En Colombie, le soutien total aux producteurs (ESP en %) a représenté en moyenne 12.8 % des recettes agricoles brutes sur la période 2016‑18, ce qui se situe en dessous de la moyenne de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante de l’ESP : il en représente plus de 87 % sur la période 2016‑18. Il est principalement déterminé par des mesures à la frontière sous forme de droits de douane flexibles dans le cadre du Système andin de fourchettes de prix. Ces droits s’appliquent à divers produits (riz, maïs, volaille, lait, sucre et viande porcine). Les transferts budgétaires ont représenté les 13 % restants de l’ESP sur la période 2016‑18. Ils prennent essentiellement la forme de paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables. Les paiements budgétaires accordés aux services d’intérêt général dans l’ensemble du secteur (indiqués par l’ESSG) sont relativement modestes, s’établissant en moyenne à 13 % seulement de l’estimation du soutien total (EST) et à 2.8 % de la valeur ajoutée de l’agriculture. Ces dépenses concernent principalement la recherche agricole et les transferts de connaissances, ainsi que les infrastructures, en particulier dans l’irrigation, et la restructuration foncière.
Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019
Les dotations budgétaires sont restées globalement stables entre 2017 et 2018. Huit programmes accessoires de subventions aux intrants n’ont pas du tout été financés en 2018. Début 2018, douze programmes consacrés aux services d’intérêt général (comptabilisés dans l’ESSG) ont été mis en place. Ils portent principalement sur la restructuration foncière et les services de vulgarisation. Les dépenses engagées au titre de ces nouveaux programmes ont été modestes et n’ont pas modifié notablement les crédits destinés aux services d’intérêt général.
En 2018, un nouveau gouvernement est entré en fonction et a élaboré le Programme national de développement 2018‑22, qui englobe le Pacte pour la productivité agricole 2018‑22 (Pacto por la Productividad del Campo 2018-22). Cet instrument vise à promouvoir la compétitivité agricole et le développement rural en créant des conditions favorables à la fourniture de biens et de services publics, à l’investissement, à l’innovation, à l’esprit d’entreprise et au développement agro-industriel, afin de stimuler la croissance et d’améliorer les conditions de vie de la population rurale.
Le Pacte se décline en trois plans d’action : 1) promotion d’un développement rural global grâce à l’amélioration des droits fonciers et de la gestion des sols ; amélioration de la fourniture de biens et services publics ; formation de revenus non agricoles par la promotion de la création d’entreprises pourvoyeuses d’emplois ; 2) amélioration de la compétitivité du secteur (en termes de productivité et de rentabilité) par la transformation de la production agricole et l’amélioration de la gestion des exploitations ; gestion améliorée des risques sanitaires et phytosanitaires, et de la sécurité des aliments ; investissement, accès à des financements et gestion intégrée des risques ; 3) modernisation, passage au numérique et renforcement des institutions sectorielles moyennant la restructuration de leur architecture, en vue d’améliorer la gouvernance et la coordination de l’action publique.
Le sous-investissement dans les biens et services publics, l’échec des réformes foncières (plus de 40 % des terres ne font toujours pas l’objet de titres de propriété officiels) et le conflit interne de longue date étroitement lié au trafic de drogue ont d’importantes retombées sur les performances du secteur agricole colombien. Ces difficultés structurelles et institutionnelles pèsent sur la compétitivité du secteur.
Les investissements dans les services d’intérêt général utiles à l’agriculture ont été modestes ces 20 dernières années, alors que l’agriculture colombienne reste confrontée à de nombreuses difficultés structurelles. Les réponses à courte vue apportées aux problèmes auxquels sont confrontés les agriculteurs, y compris les subventions à l’utilisation d’intrants, mobilisent des ressources économiques rares, au détriment de la mise en place d’un environnement favorable à la croissance du secteur. L’action publique devrait mettre l’accent sur des investissements stratégiques, notamment sur les investissements dans l’irrigation et dans la supervision de la fourniture, l’utilisation et le stockage de l’eau ; dans les infrastructures de transport ; dans les capacités de recherche-développement (R‑D) et d’innovation du secteur ; dans les services de protection et de contrôle phytosanitaires et zoosanitaires ; dans la promotion d’une utilisation durable des ressources naturelles ; et dans un système national et fonctionnel de vulgarisation/formation et d’assistance technique qui favorise l’adoption de technologies. En l’absence d’investissements suffisants dans ces domaines, il sera très difficile d’améliorer la productivité et la compétitivité du secteur, et de garantir son développement durable. Une réorientation du soutien au détriment des subventions aux intrants et au profit des services d’intérêt général favoriserait une croissance agricole plus durable et plus inclusive.
La mise en place de nouveaux programmes appelle une plus grande clarté. Actuellement, les programmes couvrent dans leur majorité des domaines très larges et différents, et mobilisent donc toute une panoplie d’instruments, dont l’impact peut être difficile à mesurer et à estimer. Ainsi, certains programmes de subventionnement des intrants portent aussi sur le financement de services d’intérêt général, à telle enseigne qu’il est difficile d’évaluer l’efficacité avec laquelle les ressources budgétaires sont allouées. Il serait utile de procéder à un examen et à une évaluation de l’impact systématiques de la vaste gamme d’instruments et de programmes en faveur de l’agriculture. Cet examen permettrait de redéfinir et de réorganiser les instruments d’action en s’appuyant sur un calcul coûts-avantages.
Il est nécessaire de définir un cadre d’action global visant le régime foncier et l’accès aux ressources, afin de stabiliser le pays et de promouvoir le développement rural. Accorder des droits de propriété contribuera à la croissance à longue échéance du secteur de l’agriculture et à la promotion du développement rural. La Colombie est confrontée à la double difficulté d’une concentration élevée de la propriété foncière et d’une sous-exploitation des terres arables. L’actualisation du système cadastral et l’accélération de l’enregistrement des droits fonciers sont essentielles pour le secteur.
La collecte d’informations stratégiques sur le secteur agricole doit absolument être améliorée pour que l’action publique soit bien conçue. La coordination institutionnelle devrait être renforcée, de même que la transmission des informations aux agriculteurs.
Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source: OCDE (2019[1]) «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le soutien aux producteurs (ESP en %) a considérablement diminué depuis le début des années 2000. Sur la période 2016‑18, l’ESP s’est élevée à 12.8 % des recettes agricoles brutes. La part des transferts pouvant créer le plus de distorsions a légèrement reculé au fil du temps, mais 87 % environ des transferts restent liés au soutien des prix du marché (graphique 9.1). Selon les estimations, les prix payés aux agriculteurs sont supérieurs de 9 %, en moyenne, à ceux observés sur les marchés mondiaux. Au cours de la période 2016‑18, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont correspondu à 2.8 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, contre 1.9 % sur la période 2000‑02. Les produits ayant donné lieu à des transferts au titre d’un seul produit (TSP) particulièrement élevés ont été le riz (54 % des recettes agricoles brutes dues à ce produit), le maïs (43 %), le lait (28 %) et la viande porcine (23 %). La variation de l’ESP entre 2017 et 2018 est principalement imputable au SPM et notamment à l’écart de prix (graphiques 9.2 et 9.3).
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
La Colombie, qui s’étend sur 1.1 million de km2, est le cinquième pays le plus étendu d’Amérique latine et le seul pays d’Amérique du Sud à être bordé à la fois par l’océan Atlantique et l’océan Pacifique. Elle dispose de terres agricoles et de ressources en eau douce abondantes, d’une biodiversité importante et de vastes richesses minérales naturelles et réserves d’énergie fossile. Ce pays figure désormais parmi les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure avec un revenu moyen par habitant de 14 552 USD. Quoi qu’il en soit, les inégalités y demeurent notables. L’agriculture reste une activité importante, puisqu’elle a représenté 16.1 % de l’emploi et 6.5 % du PIB en 2017. Enfin, ce pays se caractérise par la dualité de son régime de propriété foncière, dans lequel de petites exploitations traditionnelles de subsistance cohabitent avec de grandes exploitations commerciales. Par ailleurs, l’agriculture contribue fortement au commerce extérieur : les exportations agroalimentaires représentent 19 % des exportations totales en 2017 (tableau 9.2).
Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données Comtrade des Nations Unies; Banque mondiale, WDI et données nationales.
En termes réels, la croissance du PIB colombien s’est établie à 3.5 % ces dix dernières années (2008‑18) et le chômage a reculé. Invariablement exportatrice nette de produits agricoles et alimentaires, la Colombie a affiché un excédent commercial net de 1.5 milliard USD en 2017. Ses exportations agroalimentaires se répartissent de façon pratiquement égale entre produits destinés à la consommation finale (52 %) et produits intermédiaires (48 %) destinés à être transformés à l’étranger. Dans les deux cas, il s’agit principalement de produits primaires. En revanche, 61 % des importations agroalimentaires sont des produits intermédiaires destinés à être transformés dans le pays.
Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.
Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.
Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.
La productivité totale des facteurs (PTF) est faible dans l’agriculture. Elle s’est établie à 0.7 % seulement sur la période 2006-15, soit la moitié de la moyenne mondiale (1.5 %). Cette situation pèse sur la compétitivité du secteur. Elle est principalement due à un déficit d’infrastructures, à un accès inégal au foncier et à des conflits en matière d’occupation des terres, mais aussi au manque de solidité des chaînes d’approvisionnement. Par ailleurs, l’agriculture est l’activité qui consomme le plus d’eau dans le pays (près de 60 % de la consommation totale) et elle est à l’origine de pratiquement 30 % de l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre (GES), deux chiffres bien supérieurs aux moyennes des pays de l’OCDE.
Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.
Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.
Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Données préliminaires. 2. Pour la part de consommation d'énergie du secteur agricole (%), les données ne sont pas directement comparables entre les périodes en raison d'un changement de méthodologie en 2013.
Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole; Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.
Principaux instruments d’action
Le soutien des prix du marché (SPM) demeure la principale composante du soutien aux producteurs. Il prend la forme d’une protection aux frontières par le biais du Système andin de fourchettes de prix (SAFP). Le SAFP vise à stabiliser le prix à l’importation des 13 produits agricoles suivants et de leurs équivalents aux premiers stades de la transformation : riz, orge, maïs jaune, maïs blanc, soja, blé, huile de soja non raffinée, huile de palme non raffinée, sucre non raffiné, sucre raffiné, lait, poulet désossé et viande porcine. Le système définit un prix plancher (bas de la fourchette) et un prix plafond (haut de la fourchette). Lorsque le prix international passe sous le prix plancher, cela entraîne une hausse des droits de douane et lorsqu’il dépasse la valeur plafond, les droits de douane sont abaissés.
Des associations de producteurs financent et administrent les Fonds de stabilisation des prix (FEP) des produits agricoles. Six produits sont concernés : le coton, le cacao, l’huile de palme, le sucre, la viande bovine et le lait. Les FEP accordent des paiements (financés uniquement par les contributions des exploitants, sans aucune prise en charge de l’État) aux producteurs lorsque le prix de vente d’un produit passe en dessous d’un prix minimum (plancher). Lorsqu’il dépasse un prix maximal (plafond), ce sont les producteurs qui contribuent aux fonds. Les prix plafond et plancher sont définis par un conseil formé des parties prenantes et des pouvoirs publics, en fonction de certains prix internationaux pour chaque produit. Les fonds de stabilisation sont financés par les contributions des producteurs et, en tant que mécanismes de fixation des prix, ils maintiennent les prix aux producteurs sur le marché intérieur au‑dessus des prix internationaux.
Autre instrument d’action important, les subventions aux intrants représentent l’essentiel des transferts budgétaires en faveur des producteurs. Plusieurs programmes offrent différents types de soutien à l’utilisation d’intrants. Les principales aides sont les suivantes : subventions à l’achat d’intrants variables, comme les semences ou les engrais, aides à l’investissement dans des infrastructures de drainage et d’irrigation, rénovation des plantations et subventions à l’assistance technique individuelle.
La Colombie dispose aussi d’instruments de financement liés au crédit (dont des taux d’intérêt bonifiés), au rééchelonnement des dettes et aux assurances. Le Fonds de financement du secteur agricole (FINAGRO) est une banque de deuxième rang. Des lignes de crédit peuvent être ouvertes pour les opérations suivantes : i) fonds de roulement et commercialisation, ii) investissements et iii) rééchelonnement des dettes et, parfois, annulations de créances (OCDE, 2015[2]).
Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général comprennent les investissements dans la recherche agricole, les transferts de connaissances et les services de vulgarisation. Sont concernés les investissements dans l’organisme colombien d’innovation agricole (AGROSAVIA, anciennement CORPOICA), les centres de formation en milieu rural et les services de vulgarisation. Environ 52 % de l’ESSG ont été liés à ces postes sur la période 2016‑18. Également comptabilisées dans l’ESSG, les infrastructures (irrigation en-dehors de l’exploitation, réseau routier rural et restructuration foncière) font l’objet d’investissements importants qui équivalent à peu près à 36 % du total. Les activités d’inspection et de contrôle ont représenté 8 % des dépenses totales prises en compte dans l’ESSG sur la même période.
Évolution des mesures internes, 2018-19
Les dotations budgétaires sont restées globalement stables entre 2017 et 2018. Huit programmes accessoires de subventions aux intrants n’ont pas du tout été financés en 2018. Début 2018, douze programmes consacrés aux services d’intérêt général ont été mis en place. Ils portent principalement sur la restructuration foncière et les services de vulgarisation. Les dépenses engagées au titre de ces nouveaux programmes ont toutefois été modestes.
En 2018, un nouveau gouvernement est entré en fonction et a élaboré le Programme national de développement 2018‑22, qui englobe le Pacte pour la productivité agricole 2018‑22 (Pacto por la Productividad del Campo 2018-22). Ce nouvel instrument vise à promouvoir la compétitivité agricole et le développement rural en créant des conditions favorables à la fourniture de biens et de services publics, à l’investissement, à l’innovation, à l’esprit d’entreprise et au développement agro-industriel, afin de stimuler la croissance et d’améliorer les conditions de vie de la population rurale.
Le Pacte se décline en trois plans d’action : 1) promotion d’un développement rural global grâce à l’amélioration des droits fonciers et de la gestion des sols ; amélioration de la fourniture de biens et services publics ; formation de revenus non agricoles par la promotion de la création d’entreprises pourvoyeuses d’emplois ; 2) amélioration de la compétitivité du secteur (en termes de productivité et de rentabilité) par la transformation de la production agricole et l’amélioration de la gestion des exploitations ; gestion améliorée des risques sanitaires et phytosanitaires, et de la sécurité des aliments ; investissement, accès à des financements et gestion intégrée des risques ; 3) modernisation, passage au numérique et renforcement des institutions sectorielles moyennant la restructuration de leur architecture, en vue d’améliorer la gouvernance et la coordination de l’action publique (MARD, 2019[3]).
Évolution des mesures commerciales, 2018-19
Aucune évolution notable n’est à signaler dans les échanges agricoles en 2018. Considérée comme relativement ouverte, la Colombie passe pour avoir l’un des marchés les plus libres en Amérique latine. Elle applique 13 accords de libre-échange (ALE) avec le monde entier. Ces derniers sont très importants pour elle puisque, en moyenne sur la période 2015‑17, 72 % environ de ses exportations totales ont été à destination de parties à ces accords. Cette proportion s’est même établie à 87 % de l’ensemble des exportations dans le cas des produits agroalimentaires sur la même période (UN Comtrade, 2019[4]).
Des négociations portant sur de nouveaux accords de libre-échange sont en cours avec le Japon et la Turquie. D’autres se poursuivent entre les pays de l’Alliance du Pacifique (Mexique, Chili, Pérou et Colombie) et Singapour, le Canada, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, dans le but de rapprocher encore ces partenaires en allant plus loin sur les conditions d’accès aux marchés, les mesures sanitaires et phytosanitaires, et la facilitation des échanges, notamment (OMC, 2019[5]).
Références
[3] MARD (2019), « Annual Report of Agricultural Policies to OECD », Ministère de l’agriculture et du développement rural, Bogotá, Colombie.
[1] OCDE (2019), Estimation du soutien aux producteurs et consommateurs, Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), https://doi.org/10.1787/agr-data-fr.
[2] OCDE (2015), OECD Review of Agricultural Policies: Colombia 2015, Examen des politiques agricoles de l’OCDE, Editions de l’OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264227644-en.
[5] OMC (2019), « Colombia news archive », Organisation mondiale du commerce, https://www.wto.org/english/news_e/archive_e/country_arc_e.htm?country1=COL.
[4] UN Comtrade (2019), Base de données Comtrade, https://comtrade.un.org/.