35 %), le sucre (30 %) et la viande porcine (31 %) (graphique 9.3).
Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.
Source : OCDE (2018), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-data-fr.
Le Costa Rica est un petit pays qui comptait cinq millions d’habitants en 2016. La longue tradition démocratique et la stabilité politique du pays ont soutenu ses progrès économiques importants, dont le développement de son secteur agricole. L’agriculture continue de jouer un rôle relativement important dans l’économie, contribuant au PIB national à hauteur de 5.4 % et employant 12.2 % de sa main-d’œuvre. Le Costa Rica est caractérisé par la dualité de son secteur agricole où les exploitations tournées vers les exportations coexistent avec de petits agriculteurs dont la production est essentiellement destinée à leur propre consommation. Le Costa Rica a un niveau de vie supérieur et un taux de pauvreté inférieur à ceux d’autres pays de la région, avec un revenu par habitant de 16 642 USD (PPA). Cependant, les inégalités, mesurées par le coefficient de Gini, ont augmenté pour atteindre 0.48 en 2015 (Indicateurs de développement dans le monde, 2018).
Notes : * ou dernière année disponible. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
L’économie a enregistré une croissance annuelle d’environ 4.2 % depuis 1995, dépassant la croissance moyenne de plusieurs autres économies de la région. L’inflation a sensiblement diminué, passant de 23 % en 1995 à 1.6 % en 2017. En revanche, le taux de chômage a augmenté, passant de 5 % en 1995 à 8.5 % en 2017. Le Costa Rica a développé un secteur des exportations agricoles dynamique et florissant ces dernières décennies. Le pays est un exportateur net de produits agroalimentaires. La part des exportations agroalimentaires dans les exportations totales s’élevait à 45 % en 2016. Près de la moitié des exportations agricoles du Costa Rica sont des cultures primaires destinées au consommateur final, comme les bananes, le café et l’ananas. Le pays est également un important exportateur de produits transformés destinés au consommateur final, comme le jus d’ananas. Près de la moitié des importations agroalimentaires sont des produits transformés destinés au consommateur final.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE.
Note : Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.
Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.
Au cours des années 1980 et 1990, l’évolution structurelle du secteur agricole a entraîné une croissance rapide de la productivité totale des facteurs (PTF). Toutefois, la croissance de la PTF a diminué ces dix dernières années, s’établissant en dessous de la moyenne mondiale. L’élargissement de la surface cultivée à des terres moins productives, la fragmentation des terres et l’insuffisance des infrastructures financière et physique sont quelques-uns des facteurs clés ayant contribué à ce déclin. Cependant, grâce au recours plus fréquent aux facteurs primaires et aux intrants intermédiaires, la croissance de la production est restée au niveau de la moyenne mondiale en 2005-14. Le secteur agricole est le principal utilisateur des ressources hydriques, avec une part de 73 % des prélèvements d’eau. Une part relativement importante des GER vient de l’agriculture. La réglementation environnementale a permis de reboiser de vastes zones du pays, et 25 % du territoire fait maintenant l’objet d’une protection environnementale plus ou moins importante.
Notes : PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.
Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole. Disponible sur : www.ers.usda.gov/data-products/international-agricultural-productivity/documentation-and-methods.aspx#excel.
Notes : * ou dernière année disponible. L'UE est traitée comme un seul pays.
Source : USDA Economic Research Service. Bases de données statistiques de l'OCDE, Base de données Comtrade des Nations Unies, Indicateurs du développement dans le monde de la Banque mondiale et données nationales.
Principaux instruments d’action
Les priorités de la politique agricole du Costa Rica sont décrites dans les trois principaux plans stratégiques : (i) une stratégie à long terme pour le secteur agricole (2010-21); (ii) une stratégie à court terme pour le secteur agricole (2015-18); et iii) le Plan national de développement correspondant 2015-18. Les stratégies actuelles du Costa Rica définissent deux objectifs globaux pour le secteur agricole : réduire la pauvreté et accélérer la croissance de la productivité. Pour atteindre ces objectifs, la stratégie à court terme donne la priorité à cinq grands axes (ou « piliers ») : i) sécurité et souveraineté alimentaires ; ii) offre de perspectives à la jeunesse rurale ; iii) développement territorial rural ; iv) adaptation au changement climatique et atténuation de celui-ci ; et v) renforcement de l’orientation du secteur vers les exportations. Plusieurs objectifs spécifiques d’augmentation de la productivité à l’aide d’objectifs de rendement ont été fixés pour certaines cultures vivrières de base, comme le riz, les haricots, les pommes de terre, et le lait (OCDE, 2017).
Le secteur agricole bénéficie de l’engagement du gouvernement envers la réduction de la pauvreté, l’agriculture et le développement rural, ainsi que de la prestation de différents services d’intérêt général visant l’agriculture, notamment des services de vulgarisation, de la recherche et du développement (R-D) et des services de santé des plantes et des animaux, avec un effort particulier en faveur de la protection environnementale. Par exemple, environ 85 % des fonds totaux affectés à l’agriculture sont fournis par le biais des services d’intérêt général. Néanmoins, le Costa Rica maintient d’importantes mesures aux frontières, en particulier des droits de douane pour plusieurs produits agricoles (riz, volaille, viande porcine, lait, sucre, etc.), ainsi qu’un prix de référence minimum pour le riz. Cette protection conduit à un soutien des prix du marché, qui est de loin la principale composante du soutien aux agriculteurs au Costa Rica. Le pays verse également des subventions mineures par l’intermédiaire de crédits accordés aux agriculteurs à des taux d’intérêt préférentiels et de paiements au titre de la protection environnementale, ainsi que des subventions au titre de la formation de capital fixe, principalement destinées aux petits exploitants.
Dans le cadre de la COP21, le pays s’est engagé à limiter ses émissions à 9 374 000 tonnes nettes d’équivalent CO2 d’ici 2030 et propose de viser des émissions de 1.73 tonne nette par habitant pour la même date. Cet engagement implique une réduction des émissions de GES de 44 % par rapport à un scénario de maintien du statu quo, et représente une réduction des émissions de GES de 25 % par rapport aux émissions de 2012.
Afin de respecter ces engagements au titre de la COP21, le Costa Rica s’est fixé les objectifs sectoriels suivants : 1) créer un secteur agricole peu polluant en repérant, favorisant et transférant les technologies de production à faible taux d’émission d’ici 2030 ; 2) gérer les puits de carbone (affectation des terres, reboisement, arrêt du déboisement) en intégrant le programme de développement rural à la Stratégie de réduction des émissions dues au déboisement et à la dégradation de la forêt (Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación del bosque ou REDD) d’ici 2030 ; 3) renforcer les systèmes d’établissement du prix du carbone (systèmes de compensation au moyen de taxes et d’un marché du carbone) conformément aux objectifs nationaux d’ici 2030 ; 4) d’ici 2030, développer le programme de paiement pour services environnementaux (Programa de Pago por Servicios Ambientales ou PPSA), avec des mécanismes de compensation selon les résultats, avec la reconnaissance des services écosystémiques et avec la reconnaissance du secteur agricole en tant que fournisseur d’avantages environnementaux lorsque des mesures d’atténuation sont mises en place dans l’exploitation ; 5) appuyer la commercialisation de produits agricoles à faible empreinte carbone ; 6) développer l’utilisation du bois dans les processus de construction ; 7) élaborer le Plan national d’adaptation d’ici 2018 ; 8) d’ici 2026, améliorer la capacité d’adaptation des producteurs agricoles ; 9) d’ici 2026, améliorer l’adaptation communautaire par l’intermédiaire du Plan de développement vert et inclusif, avec l’application de systèmes de production durables dans les territoires ruraux où l’indice de développement humain est faible et qui sont vulnérables au changement climatique ; 10) d’ici 2030, renforcer l’adaptation fondée sur les écosystèmes ; 11) d’ici 2030, augmenter la couverture forestière pour qu’elle atteigne 60 % du territoire national ; 12) d’ici 2030, renforcer le système des couloirs biologiques ; 13) d’ici 2030, renforcer le Système national de réserves naturelles du Costa Rica (Sistema Nacional de Áreas de Conservación ou SINAC).
Évolution des mesures internes, 2017-18
Les paramètres fondamentaux de la politique agricole n’ont pas changé : les objectifs continuent de mettre l’accent sur la productivité agricole et l’intégration en se concentrant sur le développement de l’agriculture à petite échelle.
Le décret exécutif 40059-MAG-MINAE-S portant sur le règlement technique (RTCR) N° 484:2016 a été mis en œuvre en 2017. Ce document définit la réglementation, les principes et les procédures relatifs à l’homologation, l’utilisation et le contrôle des pesticides de synthèse dans le secteur agricole, ainsi que d’autres intrants agricoles (SEPSA, 2018).
En 2016-17, le gouvernement a entamé une réforme des services de vulgarisation (sous l’égide du ministère de l’Agriculture et de l’Élevage-MAG) dans l’optique de mieux relier ces services à l’Institut national d’innovation et de transfert de technologie agricole (Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria ou INTA), l’établissement de R-D en agriculture.
Le Service national d’irrigation et de drainage (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento ou SENARA) a revu et modifié le système de tarification de l’eau : d’un système de tarif fixe par hectare et par an, il est passé à un tarif variable qui dépend de la disponibilité de l’eau et des coûts d’entretien du système d’irrigation. L’application de ce nouveau tarif vise à accroître l’efficacité de l’utilisation de l’eau (SEPSA, 2018).
Évolution des mesures commerciales, 2017-18
En février 2017, le gouvernement a achevé une enquête antidumping sur les importations de sucre en provenance du Brésil et a décidé d’imposer une mesure antidumping fixé à 6.82 %. À la suite des recours déposés avant la résolution, le gouvernement a réduit la mesure à 3.67 %. Le gouvernement a également autorisé l’importation en franchise de haricots le volume maximal étant de 6 294 tonnes métriques de haricots noirs en vrac et de haricots rouges. L’autorisation d’importation est valable neuf mois, de septembre 2017 à juin 2018. En outre, il a autorisé les importations en franchise de 2 602 tonnes métriques de maïs blanc.
Une clause de sauvegarde spéciale pour l’agriculture portant sur les importations de riz brun a été mise en place en 2017 et a pris fin en décembre de la même année. La clause de sauvegarde a été activée par le volume et s’applique aux importations de riz brun, pour lesquelles un droit de douane supplémentaire de 11.67 % s’ajoute aux droits sur les importations. Cette mesure ne s’appliquera pas aux importations en provenance des États-Unis, de l’Amérique centrale (à l’exception du Panama), du Chili et du Mexique. En 2017, la négociation de l’accord de libre-échange entre les Républiques d’Amérique centrale, dont le Costa Rica, et la Corée a été finalisé. L’ALE a été signé en février 2018 (COMEX, 2018).
En 2015, le Costa Rica a décidé d’interdire les importations d’avocats frais en provenance du Mexique afin de protéger le pays de la maladie ASBV (Avocado sunblotch viroid) (G/SPS/N/CRI/160 et G/SPS/N/CRI/162) (COMEX, 2018). Les deux parties poursuivent leurs consultations dans le cadre du mécanisme de règlements des différends de l’OMC.
Références
COMEX (2018). Estadísticas COMEX. http://sistemas.procomer.go.cr/estadisticas/inicio.aspx.
Indicateurs de développement dans le monde (2018). Groupe de la Banque mondiale. http://databank.banquemondiale.org/data/reports.aspx?source=Indicateurs%20du%20d%c3%a9veloppement%20dans%20le%20monde.
OCDE (2017), Agricultural Policies in Costa Rica, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264269125-en.
SEPSA (2018). « Annual report on agricultural policies ». Rapport du Gouvernement préparé pour l’OCDE, San José, Costa Rica.