Au début de ce chapitre, les principaux développements économiques – et des marchés qui forment le cadre de la mise en œuvre des politiques agricoles sont analysés. La partie suivante présente les principaux changements et des nouvelles initiatives dans le domaine des politiques agricoles en 2018-19 dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes. Ensuite, sont évalués les développements du soutien à l’agriculture (estimés en utilisant la méthodologie des estimations de soutien aux producteurs de l’OCDE) en ce qui concerne son niveau, sa structure et les évolutions dans le temps dans les pays de l’OCDE et dans les économies émergentes couverts par ce rapport. Ce chapitre se focalise aussi sur les performances de durabilité de l’agriculture.
Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019
Abstract
La situation des marchés agricoles est fortement influencée par les variables macroéconomiques comme la croissance du produit intérieur brut (PIB) mondial (qui soutient la demande de produits agricoles) et les prix de l’énergie, en particulier celui du pétrole brut (qui détermine le prix des intrants agricoles tels que les carburants, les produits chimiques et les engrais, et influe sur la demande de céréales, de plantes sucrières et d'huile végétale à travers le marché des biocarburants).
La croissance économique mondiale a ralenti au cours dernière moitié de l’année 2018 dans un contexte de tensions commerciales et de diminution de la confiance des entreprises et des consommateurs. Le PIB mondial a atteint une croissance de 3.5%, mais son évolution n’a pas été la même dans tous les pays (tableau 1.1). Le PIB s’est accru de 2.3 % en moyenne dans les économies de la zone OCDE, contre 2.6 % en 2017, mais l’on constate des écarts notables au sein de cet espace. D’une part, la croissance a nettement ralenti dans la zone euro, sous l’effet d’un tassement de la demande tant extérieure qu’intérieure, et au Japon, où elle est passée de 1.9 % en 2017 à 0.8 % en 2018. Dans ce dernier pays, les profits élevés des entreprises les contraintes de capacité et une forte pénurie de main‑d’œuvre ont stimulé l’investissement, mais la production industrielle et les exportations se sont montrées apathiques ces derniers temps. D’autre part, la croissance économique a continué d’augmenter aux États‑Unis pour atteindre 2.9 % en 2018, la demande étant toujours soutenue par l’assouplissement budgétaire lié à la réforme fiscale, la hausse de la dépense publique, le niveau élevé de confiance et la vigueur du marché du travail (OCDE, 2018[1]).
Malgré une croissance modérée de la production, la situation sur le marché du travail s’améliore dans la plupart des économies de la zone OCDE. Le taux de chômage de l’ensemble des pays membres a continué de diminuer, s’établissant à 5.3 % de la population active, soit en‑deçà du niveau observé avant la crise, et certains pays sont aux prises avec une pénurie de main‑d’œuvre. Dans beaucoup de pays, l’inflation reste limitée, bien qu’elle soit plus élevée que les années précédentes en moyenne dans la zone OCDE.
Dans les économies émergentes, la croissance est en moyenne plus vigoureuse que dans la zone OCDE, mais encore plus contrastée selon les pays. En Inde comme en République populaire de Chine (ci‑après la « Chine »), la hausse du PIB, soutenue par la demande intérieure, reste forte. Dans le premier de ces deux pays, de nouveaux projets de construction d’infrastructures et les récentes réformes structurelles ont dopé la croissance de la demande intérieure, tandis que dans le second, l’expansion a fléchi du fait du ralentissement de la progression de l’investissement dans les infrastructures et du crédit, de la contraction de la population d'âge actif et des tensions commerciales (OCDE, 2018[1]). Au Brésil, l’économie a continué de croître à un rythme modéré en 2018. D’autres économies émergentes ont connu des difficultés momentanées au cours de l’année. En particulier, l’économie argentine a plongé dans la récession en 2018, à la suite d’une dépréciation sensible du peso, et le gouvernement, en quête d’un appui du FMI, a resserré sa politique budgétaire et monétaire (OCDE, 2019[2]) .
Les tensions commerciales ont accentué l’incertitude et les risques, perturbant les chaînes de valeur mondiales et l’investissement, en particulier dans les régions étroitement liés aux États‑Unis et à la Chine (OCDE, 2018[1]). La croissance des échanges mondiaux, qui avait culminé à 5.2 % en 2017, est retombée à 3.9 % en 2018, soit en‑dessous de la moyenne annuelle de la période 2006‑15. Ce ralentissement est lié au renforcement des restrictions commerciales, notamment à la hausse des droits de douane sur les échanges bilatéraux entre la Chine et les États‑Unis (encadré 1.1 dans (OCDE, 2018[1])). L’investissement mondial, qui avait été nourri par l’expansion des économies de marché émergentes, a fléchi lui aussi, beaucoup d’entre elles enregistrant actuellement des sorties de capitaux et un affaiblissement de leur monnaie (OCDE, 2018[1]). Plus élevés (et plus volatils), les prix du pétrole ont eu un léger effet négatif sur la croissance et ont contribué à la hausse de l’inflation (OCDE, 2019[2]).
Notes : 1. Variations en pourcentage; dans les trois dernières colonnes figure la variation par rapport à l'année précédente.
1. Pondérations variables, PIB en parités de pouvoir d'achat.
2. Pourcentage de la population active.
3. Déflateur de la consommation privée.
Source : OCDE (2019[3]), Perspectives économiques de l'OCDE, Volume 2019 Numéro 1: Version préliminaire, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0a0e3904-fr. Dernière mise à jour en mai 2019. Base de données des Perspectives économiques de l'OCDE, n° 105.
En 2018, les prix mondiaux des produits de base non agricoles ont continué d'augmenter (graphique 1.1). Les prix du pétrole brut ont monté de 27 % en année pleine entre 2017 et 2018, mais ils ont commencé à redescendre au quatrième trimestre 2018. Leur hausse faisait suite en partie à une forte demande industrielle, mais aussi à l’existence de risques géopolitiques et à des contraintes du côté de l’offre (OCDE, 2018[1]). Cependant, les prix restent nettement inférieurs aux sommets historiques de 2011‑13 et n’ont donc pas poussé à la hausse les prix des produits agricoles.
Les prix des produits alimentaires de base ont baissé de moins de 1 % entre 2017 et 2018, mais de 4 % entre janvier 2018 et janvier 2019 (graphique 1.1). Cette diminution résulte de la conjugaison d’une hausse des prix des céréales et d’une contraction des prix du sucre, de la viande et des produits laitiers, moyennant des tendances différentes selon les produits au sein de ces catégories, comme indiqué plus loin (OCDE/FAO, 2019[4]).
Selon les estimations de l’OCDE et de la FAO, les prix mondiaux du blé et de l’orge ont monté entre 2017 et 2018 du fait du repli de la production mondiale de céréales dont font état les estimations sur 2018, lui‑même imputable à une forte chute de la production de blé et d’orge due aux conditions météorologiques dans l’Union européenne, dans la Fédération de Russie et en Australie. Les prix mondiaux du maïs sont en revanche restés stables, malgré la contraction des stocks. L’accroissement de la demande a hissé les prix du riz à leur plus haut niveau depuis 2014 (OCDE/FAO, 2019[4]).
Indice 2002-04=100
Note : La partie supérieure du graphique se lit sur l'échelle de gauche et la partie inférieure sur l'échelle de droite.
Source : FMI (2019), Commodity Market Review, pour les indices sur l'ensemble des produits, l'alimentation et l'énergie (année de base 2005=100), http://www.imf.org/external/np/res/commod/index.aspx; FAO (2018), FAO base de données sur les indices de prix alimentaires, pour les indices de la viande, des produits laitiers et des céréales (période de base 2002-04=100), http://www.fao.org/worldfoodsituation/foodpricesindex/en/.
Les prix du soja sont restés stables sur l’année civile (Groupe de la Banque mondiale, 2019[5]) , mais ceux des semences de soja ont diminué au deuxième semestre 2018, la production mondiale de soja augmentant en 2018 et la demande d’aliments pour animaux accusant une baisse (OCDE/FAO, 2019[4]). Le niveau élevé des stocks, associé aux incertitudes de marché en partie liées aux négociations commerciales entre les États‑Unis et la Chine, a eu une incidence sur le reflux des prix. Conjuguée à la diminution de la consommation observée de longue date, la hausse de la production mondiale de sucre en 2017/18 a fait baisser les prix mondiaux de ce produit en 2018. Les prix du coton ont poursuivi leur ascension en 2018, la production mondiale chutant au cours de la campagne 2018. Le manque d’eau, des problèmes phytosanitaires et des conditions météorologiques défavorables ont contribué au recul de la production, qui a surtout touché l’Inde, la Chine et les États‑Unis (OCDE/FAO, 2019[4]).
D’après l’Indice FAO des prix de la viande (FAO, 2019[6]), les prix mondiaux moyens de cette catégorie de produits ont diminué en 2018, consécutivement à la baisse de ceux de la viande porcine et de la volaille ; ceux de la viande bovine sont pour leur part restés stables, la forte demande étant satisfaite grâce à une hausse de l’offre. La propagation de la PPA et les restrictions des importations qu’elle a entraînées ont pesé sur les cours internationaux de la viande porcine, tandis que l’atonie de la demande d’importations en général a fait reculer les prix de la viande de volaille. Le prix de la viande ovine sur les marchés mondiaux a augmenté (OCDE/FAO, 2019[4]).
Selon l’indice FAO des prix des produits laitiers (FAO, 2019[6]), les prix mondiaux de cette catégorie de produits ont baissé en 2018 sous l’effet de l’augmentation de la production de lait chez trois grands exportateurs, à savoir l’Union européenne, la Nouvelle‑Zélande et les États‑Unis. Les prix du beurre ont fléchi par rapport aux sommets atteints en 2017, mais ils se sont nettement redressés à partir du milieu de l’année, la demande de produits à base de matière grasse du lait restant forte en Amérique du Nord et en Europe. Auparavant modestes, les prix de la poudre de lait écrémé ont commencé à remonter fin 2018, consécutivement à une forte réduction des stocks d’intervention de l’Union européenne (OCDE/FAO, 2019[4]).
De nombreuses évolutions des politiques annoncées ou intervenues en 2018 ont découlé de l’adoption d’un nouveau cadre pluriannuel de politique agricole, d’un changement de gouvernement ou d’une réorientation de l’action publique. D’autres ont répondu à des fluctuations de la production ou des marchés, à des perturbations sur les marchés, à des catastrophes naturelles ou aux effets de maladies et de ravageurs. Certains pays ont apporté des changements dans la gestion de la sécurité des aliments, les prescriptions relatives au bien-être animal et l’étiquetage afin d’améliorer l’information des consommateurs dans le pays et à l’étranger. Des mesures ont également été prises pour améliorer le fonctionnement de la chaîne alimentaire et pour rendre le secteur agricole et alimentaire plus durable, en particulier dans le contexte de la lutte contre le changement climatique. Enfin, un certain nombre de pays ont procédé à des modifications institutionnelles afin de regrouper différents organismes et de clarifier les missions.
Les nouveaux cadres pluriannuels de politique agricole sont généralement dans la lignée des précédents
Au Canada, le Partenariat canadien pour l’agriculture (« le Partenariat ») est le nouveau cadre quinquennal de politique agricole pour la période 2018-23. Il apporte certaines modifications aux programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE) et aux initiatives stratégiques lancées dans le contexte du cadre précédent, Cultivons l’avenir 2 (CA2) (AAC, 2018[7]). En particulier, le soutien à la recherche et à l’innovation est scindé en deux programmes, Agri-science et Agri-innovation, qui ciblent des éléments différents de la chaîne d’innovation. Le Partenariat comporte aussi deux nouveaux programmes : Agri-assurance, qui vise à prévenir et contrôler les risques potentiels pouvant nuire aux ressources animales et végétales, assurer la salubrité des aliments et répondre aux besoins de nouveaux marchés en matière d’assurance ; et Agri-diversité, qui est destiné à renforcer la capacité des jeunes, des femmes, des Autochtones et des personnes handicapées à participer au secteur agricole. Ce dernier programme prévoit des mesures de soutien axées sur les compétences, le leadership et le développement de l’entrepreneuriat, et il facilite le partage des connaissances et des pratiques exemplaires. Les provinces ont commencé à mettre en œuvre de nouveaux programmes s’inscrivant dans ce cadre.
Aux États-Unis, la loi de 2018 sur l’amélioration de l’agriculture (Agriculture Improvement Act) ou loi agricole 2018 (2018 Farm Bill) est entrée en vigueur en 2019 et s’appliquera jusqu’en 2023. Elle reconduit dans une large mesure les programmes menés dans le cadre de la loi agricole de 2014, en apportant peu de changements importants aux mesures agricoles et alimentaires mais quelques ajustements qui sont signalés dans les sous-sections suivantes. La loi agricole 2018 poursuit les importantes modifications apportées aux programmes de soutien des exploitations agricoles apportées par la loi de finances bipartisane entrée en vigueur en février 2018 (Bipartisan Budget Act of 2018 – BBA).
En Corée, le Plan de développement pour l’agriculture, les zones rurales et l’industrie alimentaire 2018-22 comporte des mesures qui visent à renforcer le filet de sécurité du revenu en modifiant les paiements directs et en développant les programmes d’assurance récolte. Il prévoit également de soutenir les jeunes agriculteurs innovants, de favoriser l’utilisation de technologies numériques le long de la chaîne de valeur et de promouvoir la production d’énergie renouvelable. Plusieurs dispositions sont destinées à renforcer la sécurité et la qualité des aliments tout au long de la chaîne d’approvisionnement, comme indiqué dans les sous-sections correspondantes.
En Turquie, le Plan stratégique 2018-22 du ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage a été parachevé en 2018. Dans la Fédération de Russie, le principal cadre de politique agricole – le Programme d’État pour le développement de l’agriculture – a été modifié en 2018 et étendu jusqu’en 2025. Les principales évolutions de la politique qui découlent de ces cadres sont décrites ci-après.
Les nouveaux gouvernements issus des élections ont fixé de nouveaux objectifs ou défini de nouvelles mesures
Au Chili, en Colombie et au Costa Rica, les nouveaux gouvernements formés en 2018 ont défini de nouveaux objectifs pour les quatre ou cinq prochaines années ou annoncé de nouvelles mesures. Tous accordent de l’importance à la modernisation des institutions, à la fourniture de biens d’intérêt public, à l’organisation des exploitants et leur intégration dans les marchés, à l’amélioration de la gestion des risques sanitaires, phytosanitaires et pour la sécurité des aliments, au développement rural et au renforcement de la productivité et de la durabilité.
Au Mexique, le nouveau gouvernement entré en fonctions en décembre 2018 a réduit les crédits consacrés à l’agriculture dans le cadre du budget 2019, et annoncé de nouvelles mesures de politique agricole qui ciblent les petites exploitations familiales et visent à renforcer la sécurité alimentaire. Ces mesures visent notamment à permettre aux petits éleveurs d’accéder à des crédits bon marché et apportent des modifications au soutien des prix et aux paiements dont bénéficient les petits exploitants, comme expliqué ci-après. Un nouveau Programme national sur les engrais prévoit d’augmenter la production intérieure d’engrais phosphatés et azotés et de distribuer des engrais aux petits producteurs dans les régions pauvres.
Au Brésil, le nouveau gouvernement entré en fonctions en janvier 2019 a pris deux décisions importantes concernant la politique agricole. En premier lieu, le domaine de compétence du ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement a été élargi aux petites exploitations familiales (voir la section consacrée aux changements institutionnels). En second lieu, en accord avec les orientations macroéconomiques du nouveau gouvernement, une décision de la Banque centrale de janvier 2019 a modifié les conditions d’attribution d’une partie des prêts des programmes de crédit rural, qui sont désormais consentis aux taux du marché et non plus à des taux préférentiels (voir ci-après).
Certains pays interviennent moins sur les marchés, tandis que d’autres ont augmenté le soutien des prix à la production
S’agissant des mesures de soutien des prix sur le marché intérieur, les changements intervenus en 2018 ont concerné les prix minimums et indicatifs, la gestion des stocks, les paiements aux producteurs au titre de la production, dont les paiements compensatoires, et la gestion de l’offre.
En Chine, les réformes engagées en 2017 qui ciblent le système de prix d’achat minimums du blé et du riz ont été poursuivies et approfondies en 2018. Les prix d’achat minimums de ces deux produits ont été à nouveau abaissés. En outre, les lignes directrices relatives à la qualité des achats publics de grains ont été modifiées, tout comme les conditions de prix du marché dans lesquelles sont activés les achats publics de blé et de riz aux prix minimums. Dans l’Union européenne, les mesures prises précédemment pour réduire les tensions sur les marchés du lait, du porc et des fruits et légumes ont été revues à la baisse, et des appels d’offres ont été organisés pour écouler les stocks de lait écrémé en poudre.
En Inde, en revanche, le gouvernement central a relevé en 2018 les prix minimums de soutien de toutes les cultures couvertes par le système. Il a également mis en place d’autres dispositifs – dont un mécanisme de soutien des prix (Price Support Scheme) et un mécanisme de paiement compensatoire (Price Deficiency Payment Scheme) – pour encourager les achats de produits autres que les céréales et le coton, comme les légumes secs ou les graines oléagineuses. Le Mexique a instauré des prix minimums pour les petits producteurs de maïs, de haricots, de blé et de lait, en plafonnant le soutien par producteur. La Norvège a relevé les prix indicatifs à partir du 1er juillet 2018, ce qui a eu un impact budgétaire total de 198 millions NOK (24 millions USD). En mai 2018, le gouvernement du Mexique a augmenté de 23 % en moyenne le montant des paiements au titre de la production dans le cadre du programme Objectif revenus (Ingreso Objetivo).
En ce qui concerne la gestion de l’offre, le Japon a supprimé en 2018 ses quotas de production de riz répartis de manière administrative. À titre de mesures d’accompagnement, un soutien est apporté notamment aux agriculteurs qui passent de la production de riz de table à celle d’autres produits, comme le blé, le soja et le riz destiné à l’alimentation animale et à la transformation, dans leurs rizières. En Ukraine, le régime de quota sucrier a été abrogé en septembre 2018 avec effet lors de la campagne 2018/19, et les prix minimums applicables à la betterave à sucre dans la limite du quota n’existent plus. Depuis 2018, les producteurs ne perçoivent plus les suppléments de prix qui leur étaient versés pour les aider à acheter des intrants agricoles.
Certains pays ont également modifié les mesures de soutien appliquées sur les marchés laitiers. En Israël, les autorités ont signé en octobre 2018 un accord avec les exploitants portant sur une vaste réforme du secteur laitier. Cette dernière comprend une baisse des prix indicatifs, une réduction plus conséquente des droits de douane, des aides à la cessation de la production laitière et l’instauration de subventions visant à améliorer l’efficience des exploitations laitières. L’application de l’accord de réforme nécessite une modification de la législation. En Suisse, les contrats-types de vente de lait obligatoires pour tous les producteurs laitiers ont été prorogés de quatre ans (2018-21). Depuis l’abrogation des quotas laitiers en 2009, ces contrats déterminent les prix et les quantités de lait destiné à différents segments et opèrent sur une base privée comme un mécanisme de contrôle de l’offre alternatif.
Plusieurs pays ont mis en place de nouveaux paiements directs ou élargi le champ d’application de paiements directs existants
Au Kazakhstan, les paiements à la surface pour les productions végétales et les paiements à la production et par tête de bétail pour les productions animales ont été réduits ; sur les 54 types de paiements, 20 ont été supprimés. Les paiements qui demeurent ont été simplifiés de manière à raccourcir la procédure de demande d’aide et à diminuer les risques de corruption. En Suisse, le système de paiements directs est maintenu au cours de la période 2018-21. Le principal changement structurel est la réduction progressive des paiements de transition, et les ressources budgétaires ainsi économisées servent à financer des paiements en faveur de la biodiversité. Après la suppression des subventions aux exportations de produits alimentaires transformés à base de lait et de blé en 2019, les économies budgétaires ainsi réalisées financeront des paiements directs à la production de lait et de blé panifiable destinés à compenser la baisse de prix liée à cette suppression. Au Mexique, les paiements à la surface cibleront les petits et moyens producteurs et bénéficieront aussi aux producteurs des communautés autochtones à partir de 2019. En outre, les très petits producteurs percevront des paiements à l’hectare. La Norvège a instauré en 2019 des mesures de soutien en faveur des zones où la production agricole est difficile et une subvention aux petites et moyennes exploitations laitières. En Chine, le programme visant à encourager l’abandon du maïs au profit du soja, lancé en 2017 dans les quatre provinces du Nord-Est du pays, a été reconduit pour la période 2018-19.
Dans le cadre du Plan de développement pour 2018‑23, la Corée instaurera un nouveau programme de paiements directs regroupant en un seul dispositif les paiements existants à la riziculture, aux cultures d’altitude et en faveur des zones défavorisées. Le gouvernement entend par ailleurs découpler davantage les paiements de la production d’un produit particulier et renforcer l’écoconditionnalité. En février 2019, l’Inde a mis en place des paiements de soutien aux revenus sans conditions à l’intention des petits agriculteurs dont l’exploitation est d’une superficie inférieure ou égale à 2 hectares. En outre, plusieurs États du pays ont annoncé d’importants programmes d’annulation de créances en 2017 et 2018 afin de réduire l’endettement des petites exploitations. Le Kazakhstan s’est doté en 2018 d’un nouveau mécanisme de subventions aux semences. Dans le cadre de ce programme, les semenciers se voient rembourser la totalité des coûts encourus pour produire les semences de qualité distribuées aux agriculteurs. En contrepartie, ceux-ci sont tenus de reverser 30 % des subventions au Fonds de développement des semences, qui finance l’acquisition et la modernisation des machines et du matériel utilisés par les producteurs de semences certifiées à des taux d’intérêt préférentiels.
Des instruments de gestion des risques ont été mis en place, ajustés ou élargis
Dans le cadre de leurs programmes agricoles, le Canada et les États-Unis recourent à la fois à des paiements directs et à des programmes d’assurance pour réduire la variabilité des revenus agricoles. Au Canada, les programmes de GRE sont maintenus dans le cadre de l’accord portant sur la période 2018-23. Aux États-Unis, la loi agricole de 2018 modifie seulement à la marge le programme fédéral d’assurance récolte (Federal Crop Insurance Program – FCIP). De nouvelles dispositions ciblent toutefois les problèmes liés à la conservation des sols. Toujours aux États-Unis, la BBA a porté modification de plusieurs programmes agricoles et d’aides en cas de catastrophe, comme les programmes d’assurance contre les risques agricoles (Agriculture Risk Coverage – ARC) et d’assurance contre la diminution des prix (Price Loss Coverage – PLC) et le Programme de protection des marges des producteurs laitiers (Margin Protection Program – MPP) (OCDE, 2018[1]). En particulier, la BBA a inscrit le coton-graine à la liste des produits couverts par les programmes ARC et PLC.
Différents paiements au titre des calamités ont été versés aux exploitants touchés. La Nouvelle-Zélande a ainsi appliqué des dispositifs de type filet de sécurité et des programmes d’indemnisation, ainsi que des aides au déblaiement des terrains à la suite d’inondations importantes. En Norvège, plusieurs mesures ont été prises pour aider les agriculteurs à faire face aux conséquences de la sécheresse qui a sévi durant le printemps et l’été 2018. Les autorités ont notamment versé des paiements et des aides ; dispensé les exploitants de l’obligation de faire les foins ; adopté une mesure dérogatoire à l’implantation de cultures dérobées ; et pris une autre mesure dérogatoire permettant aux exploitants de conserver les aides liées aux zones faisant l’objet d’une fertilisation biologique pour les prairies servant à produire du fourrage ou faire pâturer des animaux au lieu d’être mises en culture. En outre, l’avance sur l’indemnisation des dommages causés aux cultures a été relevée de 50 % à 70 %, les droits sur les importations de fourrage ont été supprimés et le soutien à l’assurance récolte a augmenté. Aux États-Unis, la BBA a apporté un certain nombre de modifications aux pertes ouvrant droit à compensation et aux plafonds de paiements prévus par les programmes d’aide supplémentaire en cas de catastrophe (Supplemental Disaster Assistance Programs), qui couvrent les élevages, les arbres, les arbustes et les vignes. Un soutien a également été apporté aux exploitants victimes de catastrophes (inondations et sécheresses) par l’Union européenne et les autorités nationales dans différents États membres. En 2017 et 2018, à la suite de plusieurs catastrophes naturelles, des États membres de l’Union européenne ont adopté des mesures d’aide exceptionnelle, dont des paiements, des aides à l’ajustement, l’octroi de délais de paiement des impôts et l’assouplissement des critères de verdissement, comme ils en avaient la possibilité sous réserve d’en aviser la Commission européenne.
Plusieurs pays ont élargi les programmes d’assurance agricole subventionnée à de nouveaux produits, risques et exploitants. Certaines provinces du Canada ont étendu le champ d’application des programmes d’assurance ou adopté de nouveaux programmes. Au Chili, l’organisme public d’assurance agricole (Agroseguros) a élargi son offre, en particulier aux petites et moyennes exploitations. Agroseguros a également conçu et mis en œuvre une assurance paramétrique contre les catastrophes et réactivé le programme de couverture des prix pour le blé et le maïs. Le Japon a mis en place un nouveau programme d’assurance des revenus, qui protège le revenu agricole en cas de catastrophe naturelle ou de fluctuations des prix du marché. La Corée a augmenté le nombre de produits couverts par le système d’assurance et abaissé l’âge minimum requis des exploitants pour faire progresser la participation. En Turquie, la couverture du programme d’assurance agricole a été élargie à de nouveaux produits et risques (l’orge, le seigle, l’avoine et le triticale en cas de sécheresse, de gel, de vents chauds, de canicule, d’excès d’humidité et d’excès de précipitations en 2018, et les pois chiches, lentilles corail et lentilles vertes au début de 2019).
Plusieurs États membres de l’Union européenne ont instauré de nouveaux outils de gestion des risques et modifié des programmes existants cofinancés dans le cadre de la Politique agricole commune (PAC). En outre, certains encouragent par des incitations l’utilisation des outils disponibles. Au début de 2019, l’Autriche a réduit le taux des taxes sur certaines polices d’assurance couvrant les aléas naturels qui sont maintenant de 0.02 % au lieu de 11 %, afin de promouvoir l’adhésion des exploitants aux programmes d’assurance. En France, la fiscalité de l’épargne de précaution a été modifiée. En Hongrie, depuis mai 2018, l’approche en matière de gestion des risques liés à la grêle met davantage l’accent sur la prévention et moins sur l’indemnisation. En Italie, de nouveaux outils de gestion des risques ont été proposés aux exploitants, dont des fonds de mutualisation et des outils de protection élargie contre les catastrophes naturelles, les ravageurs et les maladies. La Slovénie a relevé en 2018 le taux de subventionnement des primes d’assurance. En Espagne, devant les demandes croissantes des producteurs, le gouvernement a augmenté de 46 % le montant des financements pouvant être consacrés aux assurances agricoles en 2018.
Au Viet Nam, les cultivateurs et les éleveurs percevront des aides couvrant jusqu’à 20 % des primes d’assurance, et jusqu’à 90 % pour les producteurs pauvres ou proches du seuil de pauvreté. Les entreprises intégrant des technologies de pointe à la production agricole à grande échelle peuvent prétendre à l’aide plafonnée à 20 %. Cela concerne les assurances contre les sinistres provoqués par des catastrophes naturelles, des maladies animales et des ravageurs. Au Kazakhstan, les pouvoirs publics ont commencé à réfléchir à la transformation du système d’assurance récolte obligatoire en un dispositif d’assurance à adhésion volontaire en vue de développer les marchés de l’assurance récolte dans le pays. Une nouvelle subvention couvrant la prime d’assurance remplacerait les indemnisations. Il est prévu de créer une plateforme électronique pour surveiller les champs par télédétection et faciliter ainsi le développement des produits d’assurance.
Incitations destinées à favoriser ou orienter l’investissement agricole
Le soutien à l’investissement occupe une place importante dans le soutien à l’agriculture dans beaucoup de pays, et il a progressé dans plusieurs pays. Au Brésil, où les taux d’intérêt du marché ont continué de baisser en 2018, la bonification des taux d’intérêt a été réduite ou supprimée selon le type de crédit rural. Au Canada, un nouvel Incitatif à l’investissement accéléré permettra aux fabricants, aux transformateurs et aux agriculteurs d’amortir dès la première année une part plus importante de leur investissement. Le Kazakhstan a rétabli les bonifications d’intérêt pour l’acquisition d’immobilisations et l’achat en crédit-bail de matériel agricole et de bétail. Par ailleurs, l’aide à l’investissement est fixée de manière uniforme à 25 % du coût d’investissement, sauf pour les installations d’approvisionnement en eau des pâturages, pour lesquelles le taux reste à 80 %. La Corée encourage les riziculteurs à diversifier leurs cultures, notamment en apportant un soutien au drainage et à l’achat de semences et de machines agricoles. En Norvège, le soutien à l’investissement et en faveur du programme de développement a été augmenté.
Au Viet Nam, plusieurs mesures de soutien préférentielles ont été prises pour encourager les entreprises à investir dans le secteur agricole et les zones rurales : exonération de paiement du loyer des terres et surfaces en eau ou réduction de son montant ; prêts à des conditions préférentielles ; soutien au transfert de technologies de pointe et à leur intégration dans la production agricole, à la formation des ressources humaines et au développement des marchés ; et soutien aux investissements dans les équipements et matériels de transformation ou de préservation des produits agricoles. En outre, l’État a révisé la politique en matière de crédit dans le cadre du développement agricole et rural, et multiplié par deux le montant du prêt auquel peuvent prétendre les ménages agricoles et les propriétaires exploitants sans avoir besoin de garantie. Les entreprises agricoles utilisant des technologies de pointe peuvent également accéder au crédit sans fournir de garantie, pour un montant allant jusqu’à 70 % de la valeur du projet.
Des mesures influant sur les transferts de terres ont été adoptées ou sont envisagées
Certaines mesures ont été prises pour faciliter les transactions foncières. En Chine, le document d’orientation n° 1 de 2019 propose de renforcer la transparence des transactions de terres rurales et d’accélérer la mise en place d’un marché foncier unifié pour les zones rurales et urbaines. Pour ce qui est du développement rural, il prévoit des actions renforcées pour améliorer les conditions de vie et les services publics en milieu rural, ainsi que les infrastructures rurales (routes, réseaux électriques et logistiques), le traitement de la pollution et la protection de l’environnement. Pour faciliter la transition vers une nouvelle génération d’exploitants, le Plan de développement de la Corée pour 2018-22 prévoit une augmentation des paiements directs au titre du départ à la retraite, des pensions agricoles et des pensions de base afin d’encourager les agriculteurs âgés aux revenus faibles à prendre leur retraite, ainsi que des mesures de soutien en faveur des jeunes agriculteurs.
En Afrique du Sud, à la suite d’une série de modifications de la politique visant à améliorer la redistribution des terres, une loi de 2017 a créé un registre de propriété des terres agricoles publiques et privées. Aux termes de cette loi, les étrangers ne peuvent pas acheter de terres agricoles, mais seulement conclure des baux de longue durée (de 30 à 50 ans), lesquels devront être inscrits dans un registre des titres de propriété dans un délai de 90 jours. En mars 2018, le parlement a adopté une loi autorisant les expropriations sans compensation lorsqu’elles concernent des exploitations commerciales (qui sont détenues principalement par des agriculteurs blancs). Pour être applicable, ce texte nécessite une modification de la Constitution.
De nouvelles mesures ont été prises pour lutter mieux et de façon durable contre les ravageurs et les maladies
Beaucoup de pays ont adopté des mesures de lutte contre les ravageurs et les maladies. En réponse à la flambée épizootique de peste porcine africaine (PPA), la Chine a suspendu en octobre 2018 les transports de porcs entre 28 provinces qui sont à l’origine d’environ 98 % de la production porcine chinoise. Dans l’Union européenne, différents États membres ont pris des mesures pour lutter contre la propagation de la PPA, notamment en procédant à des abattages d’animaux, en établissant des barrières physiques, en lançant des campagnes d’information ou en restreignant les mouvements de suidés. Au niveau de l’Union européenne, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a recommandé une chasse intensive et un enlèvement rapide des animaux morts, et l’Union a augmenté les financements accordés aux plateformes de connaissances et d’information et commencé à lancer un appel à propositions en vue de la mise au point d’un vaccin contre la PPA. Depuis mars 2018, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) contribue à renforcer la confiance du public à l’égard du secteur en facilitant l’élaboration, sous l’impulsion de celui-ci, de systèmes d’assurance visant à répondre à diverses problématiques, dont la biosécurité et le bien-être animal. En 2018, les partenaires de la santé animale et végétale de tout le Canada ont créé deux conseils de coordination pour mener les activités prioritaires recensées dans la Stratégie pour la santé des végétaux et des animaux pour le Canada, lancée en 2017.
En 2019, la Corée a transformé sa réglementation relative aux pesticides en un système de liste blanche, qui vise à empêcher une surutilisation ou une mauvaise utilisation des pesticides et fixe des limites de résidus pour les pesticides homologués. Des critères plus stricts ont été définis pour les installations d’élevage des exploitations afin de prévenir les maladies animales et de gérer la sécurité des produits d’origine animale, et un plan de quarantaine complet axé sur la prévention des maladies animales et prévoyant des mesures pour empêcher leur propagation en cas d’apparition a été établi.
En Nouvelle-Zélande, les pouvoirs publics et les chefs de file du secteur agricole sont convenus en mai 2018 de s’atteler à l’éradication de la bactérie Mycoplasma bovis, découverte en 2017. Les premiers financeront 68 % du coût d’éradication, et les 32 % restants seront à la charge des deux groupes industriels DairyNZ et Beef+Lamb New Zealand. Le coût estimé comprend la perte de production supportée par les agriculteurs, le coût de l’intervention de biosécurité (y compris l’indemnisation des exploitants) et celui des travaux de recherche scientifique menés à l’appui du programme d’éradication. Dans l’intervalle, les exploitants touchés peuvent demander une indemnisation auprès du ministère des Industries primaires, en application de la loi de 1993 sur la biosécurité (Biosecurity Act 1993).
Des projets visant à rendre plus durable la gestion des ressources naturelles et à améliorer les performances environnementales de l’agriculture ont été lancés ou renforcés
L’Argentine a adopté en 2018 deux importants plans stratégiques destinés à préserver les ressources naturelles utilisées en agriculture. L’un vise à encourager l’intégration des projets d’irrigation sur l’ensemble du territoire national, l’autre a pour but de favoriser la conservation, la remise en état et la gestion durable des sols agricoles. Tous deux donnent lieu à des mesures structurelles faisant intervenir différents organismes et niveaux d’administration ainsi que des acteurs privés et internationaux. En outre, différents règlements visent à réduire les répercussions dommageables de l’agriculture sur l’environnement, dont ceux régissant l’application des produits phytopharmaceutiques, fixant les exigences minimales de protection environnementale dans la gestion des récipients vides de produits agrochimiques et portant interdiction de certains produits agrochimiques. En Nouvelle-Zélande, le financement fédéral de projets d’investissement dans le domaine de l’irrigation est en baisse. En application du Plan de développement pour 2018-22, la Corée projette de durcir l’écoconditionnalité dans le cadre du régime de paiements directs et d’apporter un soutien à l’élevage respectueux de l’environnement afin de faire baisser la pollution. Le plan prévoit aussi d’améliorer le système d’homologation et de gestion de la traçabilité des pesticides. Par ailleurs, il encouragera le recours aux énergies renouvelables, notamment le solaire photovoltaïque, la biomasse et la géothermie. Certains règlements agricoles qui faisaient obstacle à l’installation de panneaux photovoltaïques sur les terres agricoles ont été assouplis en 2018.
Aux États-Unis, la loi agricole de 2018 n’apporte aucun changement majeur à l’éventail de programmes de protection de l’environnement pilotés par l’USDA. Le financement obligatoire de ces programmes est augmenté d’environ 2 % pour la période 2019-23, mais la part du financement qui revient au programme consacré aux terres exploitées reste inchangée par rapport à la loi agricole de 2014. Cela met un terme à la redirection des financements vers les programmes consacrés aux terres exploitées qui avait été observée dans le cadre des trois dernières moutures de la loi agricole. Dans un plan d’action triennal présenté en août 2018, l’USDA précise ses priorités et ses objectifs pour les programmes de protection de l’environnement actuels et futurs de la loi agricole, à savoir utiliser ces programmes pour aider les agriculteurs à améliorer la qualité de l’eau et l’état général du bassin de la baie de Chesapeake, qui est au centre des efforts menés actuellement pour améliorer la qualité de l’eau et des ressources naturelles.
En octobre 2018, l’Union européenne a lancé un nouveau plan d’action à l’appui de sa stratégie en matière de bioéconomie, qui vise à donner un coup d’accélérateur aux activités en phase avec l’Accord de Paris et le Programme de développement durable à l’horizon 2030. Les États membres aussi élaborent des plans nationaux pour évoluer vers des systèmes de production agricole fondés sur la bioéconomie ou l’économie circulaire, y compris avec l’ambition de réduire le gaspillage et les déchets alimentaires.
Diverses actions sont menées pour atténuer le changement climatique et ses effets
Pour donner suite aux engagements du Brésil dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat, le décret d’application de la politique nationale relative aux biocarburants RenovaBio, signé en mars 2018, fixe pour objectif de réduire de 10 % les émissions imputables aux combustibles fossiles à l’horizon 2028. Afin de favoriser l’objectif d’accroître l’utilisation de biocarburants et de diminuer celle de pétrole comme source d’énergie, les pouvoirs publics ont porté la teneur obligatoire en biodiesel du gazole de 8 % à 10 % en mars 2018, et proposé de l’augmenter d’un point de pourcentage par an à partir de juin 2019 afin qu’elle atteigne 15 % en 2023. Au Brésil, le soutien aux activités de reboisement a été élargi, et les exploitants qui investissent dans ce type d’activités peuvent obtenir pour ce faire des financements à des taux d’intérêt inférieurs à ceux du marché.
Les efforts de réduction des émissions de carbone de l’agriculture se poursuivent. Au Canada, la contribution du secteur agricole et agroalimentaire au Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques passera principalement par le Partenariat. En outre, le Programme des technologies propres en agriculture pour la période 2018-21 soutient les investissements des provinces et des territoires dans la recherche, le développement et l’adoption de technologies propres destinées au secteur de l’agriculture, de l’agroalimentaire et des produits agroindustriels, et plus particulièrement à l’agriculture de précision et aux bioproduits agro-industriels ; et le Fonds du leadership pour une économie à faibles émissions de carbone soutient une série de projets provinciaux liés au secteur agricole et agroalimentaire qui mettent l’accent sur l’efficacité énergétique, la santé des sols et la séquestration du carbone, la gestion du fumier, ainsi que le traitement et la transformation des déchets. En Afrique du Sud, la loi sur la taxe carbone fait partie intégrante du dispositif de mise en œuvre de la politique gouvernementale sur le changement climatique. La taxe carbone est mise en application de façon graduelle. Le secteur agricole primaire en est exonéré au cours de la première phase (2017-20), mais une réévaluation aura lieu lors de la seconde. L’Ukraine a pris de nouvelles mesures pour donner suite à ses engagements dans le cadre de l’Accord de Paris conclu en 2016 en vertu de la CCNUCC. En décembre 2018, le Conseil des ministres a approuvé les Principes de la politique d’État en matière de changement climatique d’ici 2030 et le Plan d’action visant à les mettre en œuvre. Ce plan d’action multisectoriel prévoit un système constant de suivi, de déclaration et de vérification des émissions de gaz à effet de serre, l’échange de droits d’émission, l’application d’instruments financiers pour réduire les émissions et des mécanismes en faveur des partenariats public-privé. En 2018, une grande partie des mesures de l’Union européenne relatives au changement climatique ciblaient les émissions de GES en général et n’étaient pas propres au secteur agricole. Parallèlement, beaucoup de pays continuent de soutenir la consommation de carburants en agriculture, et plusieurs États membres de l’Union européenne ont augmenté l’abattement fiscal sur les carburants et élargi son champ d’application en 2018.
En Islande, une nouvelle Stratégie sur le climat qui vise la neutralité carbone du pays avant 2040 est entrée en vigueur en septembre 2018. Cette stratégie se décline en 34 mesures, qui vont de l’abandon progressif des énergies fossiles dans le transport à l’augmentation de la séquestration du carbone dans les sols (notamment en limitant la déforestation). Les pouvoirs publics apporteront aussi des aides aux initiatives de réhabilitation de zones humides drainées, dont on a montré ces dernières années qu’elles étaient des sources importantes d’émissions de carbone. En 2019 devrait démarrer une collaboration avec les éleveurs ovins qui visera à accroître la séquestration du carbone dans cette filière. En Norvège, le Programme national pour l’environnement révisé accorde un degré de priorité plus élevé aux enjeux climatiques, et les pouvoirs publics s’emploient toujours à simplifier les programmes et à améliorer leur ciblage.
L’Australie et la Turquie se sont efforcées d’améliorer la résilience à la sécheresse. En 2018, le gouvernement de l’Australie a annoncé une série d’initiatives visant à renforcer cette résilience dans le secteur agricole. Il a nommé un coordonnateur général de la lutte contre la sécheresse, chargé de le conseiller dans l’élaboration d’une stratégie à long terme de préparation et de résilience à la sécheresse, et un nouvel accord sur la sécheresse (National Drought Agreement) a été signé, dans lequel l’administration fédérale et les États et territoires poursuivent le recentrage du cadre d’action sur la préparation à long terme, la durabilité, la résilience et la gestion des risques. En Turquie, le Plan stratégique pour 2018‑22 du ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage accorde une attention particulière à l’amélioration de l’efficacité d’utilisation de l’eau en agriculture. Les pouvoirs publics ont publié une stratégie et un plan d’action en matière de lutte contre la sécheresse agricole pour la période 2018-22. Les activités prévues dans le plan d’action se divisent en cinq grandes catégories : 1) évaluation des risques de sécheresse et gestion des crises ; 2) approvisionnement durable en eau ; 3) gestion efficace de la demande d’eau agricole ; 4) soutien accru aux activités de R-D et aux services de formation et de vulgarisation ; et 5) renforcement des capacités institutionnelles.
Des mesures ont été prises pour améliorer le fonctionnement de la chaîne alimentaire
En Australie, un code de conduite obligatoire est en cours d’élaboration pour le secteur laitier, à la suite d’une enquête de plusieurs années sur l’état de la concurrence dans ce secteur, menée par la Commission australienne de la concurrence et de la consommation (Australian Competition and Consumer Commission – ACCC). Les enquêteurs avaient conclu que le secteur présentait un certain nombre de problèmes de concurrence, en particulier concernant la dynamique entre producteurs et transformateurs. Le gouvernement du Canada élabore actuellement une stratégie alimentaire fédérale, « Une politique alimentaire pour le Canada », qui visera notamment à renforcer l’accès à des aliments salubres, nutritifs et adaptés sur le plan culturel ; à favoriser la contribution des aliments à la santé ; à promouvoir la durabilité, la résilience et la préservation de l’environnement ; et à bâtir un secteur agricole et agroalimentaire fort. Les résultats de la consultation menée à l’appui de l’élaboration de la stratégie alimentaire ont été publiés par AAC (2018[8]). En novembre 2018, la France a adopté une loi pour la promotion des relations commerciales équilibrées dans le secteur de l’agriculture et de l’alimentation et d’une alimentation saine et durable. En parallèle aux différents dispositifs visant à améliorer les conditions sanitaires et environnementales, cette loi renforce la position de négociations des producteurs vis-à-vis de la distribution sur la base d’indicateurs de référence relatifs aux coûts de production et à d’autres caractéristiques des marchés, qui sont convenus entre acteurs de chaque filière. Un Comité de suivi des relations commerciales a été créer pour suivre ces évolutions.
En Chine, le Catalogue d’orientation des investissements étrangers de 2018 a éliminé les restrictions imposées à l’investissement étranger dans la transformation du maïs, du riz, de la farine, des graines oléagineuses et du sucre. Au Viet Nam, un décret prévoit d’apporter un soutien, notamment pour engager des consultants, à l’organisation chargée de développer les liens le long des filières de production et de commercialisation des produits agricoles. Un projet destiné à développer ces liens peut également bénéficier d’un soutien à l’investissement dans les machines, équipements et infrastructures mis au service de cet objectif, ainsi que de subventions au titre de la vulgarisation agricole et de la formation, des variétés végétales, des races de bétail, du conditionnement et de l’étiquetage. L’État a en outre approuvé un dispositif pour assurer l’efficience de 15 000 coopératives et unions de coopératives. L’objectif de ce dispositif est d’améliorer l’efficacité de la gestion des coopératives agricoles existantes, de créer 5 200 coopératives agricoles supplémentaires et de promouvoir le recours aux technologies de pointe dans les coopératives.
De nouveaux règlements ont été élaborés principalement pour rendre plus efficientes les procédures de sécurité des aliments et clarifier l’étiquetage alimentaire
En ce qui concerne la sécurité des aliments, l’Agence canadienne d’inspection des aliments a établi un nouveau Règlement sur la salubrité des aliments au Canada (RSAC), qui est entré en vigueur le 15 janvier 2019. Le RSAC met l’accent sur la prévention et permet de retirer plus rapidement du marché les aliments impropres à la consommation. En 2018, le Service national de la sécurité sanitaire des produits alimentaires et de la protection du consommateur de l’Ukraine a repris ses vérifications et contrôles vétérinaires officiels, à la suite de l’entrée en vigueur, en avril 2018, de la loi sur le contrôle étatique des produits destinés à l’alimentation humaine et animale, et de la santé et du bien-être des animaux.
S’agissant de l’étiquetage des denrées alimentaires, plusieurs pays ont promulgué des règlements pour clarifier l’information des consommateurs. Le Parlement européen et le Conseil ont approuvé un nouveau règlement qui entrera en vigueur le 1er janvier 2021 et visera à harmoniser les règles régissant la production biologique dans l’ensemble des États membres, à améliorer la concurrence et à prévenir la fraude. L’Ukraine a adopté une loi relative à l’information sur les produits alimentaires et une loi sur les principes de base et les exigences en matière de production biologique et de circulation et d’étiquetage des produits issus de l’agriculture biologiques. La Fédération de Russie a promulgué sa première loi sur les produits issus de l’agriculture biologiques, qui régira à compter du 1er janvier 2020 la fabrication, l’entreposage, le transport, l’étiquetage et la commercialisation de ces produits.
Le 20 décembre 2018, le Secrétaire à l’agriculture des États-Unis (US Secretary of Agriculture) a présenté la norme nationale d’étiquetage des produits alimentaires issus de la bioingénierie ou susceptibles de l’être (National Bioengineered Food Disclosure Standard). Cette norme définit les produits issus de la bioingénierie comme des aliments contenant, en quantité détectable, du matériel génétique modifié au moyen de techniques de laboratoire et ne pouvant être obtenu au moyen des techniques d’élevage traditionnelles ou directement dans la nature. Cette norme s’appliquera à compter du 1er janvier 2020, sauf aux petits producteurs de produits alimentaires, qui seront concernés un an plus tard. La date de mise en conformité obligatoire est fixée au 1er janvier 2022.
En France, l’étiquetage de la provenance du lait et de la viande dans les produits alimentaires transformés, instauré à titre expérimental, a été prorogé jusqu’en mars 2020. Un règlement similaire a été adopté en janvier 2019 en Espagne : il oblige les fabricants de produits alimentaires à indiquer l’origine du lait et des produits laitiers. En dehors des secteurs laitier et de l’élevage, l’étiquetage du pays d’origine du riz est devenu obligatoire en Italie en février 2018.
En 2018, les mesures régissant l’utilisation d’insecticides néonicotinoïdes ont été sensiblement modifiées dans les États membres de l’Union européenne. Le 27 avril 2018, ceux-ci ont voté l’interdiction totale des usages extérieurs de trois de ces produits à compter de décembre 2018. En mai 2018, la Cour de justice européenne a confirmé que la Commission avait compétence pour réglementer ces pesticides en application du principe de précaution au vu des évaluations actualisées des risques, et elle a validé les restrictions mises en place pour la première fois en 2013. La France est allée plus loin en interdisant cinq pesticides néonicotinoïdes dans les usages intérieurs et extérieurs à partir de septembre 2018. Dans plusieurs pays, des producteurs ont demandé des dérogations au règlement en invoquant l’absence de produits de substitution sur le marché.
Au Canada, la loi sur le cannabis entrée en vigueur le 17 octobre 2018 encadre strictement la production, la distribution, la vente et la possession de cannabis dans le pays. Les producteurs de cannabis doivent détenir une licence fédérale. L’industrie du cannabis est admissible au bénéfice des programmes fédéraux relevant du Partenariat.
Plusieurs pays renforcent les règlements relatifs au bien-être animal
Plusieurs grands exportateurs ont révisé leur réglementation en matière de bien-être animal. En Australie, les pouvoirs publics ont procédé à un examen des normes applicables aux exportations d’animaux d’élevage (Australian Standards for the Export of Livestock – ASEL), dans lequel ils recommandent de mettre en place une obligation de résultat en matière de bien-être des animaux, d’améliorer la notification et la transparence concernant les performances des exportateurs et d’instaurer des amendes pour non-respect des conditions de transport maritime des animaux vivants exportés. Dans tout le Canada, les questions de bien-être animal et de confiance du public ont pris une importance accrue, ce qui a conduit certaines provinces à élaborer de nouveaux programmes. Ainsi, le programme d’assurance Ag Action Manitoba soutient le traitement éthique des animaux en offrant une assistance à la surveillance, à la formation et à la modernisation du matériel et des installations dans l’optique d’un meilleur traitement des animaux. Le Nouveau-Brunswick mène un travail de sensibilisation du secteur agricole à l’occasion de salons professionnels, de séminaires et de manifestations organisées dans les écoles dans le cadre d’un programme spécifique (Agriculture Awareness programme). En Nouvelle-Zélande, où le ministère des Industries primaires a le pouvoir d’édicter des règlements relatifs au bien-être animal, le programme réglementaire est élaboré et mis en œuvre en trois temps. La série de règlements publiés en 2018 porte sur le transport des animaux, l’élevage, les animaux de compagnie et de trait, les porcs, les poules pondeuses, les rodéos, les actes chirurgicaux et les procédures douloureuses, l’inspection des pièges et les crustacés. Le dernier ensemble de règlements vise les actes chirurgicaux importants et devrait être achevé au début de l’année 2020.
Des efforts d’amélioration du bien-être animal sont aussi en cours dans les pays importateurs. Israël recherche des moyens de réduire sa dépendance à l’égard des importations d’animaux vivants et d’améliorer le bien-être des animaux importés par voie maritime. Le gouvernement a notamment décidé en 2018 de porter la durée de conservation de la viande réfrigérée importée à 85 jours, permettant ainsi l’importation en provenance de pays lointains. En Corée, le Plan de développement pour 2018-22 prévoit l’élaboration d’une feuille de route exhaustive du bien-être animal afin d’instaurer des normes pour les installations, l’entretien et la densité d’élevage, et la création d’un système d’étiquetage renseignant les consommateurs sur le bien-être et la santé des animaux dans chaque élevage.
Les pays s’emploient toujours à renforcer les systèmes d’innovation agricole
Au début de 2018, la Colombie a mis en place douze programmes portant principalement sur la restructuration foncière et les services de vulgarisation. Au Chili, l’autorité zoosanitaire et phytosanitaire (Servicio Agrícola y Ganadero – SAG) a élaboré un plan de modernisation de ses procédures d’inspection en faisant appel à une plateforme web/mobile centralisant les contrôles, l’objectif étant de passer progressivement du format papier à des kits « nomades ». L’Agence chilienne pour la sécurité des aliments (Agencia Chilena para la Inocuidad y Calidad Alimentaria – ACHIPIA) a organisé des campagnes d’information des consommateurs sur les risques liés à certains aliments, et élaboré des méthodes permettant une sensibilisation continue de la population aux risques alimentaires et à la sécurité des aliments. Le Kazakhstan a restructuré son système de R-D agricole en 2018 ; le nombre d’instituts de recherche a été ramené de 23 à 12 à la faveur de regroupements, et de nouvelles stations d’expérimentation agricole ont été créées. Par ailleurs, les organisations professionnelles ont participé aux décisions concernant le financement de projets de R-D dans l’optique de la mise en place d’un système de cofinancement de ces projets.
En Autriche, l’Institut fédéral pour l’économie agricole a fusionné début 2019 avec l’Institut fédéral des régions défavorisées et montagneuses. En octobre 2018, le gouvernement français a annoncé son projet de fusion de l’Institut national de la recherche agronomique (INRA) et de l’Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA), de façon à former un établissement de recherche unique dans les domaines de l’agriculture, de l’agronomie et de l’environnement. En mars 2018, le Centre commun de recherche de la Commission européenne a annoncé la création future d’un centre de connaissances sur la fraude alimentaire et la qualité des denrées alimentaires afin de répondre aux inquiétudes exprimées par les consommateurs quant à la qualité des denrées alimentaires et aux pratiques frauduleuses dans le domaine de l’alimentation.
Une attention accrue est portée à la transformation numérique des zones rurales
L’Union européenne a réaffirmé sa volonté de faire entrer les zones rurales dans l’ère du numérique en publiant en avril 2018 la Déclaration de Bled, et les États membres ont également avancé dans ce domaine. Le ministère fédéral autrichien du Développement durable et du Tourisme travaille activement à améliorer l’accès des agriculteurs au numérique et la formation des jeunes agriculteurs en mettant en place une ferme modèle numérique (la « ferme de l’innovation ») et en élaborant un nouveau programme d’étude de cinq ans portant sur l’agriculture et sur l’intégration du numérique dans les établissements scolaires secondaires (à partir de la prochaine année scolaire). En Espagne, dans le cadre du Plan de développement rural révisé, des fonds sont consacrés depuis 2018 à l’élaboration et à la réalisation de projets innovants dans les zones rurales, et un plan d’action pour le passage au numérique des secteurs agroalimentaire, forestier et rural est en préparation pour 2019. Dans la Fédération de Russie, l’agriculture numérique est au centre d’un nouveau volet du Programme d’État 2018-25 pour le développement de l’agriculture.
Des regroupements institutionnels sont opérés
En 2018 et 2019, quelques pays ont apporté des modifications à la gouvernance de la politique agricole. En Argentine, le ministère de l’Agroindustrie est devenu un secrétariat d’État dépendant du ministère de la Production et du Travail. Au Brésil, le ministère de l’Agriculture, de l’Élevage et de l’Approvisionnement a vu son domaine de compétence élargi aux petites exploitations familiales et aux mesures de soutien qui s’y rapportent, lesquelles étaient depuis 1999 du ressort d’autorités distinctes qui rendaient compte directement à la Présidence. En Turquie, le ministère de l’Agriculture et des Forêts est né en 2018 de la fusion du ministère de l’Alimentation, de l’Agriculture et de l’Élevage et du ministère des Forêts et de l’Eau. L’Espagne a introduit des changements dans la gestion de l’eau comme suit : la gestion de l’eau (offre) qui était du ressort de l’ancien ministère de l’Agriculture, de l’Alimentation et de l’Environnement a été confiée au nouveau ministère de la Transition écologique et la gestion de l’irrigation est maintenant confiée au ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation.
La Chine aussi a procédé à des regroupements institutionnels. Le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales s’est substitué au ministère de l’Agriculture, et le ministère de l’Écologie et de l’Environnement a remplacé le ministère de la Protection de l’environnement. Par ailleurs, la surveillance des réserves stratégiques de blé, riz, maïs, oléagineux, coton, sucre, gaz naturel et pétrole, auparavant partagée entre différents organismes, est désormais du ressort de l’Administration nationale des réserves stratégiques et alimentaires, organe vice-ministériel rattaché à la Commission d’État pour le développement et la réforme (CEDR). De même, l’Administration nationale de la réglementation des marchés exerce à présent des fonctions de réglementation des marchés qui étaient auparavant confiées à trois organes distincts.
Au Mexique, le ministère de l’Agriculture a été renommé ministère de l’Agriculture et du Développement rural et les services centraux ont été décentralisés. Le nouveau ministère a vu sa structure réduite et doit fonctionner en 2019 avec un budget diminué de 20 % par rapport à l’année précédente. Par ailleurs, un organisme unique issu de la fusion de deux entités administrera le programme de soutien avec prix minimums garantis destiné aux agriculteurs, ainsi que la distribution d’engrais conformément au Programme national des engrais.
Des interdictions d’importation et des modifications des droits de douane ont été appliquées en dehors des accords commerciaux
La Chine a supprimé, à compter de juillet 2018, les droits de douane sur le soja (qui s’élevaient à 3 %) et les tourteaux de soja (à 5 %) en provenance du Bangladesh, de Corée, d’Inde, du Laos et du Sri Lanka. En octobre 2018, elle a également autorisé les importations de tourteaux de colza en provenance d’Inde, sous réserve du respect de certaines exigences en matière d’inspection et de quarantaine. La Chine a rétabli l’accès au marché de la viande de bœuf réfrigérée et congelée en provenance de France, d’Irlande et du Royaume-Uni, qu’elle avait interdit dans les années 90 en raison des épidémies d’encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). En 2018, la Chine a appliqué des droits de douane sur des produits originaires des États-Unis, parmi lesquels de nombreux produits agricoles et alimentaires, dont le soja (frappé d’un droit de 25 %), le blé, le sorgho, le coton, le lait, la viande porcine et les produits à base de viande porcine, les fruits frais et séchés, les fruits à coque, le vin, le ginseng et l’éthanol dénaturé.
L’Inde a relevé en 2018 les droits de douane sur le blé, les pois chiches et le sucre, les portant à respectivement 30 %, 60 % et 100 %. L’Union européenne a révisé à la baisse les droits sur les importations de maïs, de sorgho et de seigle mis en place en août 2017 en réaction à la faiblesse des prix, et elle les a ramenés à zéro le 3 mars 2018 sur fond de remontée des prix des céréales. L’Afrique du Sud a abaissé les droits sur les importations de blé en septembre 2017 et les a maintenus en 2018.
En 2018, de nouvelles interdictions ou restrictions d’importation ont été mises en place, et certaines de celles déjà en vigueur ont été prolongées. Ainsi, la Fédération de Russie a prorogé jusqu’au 31 décembre 2019 l’interdiction d’importer des produits agroalimentaires de l’Union européenne, des États-Unis, du Canada, d’Australie, de Norvège et de plusieurs autres pays, en vigueur depuis 2014. La Fédération de Russie et l’Ukraine ont continué de s’imposer mutuellement des restrictions commerciales. Le 29 décembre 2018, le gouvernement russe a interdit l’importation de certains biens agricoles en provenance d’Ukraine et leur transit par le territoire de la Fédération de Russie. L’Ukraine a maintenu jusqu’en 2020 l’interdiction des importations d’un large éventail de produits agroalimentaires provenant de la Fédération de Russie. En juin 2018, l’Union européenne a suspendu l’application des concessions sur les droits à l’importation au titre du GATT de 1994 au commerce avec les États-Unis, et imposé des droits additionnels de 25 % à une liste de 182 produits originaires des États-Unis définis au niveau du code NC à 8 chiffres, dont 21 % sont des denrées alimentaires et des boissons non alcooliques.
L’évolution des mesures commerciales a aussi eu des effets sur les exportations, y compris les mesures de soutien destinées à atténuer l’impact des droits de douane
En Suisse, une loi qui supprime les subventions aux exportations de produits alimentaires transformés est entrée en vigueur le 1er janvier 2019. En Argentine, les pouvoirs publics ont instauré à titre temporaire (jusqu’à fin 2020) des taxes frappant l’ensemble des exportations, y compris de produits agricoles, et inversé ainsi la tendance à l’élimination progressive des taxes sur les exportations autres que celles de soja qui avait été amorcée en 2015. La mise en place de ces taxes à l’exportation constitue une mesure d’urgence destinée à augmenter les recettes publiques et à réduire le déficit budgétaire à la suite de la crise économique de 2018. Au Brésil, avec l’élimination de la taxe sur les exportations de cuir, la plupart des produits agroalimentaires sont exempts de taxes à l’exportation.
En juillet 2018, le ministère de l’Agriculture des États-Unis (US Department of Agriculture) a annoncé un ensemble de programmes d’aide à destination des agriculteurs ayant perdu des marchés à l’exportation auxquels ils avaient habituellement accès pour cause de l’imposition récente de droits de douane. Ces programmes sont au nombre de trois : le Programme de facilitation de l’accès au marché (Market Facilitation Program – MFP), le Programme d’achat et de distribution alimentaires (Food Purchase and Distribution Program – FPDP) et le Programme de promotion des échanges agricoles (Agricultural Trade Promotion Program – ATP). Le MFP a accordé des paiements aux producteurs de huit produits de base – soja, coton, blé, sorgho, porcs, lait, cerises douces et amandes décortiquées – qui ont été directement touchés par des droits de douane au cours de la campagne agricole 2018 et ont de ce fait perdu des marchés d’exportation habituels. Le FPDP prévoit des achats d’autres produits visés par des droits de douane. Enfin, l’ATP accordera des aides sous forme de cofinancement à des entités des États-Unis répondant à certains critères qui s’emploieront à faire accéder les produits agricoles américains aux marchés étrangers par des activités comme la publicité, les relations publiques, les présentations sur les lieux de vente, la participation à des salons professionnels et à des expositions, les études de marché et l’assistance technique.
Un certain nombre d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux ont été signés
Le 30 novembre 2018, les États-Unis, le Mexique et le Canada ont signé un nouvel accord commercial qui remplacera l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) lorsqu’il aura été ratifié par les trois pays. Cet accord fera bénéficier les États-Unis de nouveaux débouchés commerciaux au Canada pour leurs exportations de produits laitiers, de volaille et d’œufs ; en contrepartie, le Canada disposera de nouvelles possibilités d’exporter vers les États-Unis des produits laitiers, des arachides, des produits transformés à base d’arachide et une quantité limitée de sucre et de produits contenant du sucre. Tous les autres tarifs douaniers appliqués aux produits agricoles échangés entre les États-Unis et le Mexique demeureront nuls.
L’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) est entré en vigueur le 30 décembre 2018 entre l’Australie, le Canada, le Japon, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et Singapour, pays auxquels s’est joint le Viet Nam en janvier 2019. Les pays signataires du PTPGP représenteront 13 % du PIB mondial lorsque l’Accord aura été pleinement mis en œuvre par le reste des pays membres (Brunei, Chili, Malaisie et Pérou). Cet accord contient diverses dispositions sur l’agriculture qui élargissent les débouchés offerts à une série de produits dans différents pays membres : droits de douane réduits sur le bœuf au Japon, nouveaux débouchés pour les produits laitiers au Japon, au Canada et au Mexique, et suppression de tous les droits de douane sur la viande ovine, le coton et la laine. Il concerne près d’un quart des échanges de biens et services de la Nouvelle-Zélande et une proportion équivalente de ses exportations agroalimentaires. Le Viet Nam s’est engagé sur un calendrier d’élimination et de réduction des droits de douane sur certains produits agricoles.
Le 17 mai 2018, lors du Forum économique d’Astana, l’Union économique eurasiatique (UEEA), qui regroupe le Bélarus, le Kazakhstan, l’Arménie, le Kirghizistan et la Fédération de Russie, a signé des accords commerciaux avec l’Iran et la Chine. Le volet agricole de l’accord provisoire avec l’Iran prévoit une réduction comprise entre 25 % et 100 % des droits appliqués par l’UEEA sur un large éventail de produits importés d’Iran, notamment certains produits à base de poisson, les légumes et les fruits frais et séchés. L’UEEA bénéficiera quant à elle d’une baisse de 20 % à 75 % des droits frappant des produits comme la viande bovine, le beurre, le chocolat et certaines confiseries, l’eau minérale, l’huile et les graisses alimentaires. Dans l’accord de coopération économique et commerciale signé entre l’UEEA et la Chine, les articles intéressant les échanges agricoles portent sur la transparence, les obstacles techniques au commerce, les mesures sanitaires et phytosanitaires, la facilitation des échanges ainsi que la coopération sectorielle, y compris dans l’agriculture.
En février 2018 est entré en vigueur l’Accord de partenariat économique entre l’Union européenne et la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC). Cet accord est dans une large mesure destiné à améliorer l’accès des pays de la SADC au marché de l’Union européenne, mais il permet aussi un accès accru de certains produits de l’UE aux marchés de ces pays.
L’accord de partenariat économique (APE) entre l’Union européenne et le Japon est entré en vigueur le 1er février 2019. Il abaisse notablement les droits de douane et les barrières commerciales des deux côtés. Du côté de l’Union européenne, l’élimination des droits sur 99 % des importations provenant du Japon est programmée. Cela concerne notamment les droits de douane sur la viande de bœuf, le thé, les boissons alcooliques et d’autres produits prioritaires (supprimés pour la plupart au moment de l’entrée en vigueur de l’accord). À l’issue d’une période d’application complète de l’accord de 21 ans, celui-ci prévoit une libéralisation des droits de douane frappant 85 % des exportations agroalimentaires de l’Union européenne à destination du Japon, et notamment l’élimination des droits sur 90 % des produits agricoles. En outre, les droits perçus sur les fromages à pâte dure et les biens agricoles transformés comme le chocolat, les pâtes et les sauces tomates, seront supprimés au fil du temps. Les droits de douane sur le porc et le bœuf baisseront avec le temps, mais ne disparaîtront pas. Enfin, l’accord garantit aussi un meilleur accès de l’Union européenne au marché japonais en définissant des contingents tarifaires par pays pour des produits comme le blé et la farine de blé, l’orge et la farine d’orge, le malt, le beurre, la poudre de lait écrémé et les fromages à pâte molle. En revanche, les droits de douane et restrictions commerciales frappant le riz étaient exclus du champ des négociations. Outre les dispositions relatives à l’accès aux marchés, l’accord porte reconnaissance de plus de 200 indications géographiques de l’Union européenne et de plus de 50 indications géographiques de vins, spiritueux et produits alimentaires japonais.
L’Union européenne et le Viet Nam se sont accordés en juillet 2018 sur le texte final d’un accord bilatéral de libre-échange qui doit encore être signé et conclu. Ce texte prévoit l’élimination progressive des droits de douane sur bon nombre des principales exportations de l’Union européenne à destination du Viet Nam, dont celles de poulet, produits laitiers, viande de bœuf, vin, spiritueux, chocolat, pâtes, pommes, blé et huile d’olive. Il consacre également la protection de près de 170 indications géographiques de l’Union européenne.
L’Accord sur l’Espace économique européen (EEE), qui lie les États membres de l’UE et trois des États de l’Association européenne de libre-échange (AELE), à savoir l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège, a fait l’objet de révisions qui sont applicables depuis mai 2018 aux échanges avec l’Islande, et depuis octobre de la même année à ceux avec la Norvège. Les dispositions révisées améliorent pour l’ensemble des parties l’accès aux marchés agricoles de plusieurs produits de base, avec notamment des contingents tarifaires augmentés et nouveaux.
Des modifications ont été apportées après négociation à l’accord de libre-échange (ALE) Corée-États-Unis, et l’accord modifié est entré en vigueur en 2019. Israël et l’Ukraine ont signé en janvier 2019 un ALE qui doit encore être ratifié par les signataires. En 2018, un accord de libre-échange a été signé par Israël avec l’AELE, et deux autres l’ont été par la Turquie avec le Venezuela et le Qatar. En 2018, le Kazakhstan et la Chine ont signé différents protocoles sanitaires et phytosanitaires portant sur l’exportation de produits agricoles, dont la viande de bœuf, le colza et la luzerne. L’Australie a conclu en 2018 des négociations sur trois ALE, avec le Pérou, l’Indonésie et Hong Kong, mais aucun d’eux n’est encore entré en vigueur. Ces accords assurent à l’Australie des réductions tarifaires ou de nouveaux contingents pour quelques-unes de ses principales exportations agricoles, comme le bœuf, la viande ovine, les produits laitiers et le sucre.
L’Union européenne et le Mexique ont conclu en avril 2018 un « accord de principe » en vue de moderniser l’accord commercial en vigueur entre eux depuis 2000, En l’occurrence, celui-ci sera remplacé par l’Accord global UE-Mexique, qui renforcera la libéralisation des échanges agricoles entre les deux partenaires, avec notamment l’élimination des droits de douane mexicains sur bon nombre d’exportations agricoles de l’Union européenne (dont les pâtes, le chocolat, les pommes et les produits à base de porc) et la création de contingents en franchise de droits de lait en poudre, de fromage frais et fondu et d’autres fromages.
Certaines négociations commerciales se sont poursuivies et d’autres ont été lancées
Des étapes importantes ont été franchies dans les négociations sur l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay), entamées il y a vingt ans. À la fin de 2018, les parties étaient d’accord sur 12 des 15 chapitres de l’accord. D’autres pays comme le Canada et la Corée, ainsi que l’ Association européenne de libre échange, mènent également des discussions en vue d’accords commerciaux avec le Mercosur.
En juin 2018, des négociations ont débuté sur deux accords bilatéraux de libre-échange, entre l’Union européenne et l’Australie et entre l’Union européenne et la Nouvelle-Zélande. Le 16 octobre 2018, le Représentant des États-Unis pour les questions commerciales internationales (US Trade Representative) a notifié au Congrès américain l’intention du gouvernement d’entamer des négociations sur des accords commerciaux avec l’Union européenne, le Japon et le Royaume-Uni. En avril 2019, les pays de l’Union européenne ont approuvé les conditions de négociation d’un nouvel accord commercial strictement limité avec les États-Unis, ouvrant la voie à l’entame de pourparlers.
Si les accords commerciaux facilitent les échanges entre signataires, les pays examinés dans ce rapport sont impliqués dans un certain nombre de différends commerciaux qui se répercutent sur les courants d’échanges.
Cette section présente une évaluation quantitative de l’évolution du soutien public à l’agriculture en 2018, et compare la situation récente (2016-18) à celle du début des années 2000 (2000‑02). Elle porte sur les 36 pays membres de l’OCDE, les cinq États membres de l’Union européenne qui n’appartiennent pas à l’Organisation ainsi que douze économies émergentes et en développement. Dans la majeure partie de ce rapport, l’Union européenne est considérée comme une seule et même région économique.
Deux économies émergentes ont été ajoutées dans la présente édition 2019 du rapport : l’Argentine et l’Inde. L’encadré 1.1 donne un bref aperçu de la politique agricole dans ces deux pays et de l’incidence de leur prise en compte sur les indicateurs agrégés du soutien dans l’ensemble des pays étudiés.
L’Argentine et l’Inde représentent respectivement 3.1 % et 3.7 % de la superficie agricole mondiale. Leur prise en compte porte la superficie agricole considérée dans ce rapport de 55 % à 61 % du total mondial.
L’agriculture est un secteur important dans ces deux pays : en Inde, du fait de son poids dans le PIB et dans l’emploi, et en Argentine, du fait de sa contribution aux exportations. Compte tenu de la taille de leur secteur agricole, la prise en compte de ces deux pays a des incidences notables sur les indicateurs agrégés du soutien.
La politique agricole n’a pas la même orientation dans un pays et dans l’autre, mais les producteurs agricoles sont taxés dans les deux. L’Argentine ne verse que peu de paiements aux agriculteurs et n’applique pratiquement aucune mesure provoquant de fortes distorsions, abstraction faite de taxes sur les exportations, lesquelles restent la principale composante des transferts public financés par le secteur agricole se traduisant par un soutien négatif des prix du marché. Le soutien budgétaire en faveur de l’agriculture met l’accent sur la fourniture de services d’intérêt général et de biens d’intérêt public, tels que ceux qui sont assurés par le système d’innovation et de connaissances agricoles et les services de contrôle et d’inspection. En Inde, une combinaison complexe de réglementations internes en matière de commercialisation et mesures commerciales visant plusieurs produits conduit souvent à des prix intérieurs de niveau inférieur à ceux sur les marchés internationaux pour des produits équivalents, en vertu de quoi le soutien des prix du marché de ces produits est négatif. Plus précisément, les politiques régissant la commercialisation des produits agricoles en Inde influence les prix, les approvisionnements, le stockage, le transport et la commercialisation des produits ; les restrictions résultant de ces réglementations ainsi que les différences de mise en œuvre entre États font grossir les coûts de transaction et contribuent à faire baisser les prix payés aux producteurs. En outre, au cours de la période considérée, diverses mesures de politique commerciale déprimant les prix – comme l’interdiction des exportations, leur contingentement, les droits sur les exportations et les prix minimum à l’exportation – ont été appliqués à plusieurs produits importants. La majeure partie des transferts budgétaires destinés aux producteurs agricoles, en Inde, sont des subventions à l’utilisation d’intrants variables, comme les engrais, et à la consommation d’électricité, notamment pour le pompage d’eau d’irrigation.
Le soutien négatif des prix du marché a représenté -16.9 % des recettes agricoles brutes en Argentine et -14.8 % en Inde sur la période 2016‑18. Le soutien budgétaire aux producteurs étant moins important que la taxe implicite, le soutien global est négatif et s’est établi à -15.3 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en Argentine et -5.7 % en Inde au cours de la période 2016‑18. En conséquence, la prise en compte de l’Argentine et de l’Inde dans les évaluations fait reculer l’ESP en % de l’ensemble des pays étudiés de 15.4 % à 12.4 %, et l’ESP en % de l’agrégat des économies émergentes de 13.2 % à 9.0 % sur la période 2016‑18.
Le soutien aux services d’intérêt général, en Argentine, a été de 34 % supérieur au soutien budgétaire aux producteurs et a représenté 2 % de la valeur ajoutée de l’agriculture sur la période 2016‑18. En Inde, il équivaut à peu près à la moitié du soutien budgétaire aux producteurs, atteignant près de 5 % de la valeur ajoutée de l’agriculture.
Une fois prise en compte la taxation implicite des producteurs, la part du soutien total apporté au secteur dans le PIB est négative en Argentine (-1.1 % sur la période 2016‑18), mais positive en Inde (0.6 %). Étant donné la taille de l’Inde, la prise en considération de ces deux pays ramène l’EST en % de l’ensemble des pays de 0.91 % à 0.88 %, et celle des économies émergentes de 1.64 % à 1.43 % sur la période 2016‑18.
Source : chapitres 3 et 13 du présent rapport ; (OCDE, 2019[9]), Agricultural Policies in Argentina, https://doi.org/10.1787/9789264311695-en ; (OCDE/ICRIER, 2018[10]), Agricultural Policies in India, https://doi.org/10.1787/9789264302334-en.
L’évaluation de l’évolution des politiques repose sur un ensemble d’indicateurs de l’OCDE qui expriment la diversité des mesures de soutien appliquées dans les pays à l’aide de quelques chiffres simples et comparables d’un pays à l’autre et d’une période à l’autre. À chaque indicateur correspond une dimension particulière de la politique de soutien. Les indicateurs utilisés dans le présent rapport sont définis à l’annexe A, et le graphique 1.2 illustre les relations entre eux et entre leurs composantes.
L’estimation du soutien total (EST) est l’indicateur du soutien agricole le plus général de l’OCDE. Elle conjugue trois éléments : 1) les transferts versés aux producteurs agricoles individuellement ; 2) les dépenses publiques dont le principal bénéficiaire est l’agriculture primaire, mais qui ne donnent pas lieu à des versements aux producteurs individuellement ; et 3) le soutien budgétaire destiné aux consommateurs de produits agricoles de base.
Les transferts aux producteurs agricoles eux‑mêmes sont mesurés par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), qui comprend le soutien des prix du marché (SPM), défini et expliqué dans l’encadré 1.2, et différentes catégories de soutien budgétaire définies dans l’encadré A A.1. Pour sa part, l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC), mesurée à la sortie de l’exploitation et nette du soutien des prix du marché, comprend les transferts passant par le marché qui sont le reflet du SPM du côté des consommateurs, ainsi que le soutien budgétaire en faveur des consommateurs, inclus dans l’EST.
Les dépenses publiques dont le principal bénéficiaire est l’agriculture primaire mais qui ne donnent pas lieu à des versements aux producteurs eux‑mêmes sont mesurées par l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG). L’EST prend en compte les transferts qui passent par le marché (SPM), tout comme l’ESP et l’ESC, ainsi que le soutien budgétaire retenu dans le calcul de l’ESP et l’ESC, et l’ESSG dans sa totalité.
Note : * Le soutien des prix du marché (SPM) s’entend net des prélèvements aux producteurs et du surcoût de l’alimentation animale.
Source : Annexe 1.A.
Le soutien des prix du marché (SPM) répond à la définition suivante : « valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation » (OCDE, 2016, p. 98[11]). Calculé produit par produit, il se fonde sur l’écart entre le prix intérieur payé aux producteurs et le prix à la frontière (différentiel des prix du marché, DPM) multiplié par la quantité produite, et il est agrégé au niveau national.
Cette définition comporte trois principaux éléments. Premièrement, le SPM mesure les transferts qui découlent de dispositions créant un écart de prix (droits sur les importations, prix minimums, taxes sur les exportations, par exemple). Deuxièmement, il indique les transferts bruts (positifs ou négatifs) des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qu’ils aient leur origine dans les dépenses ou recettes budgétaires (stocks publics ou recettes des taxes sur les exportations, par exemple) ou dans l’orientation des dépenses des consommateurs. Troisièmement, il est mesuré à la sortie de l’exploitation, de manière à ce que les valeurs obtenues concordent avec les données sur la production et les prix dans l’ensemble du secteur agricole. Pour mesurer le DPM, le prix intérieur à la sortie de l’exploitation doit être comparé avec un prix de référence à la frontière équivalent qui représente le prix (coût) d’opportunité pour les acteurs du marché intérieur, dans les conditions données par le marché mondial.
Le calcul du DPM des différents produits nécessite des informations non seulement sur les prix de ces produits, mais aussi sur les différences de qualité et de marges de transformation et de transport, de façon à comparer ce qui est comparable. Les marges de manutention et de transport sur le marché intérieur peuvent être particulièrement élevées (et aussi très difficiles à obtenir) dans les pays où les infrastructures physiques et institutionnelles sont peu développées.
L’écart de prix (DPM) est calculé uniquement s’il existe des mesures de nature à le créer, comme celles qui restreignent ou encouragent les importations ou les exportations, et les achats publics, les ventes publiques et les prix d’intervention sur le marché intérieur (ces mesures sont décrites plus loin dans le texte). Si aucune mesure de ce type n’est mise en œuvre dans un pays, le DPM est réputé nul. Un DPM non nul, qu’il soit positif ou négatif, a pour origine des mesures qui faussent les prix. Il est important de noter que le SPM mesure l’« action publique » (le niveau du soutien des prix) elle‑même, et non pas son effet (comme par exemple son incidence sur le revenu agricole) (Tangermann, 2005[12]). Outre les instruments d’action qui limitent la transmission des prix (un prix indicatif, par exemple), les évolutions du marché (comme les fluctuations des taux de change se répercutant sur les prix mondiaux exprimés en monnaies locales) peuvent influencer l’action publique et, par conséquent, les transferts qui en découlent.
Lorsque l’on interprète les valeurs du SPM, il importe de garder à l’esprit qu’il ne s’agit pas d’un indicateur de la dépense publique, mais une estimation de transferts implicites ou explicites. À ce titre, les estimations du SPM de l’OCDE s’écartent souvent de celles qui sont publiées par d’autres organisations comme l’Organisation mondiale du commerce, et ne doivent pas leur être assimilées, les concepts utilisés pour calculer ces autres indicateurs pouvant être très différents malgré des noms comparables (OCDE, 2002[13]; Effland, 2011[14]; Brink, 2018[15]).
La présente section s’intéresse d’abord à l’évolution du soutien aux producteurs entre 2017 et 2018 (encadré 1.3). Elle remonte ensuite plus loin dans le temps pour faire le point sur cette évolution et sur celle d’autres indicateurs du soutien à l’agriculture depuis le début des années 2000, à commencer par le niveau et la composition de l’ESP – en s’arrêtant plus particulièrement sur le soutien des prix du marché (SPM) –, suivi du coefficient nominal de protection (CNP) et de l’estimation du soutien aux consommateurs (ESC). L’évolution et la composition des dépenses au titre des services d’intérêt général dont bénéficie le secteur (ESSG) sont examinées elles aussi, avant un aperçu de l’ampleur du soutien total à l’agriculture (EST) eu égard à l’économie dans son ensemble et au secteur agricole.
Exception faite de la Nouvelle‑Zélande, du Chili, de la Turquie, du Japon et de l’Islande, où il a baissé, le soutien aux producteurs a augmenté presque partout dans la zone OCDE en 2018. En moyenne, il s’est hissé, dans les pays membres, de 17.7 % des recettes agricoles brutes en 2017 à 19.2 % en 2018. Dans les économies émergentes et en développement étudiées dans le présent rapport, il a baissé en moyenne, passant de 9.1 % à 8.1 % des recettes agricoles brutes entre 2017 et 2018, principalement en écho à son recul en Chine.
Dans la majorité des cas, l’évolution de l’ESP a été largement influencée par celle du soutien des prix du marché (SPM) ou des paiements contracycliques, reflétant soit un creusement soit une réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix aux frontières. Les tendances divergentes, dans certains pays, pourraient être expliquées par le fait qu’ils produisent en grande quantité certains produits agricoles (le riz au Japon, la viande ovine en Turquie et en Islande, par exemple) dont le prix a augmenté sur les marchés mondiaux. Le Brésil fait exception, le soutien aux producteurs y ayant baissé sous l’effet d’une diminution de 30 % des paiements budgétaires, principalement liée à la réduction de la bonification des prêts. Dans certains pays, le soutien budgétaire a sensiblement évolué lui aussi (graphique 1.3).
Une contraction du SPM a fait varier la valeur monétaire du soutien au Chili, en Colombie, au Japon, en Nouvelle‑Zélande1 et en Turquie, la baisse des paiements budgétaires venant s’y ajouter au Chili et au Japon. En Corée, aux États‑Unis, en Israël, au Mexique, en Suisse et dans l’Union européenne, ainsi que dans toutes les économies émergentes à l’exception du Brésil, de la Chine et du Costa Rica, le soutien aux producteurs s’est accru sous l’effet d’une hausse du SPM.
Une baisse des paiements budgétaires a réduit le soutien aux producteurs au Brésil et, dans une moindre mesure, au Chili, en Corée, en Islande, dans la Fédération de Russie et en Colombie. A l’inverse, c’est principalement aux paiements budgétaires qu’a été imputable l’augmentation du soutien aux producteurs aux États‑Unis (paiements au titre de la production), au Canada (paiements au titre de la gestion des risques) et en Norvège (tableau A.118 de l’annexe statistique).
Dans la plupart des pays, les variations annuelles du SPM ont davantage été dues à l’évolution des écarts de prix qu’à celle des quantités produites, bien que cette dernière ait été notable en Afrique du Sud (tableau A.117 de l’annexe statistique).
Tandis que les prix à la frontière ont augmenté en moyenne dans la plupart des pays, les fluctuations des écarts de prix ont obéi aux mouvements relatifs des prix intérieurs (à la production) (tableau A.119 de l’annexe statistique). Dans les pays de l’OCDE, en moyenne, les prix à la production ont été relativement stables entre 2017 et 2018, et c’est la baisse des prix à la frontière, favorisée par les fluctuations monétaires, qui a le plus contribué à la hausse du SPM en 2018. On constate cependant une grande diversité entre pays de l’OCDE. Par exemple, les prix intérieurs ont diminué dans beaucoup d’entre eux, mais ils ont augmenté au Japon, en Norvège, en Turquie et dans l’Union européenne. La dépréciation des monnaies locales vis‑à‑vis du dollar des États‑Unis a joué un rôle prépondérant dans le reflux des prix à la frontière en Turquie et dans l’Union européenne. Les prix à la production ont en revanche baissé en moyenne dans les économies émergentes et en développement, mais moins que les prix à la frontière, d’où une hausse du SPM entre 2017 et 2018.
1. En Nouvelle-Zélande, le soutien des prix est mesuré uniquement dans le cas de la volaille et des œufs, et il est dû à une protection non tarifaire appliquée pour des raisons sanitaires et phytosanitaires.
Notes : L'axe horizontal indique la contribution du soutien des prix du marché (SPM) et l'axe vertical celle des paiements budgétaires à la variation de la valeur monétaire du soutien aux producteurs (ESP en monnaie nationale) entre 2017 et 2018, toutes choses égales par ailleurs. Plus le pays est éloigné de l'axe vertical, plus la variation du SPM contribue à celle de l'ESP. Plus le pays est éloigné de l'axe horizontal, plus la contribution des paiements budgétaires à la variation de l'ESP est élevée.
Pour l'Argentine, l'Inde, le Kazakhstan, l'Ukraine et le Viet Nam, les données ne sont pas disponibles car le SPM est négatif sur cette période.
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le soutien aux producteurs dans la zone OCDE et dans les économies émergentes a convergé jusqu’en 2015, mais il diverge depuis lors
En moyenne, le niveau du soutien dont bénéficient les producteurs dans les pays étudiés connaît une tendance à la baisse, même si les variations de l’ESP en % ont été marginales ces dernières années (graphique 1.4). En 2018, 12 % environ des recettes agricoles brutes découlaient de mesures en faveur des producteurs agricoles, comme en 2017. La valeur monétaire de ce soutien a été de 442 milliards USD (375 milliards EUR) en 2018, contre 440 milliards USD (390 milliards EUR) en 2017. Cette stabilité résulte d’une baisse du SPM principalement due à l’évolution des marchés, et notamment à celle des cours mondiaux des produits agricoles de base et des taux de change, conjuguée à l’augmentation du soutien budgétaire.
La tendance que connaît l’ESP en % masque des différences entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement (graphique 1.4). Dans les pays de l’OCDE, le niveau moyen du soutien aux producteurs a suivi une tendance à la baisse qui l’a conduit en‑dessous de 20 % des recettes agricoles brutes en 2010 et il fluctue depuis aux alentours de 17 à 19 %. Dans les économies émergentes et en développement, il était très bas au début des années 2000. Depuis, il a augmenté pour se hisser à 9 % environ des recettes agricoles brutes au cours de la période 2016‑18, contre 4 %, avec des creux en 2008 et 2011 en raison de la hausse des prix mondiaux des produits de base à ces périodes. Après avoir culminé à 11 % en 2015, l’ESP en % dans les économies émergentes et en développement est redescendue à 8 % en 2018. Ses variations tiennent en grande partie au soutien apporté aux producteurs en Chine et en Inde. Sans la Chine, l’ESP en % des économies émergentes et en développement aurait été négative, mais la prise en compte de ce pays l’a portée à 9 % sur la période 2016‑18. L’ajout de l’Inde la réduit de 4 points de pourcentage à peu près, et celui de l’Argentine de 0.5 point sur la même période, ces deux pays affichant une ESP négative.
Ces tendances générales sont également perceptibles lorsque l’on examine les pays séparément (graphique 1.5). Dans la plupart d’entre eux, le niveau du soutien aux producteurs a baissé depuis le début des années 2000, quoique dans des proportions variables de l’un à l’autre. Il a diminué des deux tiers environ au Chili, au Mexique et au Kazakhstan, et de 40 % ou plus en Australie, au Brésil, en Afrique du Sud, au Canada, aux États‑Unis, en Colombie et dans l’union européenne. Toutefois, il s’est accru depuis le début des années 2000 en Chine, dans la Fédération de Russie et, dans une moindre mesure, aux Philippines. En Ukraine et au Viet Nam, il est devenu négatif ces dernières années, tandis qu’en Argentine et en Inde, la taxation implicite des producteurs qui découle d’un soutien lui aussi négatif a augmenté depuis le début des années 2000.
Cela étant, le niveau du soutien aux producteurs continue de varier fortement d’un pays à l’autre (graphique 1.5). La Nouvelle‑Zélande, l’Australie, le Chili, le Brésil et l’Afrique du Sud ne soutiennent que très peu les producteurs, leur ESP en % s’étant située en‑deçà de 3 % au cours de la période 2016-18. L’Argentine, le Viet Nam, l’Inde et l’Ukraine vont même jusqu’à les taxer, d’où des ESP en % négatives. A l’inverse, le Japon, la Corée, la Suisse, l’Islande et la Norvège soutiennent leurs producteurs à hauteur de 45 % à 60 % des recettes agricoles brutes, malgré une diminution du soutien depuis le milieu des années 2000. Parmi les économies émergentes et en développement, les Philippines sont le seul pays où le niveau du soutien aux producteurs (25 % des recettes agricoles brutes sur la période 2016‑18) est supérieur à la moyenne OCDE (18 %).1
En pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : 1. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les 12 économies émergentes.
1. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE. La Lettonie et la Lituanie sont incluses à partir de 2004.
2. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
En pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2016-18.
1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
2. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2016-18. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2016-18.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, L'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le soutien des prix du marché reste la principale composante du soutien aux producteurs en moyenne, mais il varie selon les pays et les produits
Un certain nombre de mesures internes et aux frontières, décrites dans la section qui suit, peuvent engendrer un écart entre les prix des produits agricoles sur le marché intérieur et leurs prix aux frontières (encadré 1.2), ce qui donne lieu au SPM. Dans la plupart des cas où il existe des mesures de cette nature, les prix intérieurs sont plus élevés que les prix aux frontières et l’écart de prix se traduit par des transferts des consommateurs aux producteurs. Néanmoins, il n’en va pas toujours ainsi. Dans six des économies étudiées ici, la politique agricole minore les prix intérieurs d’un certain nombre de produits. En conséquence, le SPM calculé pour ces produits est négatif et les producteurs sont en fait taxés. Le SPM négatif est particulièrement notable en Inde et en Argentine, où, ces trois dernières années, les mesures mises en œuvre ont réduit les recettes agricoles brutes moyennes des producteurs de 13 % et 16 %, respectivement, par rapport au niveau qu’elles auraient atteint aux conditions du marché mondial. C’est en grande partie aux taxes sur les exportations qu’est imputable le SPM négatif (voir la section qui suit).
En moyenne, dans la zone OCDE, le SPM a représenté près de la moitié de la totalité du soutien dispensé par les pouvoirs publics et plus de 8 % des recettes agricoles brutes au cours de la période 2016‑18. Ces proportions déclinent, de manière générale, mais elles continuent de varier notablement d’un pays à l’autre. Dans les cinq pays qui affichent le niveau de soutien le plus élevé, la part du soutien des prix du marché dans les recettes agricoles brutes s’est établie entre 25 % et 50 %, tandis qu’elle a été inférieure à 5 % dans huit autres pays.
Les distorsions des prix demeurent importantes, tant à l’intérieur des pays qu’entre eux : la proportion moyenne des recettes agricoles brutes attribuables au SPM dans un pays masque souvent de fortes disparités d’un produit à l’autre. Dans beaucoup de pays, le soutien des prix reste particulièrement important pour certains produits. Par exemple, sur sept marchés nationaux (volaille et œufs en Suisse et en Islande, et soja, poivron rouge et orge en Corée), les recettes ont été majorées de plus de 70 % du fait du SPM au cours de la période 2016‑18. Autrement dit, les revenus agricoles que ces produits procureraient si leur valeur était déterminée par les prix de référence aux frontières sont multipliés par plus de trois. Même dans les pays où le soutien des prix est élevé en moyenne, celui de certains produits est considérablement plus bas, voire nul. Le graphique 1.6 indique, dans chacun des pays étudiés ici, la distribution des parts relatives du SPM entre les produits donnant lieu à une estimation de cette forme de soutien. Outre la moyenne du pays, les traits verticaux montrent l’écart entre les parts les plus élevées et les plus basses du SPM, ainsi que l’écart entre les premier et troisième quartiles et la médiane.
Il existe aussi des variations prononcées entre produits dans les pays où le SPM moyen est négatif. En Argentine, où le producteur moyen est taxé du fait de prix intérieurs minorés, le soutien négatif des prix ne concerne que certains produits d’exportation, notamment le soja, dans le cas duquel le SPM négatif représente près de la moitié des recettes agricoles brutes. En Inde, il s’applique à davantage de produits et peut atteindre 90 % des recettes procurées par un produit. Autrement dit, le SPM ampute alors les recettes agricoles brutes de près de moitié.
Dans plusieurs autres pays où le SPM total est modeste, comme le Kazakhstan, la Fédération de Russie, l’Ukraine et le Viet Nam, le soutien des prix des différents produits est positif dans certains cas et négatif dans d’autres. La faiblesse des moyennes dissimule des niveaux élevés de soutien positif ou négatif, selon les produits. Pour avoir du sens, l’interprétation des niveaux moyens de SPM (et, en fait, de tous les indicateurs agrégés comme l’ESP en pourcentage ou l’EST en pourcentage) doit prendre en compte ces distorsions cachées. Les indicateurs moyens doivent donc être considérés comme des indicateurs des transferts nets avec le secteur, car ils peuvent agréger des composantes positives et négatives.
Moyenne simple du SPM en pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : A. Nombre de produits SPM (pour lesquels le SPM est calculé). B. Nombre de produits SPM dont la valeur du SPM n'est pas nulle.
Les extrémités des traits représentent les valeur minimales et maximales par produit, les rectangles délimitent l’espace entre le premier et le troisième quartile, et le trait horizontal à l'intérieur représente la médiane. Les losanges représentent la valeur moyenne pour l'ensemble de l'agriculture.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le degré de distorsion des prix est globalement en baisse, malgré des écarts notables entre les prix intérieurs et les prix mondiaux dans certains pays
Les prix perçus par les producteurs se sont rapprochés de ceux observés sur les marchés mondiaux, car les pays ont davantage recours qu’auparavant à des mesures qui engendrent moins de distorsions. Le coefficient nominal de protection (CNP) présenté au graphique 1.7 compare les prix effectifs perçus par les producteurs – y compris les paiements par unité produite – avec les cours mondiaux. Dans plusieurs pays, l’écart entre les prix intérieurs et les prix mondiaux s’est considérablement resserré, ce qui signifie que les décisions des producteurs y sont désormais plus sensibles aux signaux du marché. Dans les pays de l’OCDE, les prix effectifs payés aux producteurs étaient supérieurs de 11 % en moyenne aux prix mondiaux au cours de la période 2016-18, contre environ 30 % au début des années 2000. C’est en Afrique du Sud, au Chili, en Colombie, en Corée, aux États-Unis, en Islande, au Japon, au Kazakhstan, au Mexique, en Norvège en Suisse, en Turquie, dans l’Union européenne et au Viet Nam que l’alignement des prix effectifs aux producteurs sur les cours mondiaux a été le plus progressé (avec une réduction du CNP supérieure ou égale à 5 %).
Comme pour les autres indicateurs du soutien aux producteurs, il y a d’importantes différences entre les pays. Les prix effectifs perçus par les producteurs ne sont étroitement alignés sur les prix internationaux qu’en Australie, au Brésil, au Chili et en Nouvelle-Zélande. Ils leur sont supérieurs de moins de 4 % en Afrique du Sud, au Mexique et aux États-Unis, et inférieurs de moins de 4 % au Kazakhstan, en Ukraine et au Viet Nam. Au cours de la période 2016‑18, ils leur ont été inférieurs de 15 % et 12 % en Argentine et en Inde, respectivement.
Dans la quasi-totalité des autres pays, les prix effectifs perçus par les producteurs sont en moyenne plus élevés que les prix mondiaux. En Corée, en Islande, au Japon, en Norvège et en Suisse, ils leur sont supérieurs de 50 % à 110 %, ce qui donne à penser que le soutien aux producteurs joue un rôle important dans l’orientation des décisions des producteurs. Néanmoins, les écarts entre prix intérieurs et prix mondiaux se sont également réduits dans ces pays depuis le début des années 2000.
Plusieurs économies émergentes et en développement ont accru leur soutien des prix, creusant ainsi l’écart entre prix intérieurs et prix mondiaux. En Chine, les prix effectifs perçus par les producteurs étaient proches des niveaux mondiaux, en moyenne, au début des années 2000, mais ils les dépassaient de 12 % au cours de la période 2016‑18. Ils ont également augmenté aux Philippines.
Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux pour 2016-18.
1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
2. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2016-18. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2016-18.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l'Inde, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Un large éventail de mesures contribue à majorer ou minorer les prix agricoles
Le SPM et le CNP sont utiles à l’examen des distorsions, mais ces indicateurs ne fournissent pas d’informations sur les mesures qui engendrent les écarts de prix. Beaucoup de pays mettent en œuvre simultanément plusieurs dispositions, conjuguant souvent des réglementations sur le marché intérieur et l’action d’organismes publics de commercialisation avec des mesures commerciales visant les importations et les exportations (tableau 1.2). Cette diversité peut se traduire, d’un produit à l’autre, par des transferts différents par leur ampleur, voire par leur signe. Il n’est pas possible d’imputer une part des transferts à chaque mesure, et donc de mettre en évidence la politique la plus pertinente sur un marché donné, mais il est utile de se pencher sur les dispositions en place pour formuler des recommandations plus concrètes sur les changements envisageables. Les exemples de mesures fournis dans la présente section s’appuient sur les informations générales figurant dans la base de données sur l’ESP, mais ils ne sont pas censés constituer une liste exhaustive des mesures existantes.
Note : MdA : Mémorandum d’accord. Ce tableau identifie le type de mesures employées par les pays mais n’indique pas l’échelle et l’importance de ces mesures.
1. Dernière année pour laquelle des dépenses relatives à des subventions à l’exportation non nulles ont été déclarées : WTO, 2018, G/AG/W/125/Rev.9, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/ExportFile.aspx?id=247031&filename=q/G/AG/W125R9.pdf.
Mesures de soutien des prix intérieurs et organismes de commercialisation
Le soutien des prix intérieurs résulte de réglementations et de l’action d’organismes de commercialisation sur le marché intérieur. Il peut être essentiel pour élever le prix des produits agricoles à la sortie de l’exploitation, même si, généralement, il doit s’accompagner de mesures aux frontières pour être efficace.
Il existe ainsi des prix minimums pour certains produits en Israël, au Costa Rica, en Turquie et, depuis peu, au Mexique, et l’Union européenne en utilise elle aussi pour déclencher les interventions publiques et le soutien en faveur du stockage privé de plusieurs produits. Au Viet Nam, des prix indicatifs du riz à la sortie de l’exploitation peuvent entraîner une taxation implicite des riziculteurs certaines années, ou au contraire se traduire par un soutien.
En limitant les approvisionnements sur le marché intérieur, les quotas de production peuvent concourir à maintenir les prix au‑dessus du niveau des marchés mondiaux. Ils étaient auparavant courants dans les secteurs du sucre et des produits laitiers, mais ils ont été démantelés dans bien des cas, par exemple en 2009 en Suisse (lait), en 2015/16 (lait) et 2017/18 (sucre) dans l’Union européenne, et en 2018/19 en Ukraine (sucre). La production laitière reste soumise à un système de quotas au Canada.
Plus généralement, la réglementation du marché intérieur peut rejaillir sur la détermination des prix et sur certaines activités sur différents marchés. C’est notamment le cas en Inde, où une loi sur les produits de première nécessité et des lois à l’échelon des États obligent les producteurs à vendre certains produits sur des marchés réglementés. Dans de nombreux cas, la réglementation du marché et les prix minimums sont mis en œuvre par des organismes de commercialisation, comme la Food Corporation of India ou des structures au niveau des États.
Mesures limitant les importations de produits
Dans tous les pays étudiés ici, les importations de la quasi-totalité des produits sont soumises à des droits de douane (CNUCED, 2019[16]). En équivalents ad valorem, les droits appliqués y sont soit nuls, soit inférieurs à 10 % sur plus d’un tiers des produits sur lesquels le SPM est calculé. Inversement, les droits sont supérieurs à 100 % sur près de 9 % des produits et peuvent dépasser 300 % dans certains cas. Les marchés sur lesquels le soutien des prix est important sont en général protégés par des droits élevés sur les importations, même s’il est difficile d’établir cette corrélation du fait de la complexité des dispositifs qui associent des mesures variées. Il existe aussi des droits de douane sur les importations sur des marchés où le soutien des prix est modeste, voire négatif.
Dans certains cas, le taux des droits de douane sur les importations est variable. Les droits peuvent alors être fonction du niveau des prix internationaux par rapport à ceux qui sont définis par les pouvoirs publics, ou varier selon les saisons, comme ceux de nombreux fruits et légumes dans l’Union européenne. Par ailleurs, il arrive que des pays imposent des droits supplémentaires à titre de mesure de sauvegarde, lorsque les importations augmentent très vite.
Les contingents tarifaires constituent eux aussi un instrument essentiel pour restreindre les importations. Ils permettent d’importer une quantité limitée en franchise de droits ou moyennant des droits modestes, les importations effectuées en sus étant soumises à des droits plus élevés. Les contingents tarifaires ont été mis au service de l’accès aux marchés après l’Accord d’Uruguay sur l’agriculture, afin d’ouvrir les marchés aux importations y compris de produits sensibles, ne serait-ce que pour des volumes restreints. Les marchés intérieurs de produits bovins (produits laitiers, viande bovine), de produits porcins et avicoles, et des principales céréales et du sucre sont souvent protégés par des contingents tarifaires. Ceux‑ci sont appliqués à un ou plusieurs marchés dans presque tous les pays étudiés dans le présent rapport. Ils sont souvent liés à un niveau élevé de soutien des prix, mais leur impact sur les prix intérieurs peut être faible dans certaines circonstances.
Dans beaucoup de pays, les importations font également l’objet de mesures non tarifaires (MNT) sanitaires et phytosanitaires (SPS). Ces mesures peuvent être appliquées pour protéger le pays de menaces biotiques ou abiotiques (OMC, 1995[17]), comme des agents pathogènes ou des résidus de pesticides. Souvent, les MNT à caractère SPS majorent le coût des échanges, mais elles sont susceptibles d’accroître la demande intérieure des produits concernés ou même les échanges (Cadot, Gourdon and van Tongeren, 2018[18]). Le coût des échanges peut être particulièrement élevé si les mesures SPS ne sont pas les mêmes entre pays exportateurs et pays importateurs (von Lampe, Deconinck and Bastien, 2016[19]) et, dans les cas extrêmes, ces mesures peuvent rendre les importations impossibles. Outre les questions SPS, les MNT peuvent aussi découler de préoccupations et circonstances sociétales. Par exemple, en Israël, les importations de viande bovine et ovine et de volaille doivent être certifiées kasher, ce qui peut les limiter.
Les quotas d’importation et les interdictions d’importer peuvent découler de facteurs non liés à des mesures agricoles ou de sécurité des aliments. La Fédération de Russie a ainsi mis un terme aux importations de produits agricoles en provenance d’Ukraine et d’autres pays qui lui imposent des sanctions. De son côté, l’Ukraine interdit l’importation de nombreux produits alimentaires russes.
Les pays peuvent aussi exiger des licences d’importation qui, si elles ne sont pas délivrées automatiquement, peuvent freiner les activités d’importation. Par exemple, aux Philippines, il faut un permis spécifique pour importer bon nombre de produits, dont le riz. Dans certains pays, ce sont des organismes d’État qui contrôlent en totalité ou en grande partie les importations ou les exportations de produits agricoles de base, ou les deux. Des instances comme la Commission canadienne du lait et l’Office chinois des réserves de grains ne faussent pas nécessairement les échanges et les prix, mais elles ont la possibilité de le faire.
Mesures favorisant les exportations
Afin de maintenir des écarts de prix positifs, les pays exportateurs doivent prendre d’autres mesures qui permettent à leurs produits de transiter de leur marché intérieur, où les prix sont élevés, au marché international, où ils sont plus bas. Des subventions à l’exportation ont été versées en faveur de la volaille et des œufs en Turquie. Parmi les membres de l’OMC, l’Union européenne a longtemps été le plus gros pourvoyeur de subventions au profit des exportations agricoles, mais elle ne dispense plus de soutien de ce type. Dans la Décision ministérielle de Nairobi de 2015, les membres de l’OMC se sont engagés à supprimer les subventions à l’exportation de produits agricoles. Plusieurs pays, dont les États‑Unis, la Turquie et le Canada, soutiennent les crédits à l’exportation de produits agricoles.
Parfois, les règles de concurrence autorisent les entreprises d’État et les coopératives privées qui détiennent des parts de marché importantes à l’exportation à utiliser des méthodes de détermination des prix comme la péréquation, qui permettent de maintenir les prix intérieurs perçus par les producteurs au‑dessus du niveau du marché mondial. Au Canada, il existe des systèmes de gestion de l’offre dans les secteurs des produits laitiers, de la volaille et des œufs ; ils permettent, par exemple, de payer plus cher le lait utilisé pour produire des produits laitiers frais qui ne peuvent pas être exportés et moins cher le lait exportable. En Afrique du Sud, sous l’effet d’accords entre les négociants, transformateurs et producteurs du secteur sucrier, les consommateurs locaux acquittent des prix plus élevés, qui subventionnent les exportations.
Mesures restreignant les exportations
Restreindre les exportations accroît l’offre sur le marché intérieur, ce qui peut éventuellement faire baisser les prix intérieurs et réduire les prix acquittés par les consommateurs ou les premiers acheteurs de produits agricoles. Pour les producteurs, il en découle un soutien des prix négatif.
Depuis de nombreuses années, l’Argentine taxe les exportations de certains produits agricoles pour accroître ses recettes budgétaires, soutenir les activités menées en aval et minorer les prix à la consommation des produits de base. Pour sa part, la Russie taxe les exportations de graines de tournesol.
Au cours de la décennie écoulée, l’Inde a appliqué par intermittence diverses mesures restreignant les exportations de produits essentiels, notamment des interdictions, des quotas, des droits et des prix minimums, lesquelles ont contribué à faire baisser les prix perçus par les producteurs. Des restrictions et des licences d’exportation existent aussi aux Philippines dans les cas du riz, du maïs et du sucre. A la fin des années 2000, l’Argentine recourait souvent aux quotas, aux licences et aux interdictions pour contenir les exportations de produits alimentaires de base comme le blé et la viande bovine. Un mémorandum d’accord annuel entre le gouvernement ukrainien et les exportateurs de céréales fixe des limites aux exportations de certains types de céréales, même si ces limites sont régulièrement dépassées dans la réalité. Au Viet Nam, les entreprises d’État ont une influence considérable sur les exportations de certains produits, comme le riz, le caoutchouc et le café.
Dans beaucoup de pays, les consommateurs continuent de financer en majeure partie le soutien à l’agriculture
Le soutien aux producteurs a aussi des retombées pour les utilisateurs de produits agricoles, c’est-à-dire les transformateurs, les éleveurs et les consommateurs finaux. Dans la plupart des pays étudiés ici, les prix intérieurs sont supérieurs aux prix mondiaux, ce qui accroît les coûts pour les consommateurs. Dans certains d’entre eux, des mesures sont parfois prévues pour compenser tout ou partie de ce surcoût, au moyen par exemple de subventions budgétaires versées aux transformateurs ou de programmes d’aide alimentaire. L’estimation du soutien aux consommateurs en pourcentage (ESC en %) exprime la valeur monétaire des transferts aux consommateurs en proportion des dépenses de consommation (mesurée au départ de l’exploitation). Lorsque les prix intérieurs sont supérieurs à ceux du marché mondial, ils contribuent négativement à l’ESC en %, constituant ainsi une taxation implicite des consommateurs. A l’inverse, lorsqu’ils sont plus bas, les consommateurs reçoivent des transferts positifs en provenance des marchés.
Quand l’ESC est négative, les consommateurs pauvres en pâtissent davantage, en termes relatifs, que les consommateurs riches, car la part des dépenses alimentaires dans le budget des ménages tend à diminuer à mesure que les revenus augmentent. De plus, si les petits producteurs sont des acheteurs nets de produits agricoles, ce qui est souvent le cas dans les économies émergentes et en développement, le soutien des prix ne peut pas aider ceux qui en ont le plus besoin. Il pénalise aussi l’industrie agroalimentaire, qui doit payer plus cher ses matières premières, en limitant sa compétitivité sur les marchés internationaux. Enfin, ce type de soutien crée souvent d’importantes distorsions sur les marchés et dans l’économie, ce qui réduit le bien-être économique.
Dans la plupart des pays, les consommateurs sont pénalisés par la politique agricole, mais à des degrés divers (graphique 1.8). Sur la période 2016‑18, la taxation implicite des consommateurs mise en évidence par une ESC en % négative s’échelonnait entre moins de 1 % au Brésil, au Chili et au Mexique, et plus de 40 % en Islande, au Japon, en Corée et en Norvège. Dans tous les cas, cette ESC négative est imputable au soutien des prix du marché, qui entraîne des transferts des consommateurs aux producteurs intérieurs et, s’agissant des pays importateurs, aux contribuables. Dans certains pays émergents et en développement, le recours accru au soutien des prix du marché a alourdi la taxation implicite des consommateurs, tandis que dans d’autres, une ESC positive a été bénéfique à ces derniers.
Cinq pays apportent à leurs consommateurs un soutien net positif, en particulier l’Inde (ESC en % de 22 % au cours de la période 2016-18), les États-Unis (14 %), l’Argentine (11 %), le Kazakhstan (7 %) et l’Ukraine (6 %). Ce soutien revêt toutefois des formes très différentes. Les États-Unis destinent à certaines catégories de leur population des programmes d’aide alimentaire de grande ampleur qui font plus que compenser des prix intérieurs légèrement supérieurs. Dans d’autres pays, les consommateurs bénéficient de prix de marché inférieurs, en moyenne, aux prix des marchés mondiaux, aux dépens des producteurs agricoles.
En pourcentage des dépenses de consommation au niveau de l'exploitation
Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de l'ESC en pourcentage pour 2016-18. Une ESC en pourcentage négative correspond à une taxe implicite à la consommation.
1. UE28.
2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l'Inde, le Kazakhstan, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Dans la plupart des pays, le soutien passe principalement par les mesures qui créent le plus de distorsions dans la production et les échanges
Les formes que revêt le soutien aux producteurs sont aussi importantes que son niveau global. Les pouvoirs publics ont à leur disposition un vaste arsenal de mesures : ils peuvent majorer ou minorer les prix intérieurs en intervenant directement sur les marchés ou aux frontières, mais aussi distribuer des subventions pour réduire le coût des intrants utilisés par les producteurs ou encore accorder des paiements aux producteurs au titre de la production, de la superficie cultivée et du nombre d’animaux, ou en complément de leurs revenus. Le versement des paiements peut aussi être subordonné à des pratiques particulières de production, par exemple dans l’objectif de protéger l’environnement.
Ces distinctions sont importantes. En effet, toutes les mesures mentionnées ci-dessus n’ont pas les mêmes incidences sur la production, les revenus, les échanges et d’autres aspects de l’activité agricole. Le soutien des prix du marché (SPM), par exemple, a un impact négatif sur les marchés mondiaux et déforme les signaux envoyés par les prix aux producteurs, réduisant ainsi les incitations à améliorer l’efficience de la production agricole. Des modalités du soutien accordé aux producteurs dépend aussi leur capacité à trouver leur place dans les filières agricoles et les chaînes d’approvisionnement, et les bénéfices qu’ils en retirent. Certaines mesures peuvent viser des objectifs ou cibler des bénéficiaires particuliers de manière plus efficace que d’autres. Contrairement au SPM, par exemple, les paiements par hectare, par animal ou au titre des revenus peuvent être dirigés vers des zones géographiques ou des catégories d’exploitations spécifiques, et spécialement adaptés à tel ou tel objectif. Ces considérations montrent qu’il est nécessaire d’étudier de façon plus détaillée les mesures par lesquelles passe le soutien aux producteurs.
Dans la plupart des pays, la majeure partie des aides aux producteurs reposent sur les mesures qui faussent le plus la production et les échanges (graphique 1.9). Comme le montrent les travaux de l’OCDE, le soutien des prix du marché, les paiements au titre de la production et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes sont nettement plus susceptibles de créer des distorsions dans la production et les échanges agricoles que les paiements fondés sur d’autres critères (OCDE, 2001[20]). De plus, selon la forme exacte qu’il prend, ce type de soutien a généralement des effets négatifs sur l’environnement, dans la mesure où il incite à développer et à intensifier l’utilisation des terres (voir l’encadré 1.4 sur des travaux récents). Il convient de noter que si la part des politiques qui créent le plus de distorsions dans l’ensemble de l’ESP en pourcentage est un important indicateur, un pays dans lequel ce soutien ne représente qu’un faible part pourrait consacrer davantage à ces politiques qu’un pays avec une part relativement plus élevée selon le niveau de l’ensemble de l’ESP.
Outre le soutien des prix du marché, évoqué plus haut, certaines mesures peuvent engendrer plus de distorsions que d’autres dans la production et les échanges agricoles. Des paiements fondés sur la production sont versés aux producteurs en Islande et au Kazakhstan (21 % et 22 % de l’ESP respectivement sur la période 2016‑18) et ils représentent entre 7 % et 9 % de l’ESP en Norvège, en Turquie et aux États‑Unis (graphique 1.9). Les producteurs bénéficient d’un soutien au titre de l’utilisation d’intrants variables sans contraintes (c’est‑à‑dire sans conditions concernant la façon dont les intrants sont utilisés ou toute autre pratique agricole) au Kazakhstan et en Afrique du Sud (20 % ou plus de l’ESP sur la période 2016‑18), au Chili (17 %), au Mexique (15 %), au Canada (6 %) et en Israël (6 %). Dans l’Union européenne, cette forme de soutien aux producteurs représente environ 6 % du total et relèvent essentiellement des programmes nationaux des États membres. Ces mesures ont moins d’effet sur les consommateurs que le soutien des prix du marché, car les transferts aux producteurs proviennent en l’occurrence des contribuables, mais elles ne permettent pas de cibler les défaillances du marché ni les objectifs qui sont au cœur de l’intervention publique sur les marchés agricoles. Par exemple, des subventions aux engrais réduisent le coût des producteurs quel que soit leur besoin individuel. De plus, le soutien en faveur de certains intrants accroît le risque de surconsommation ou de mauvaise utilisation des produits concernés, ce qui peut avoir des conséquences dommageables sur la santé des producteurs et des consommateurs, ainsi que sur l’environnement.
Puisque le SPM fausse les signaux du marché qu’il soit positif ou négatif, le présent rapport comprend un nouvel indicateur qui prend en compte les distorsions positives comme négatives, en additionnant la valeur absolue du SPM négatif, le soutien dû au SPM positif et aux paiements budgétaires fondés sur la production et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes. Les « transferts pouvant créer le plus de distorsions en % » rapportent la somme de tous les transferts qui créent le plus de distorsions en termes absolus (c’est‑à‑dire calculée avec la valeur absolue du SPM négatif) à la somme de tous les transferts aux producteurs en termes absolus (c’est‑à‑dire calculée elle aussi avec la valeur absolue du SPM négatif). Les produits dont le SPM est négatif sont concentrés dans cinq économies émergentes et en développement : Argentine, Viet Nam, Inde, Ukraine et Kazakhstan. Ainsi, la prise en compte du SPM négatif en valeur absolue concerne principalement ces pays et les agrégats dans lesquelles ils sont pris en considération.
En pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : Les pays sont classés en fonction des niveaux de l'ESP en pourcentage.
1. Soutien au titre de la production (incluant les paiements au titre de la production) et de l'utilisation d’intrants variables non-assortis de contraintes.
2. UE28.
3. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.
4. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, L'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
5. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Dans l’ensemble des pays étudiés ici, les transferts qui passent par les mesures qui faussent le plus la production et les échanges (qu’ils soient positifs ou négatifs, c’est‑à‑dire exprimés en valeur absolue) ont représenté en moyenne près de 70 % des transferts bruts cumulés aux producteurs, autrement dit de la somme de tous les transferts aux producteurs en termes absolus (c’est‑à‑dire calculée avec la valeur absolue du SPM négatif) au cours de la période 2016‑18. En général, ces mesures sont plus importantes dans les économies émergentes et en développement où elles représentent plus de 80 % des transferts bruts cumulés aux producteurs, contre 52 % dans les pays de l’OCDE. Inversement, une plus grande partie du soutien accordé aux producteurs passe par des mesures qui engendrent moins de distorsions en Australie, au Brésil, au Chili, aux États-Unis, au Kazakhstan et dans l’Union européenne.
Notes : 1. Estimation du soutien aux producteurs (ESP) en pourcentage des recettes agricoles brutes
1. Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions dans les transferts cumulés aux producteurs. Les transferts pouvant créer le plus de distorsions comprennent le soutien au titre de la production (incluant le soutien des prix du marché positif, le négatif en valeur absolue, et les paiements au titre de la production) et de l'utilisation d’intrants variables non-assortis de contraintes.
2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, L'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
5. Pour la Nouvelle-Zélande, le soutien des prix est mesuré uniquement dans le cas de la volaille et des œufs, et il provient de la protection non-tarifaire appliquée pour des raisons sanitaires et phytosanitaires.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Parmi les pays où la part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en %) est la plus importante, le Japon et la Corée recourent à 85 % à des transferts susceptibles d’engendrer le plus de distorsions, tandis que la Suisse et la Norvège s’appuient largement sur des mesures qui en créent moins (40 % ou plus) (graphique 1.10). Les différences sont encore plus grandes parmi les pays qui dispensent un soutien modeste, entre l’Australie, par exemple, où les producteurs reçoivent des aides minimes résultant principalement des types de mesures qui créent le moins de distorsions, et les pays où le soutien est faible ou négatif mais où les mesures susceptibles d’engendrer le plus de distorsions représentent plus de 85 % des transferts bruts cumulés aux producteurs (Afrique du Sud, Argentine, Costa Rica, Inde, Ukraine et Viet Nam). Parmi les économies où le soutien aux producteurs se situe entre 10 % et 20 %, c’est l’Union européenne qui recourt le moins, en pourcentage, aux transferts pouvant créer le plus de distorsions (26 %), alors que cette proportion est supérieure à 90 % en Colombie et en Israël. Il en ressort que, si le soutien atteint un niveau plus élevé dans l’Union européenne qu’en Chine ou en Russie, il ne s’appuie pas autant sur les types de transferts pouvant créer le plus de distorsions.
On constate aussi une tendance à privilégier les paiements moins liés aux décisions de production
Les formes de soutien provoquant moins de distorsions, qui ont moins d’incidences sur la production de produits que le soutien pouvant créer le plus de distorsions, se composent de deux grandes catégories de paiements (financés par l’impôt). D’une part, les paiements au titre d’autres intrants (essentiellement destinés aux investissements sur l’exploitation) ou de l’utilisation d’intrants variables avec contraintes (avec des restrictions concernant les pratiques agricoles autorisées, par exemple) représentent plus de 70 % du soutien aux producteurs au Chili et au Kazakhstan, et une partie non négligeable au Brésil (45 %), en Australie (41 %) et au Mexique (37 %).
D’autre part, les paiements au titre de la superficie, du nombre d’animaux, des recettes ou des revenus agricoles sont en hausse dans les pays de l’OCDE (graphique 1.11). Sur la période 2016‑18, ils ont représenté une grande partie du soutien aux producteurs dans l’Union européenne (67 % de l’ESP), en Australie (52 %), en Suisse (44 %), en Norvège (38 %), aux États‑Unis (38 %) et au Canada (32 %), entre autres. Ils augmentent aussi en Chine, où ils représentaient 20 % de l’ESP au cours de la période 2016‑18. Ils sont toutefois moins courants dans les autres économies émergentes et en développement, où ils constituent moins de 6 % de l’ESP.
Les paiements sont de plus en plus souvent calculés en fonction de critères historiques, et parfois sans que l’agriculteur bénéficiaire ait l’obligation de produire quoi que ce soit. Dans l’Union européenne, en Islande, en Norvège et en Suisse, ces paiements représentaient entre 6 % et 10 % des recettes agricoles brutes sur la période 2016‑18. Dans l’Union européenne, 61 % des paiements directs sont fondés sur des critères non courants sans obligations de production. Il existe des dispositifs similaires en Australie, en Corée, aux États-Unis, au Japon et au Mexique, notamment, mais leur poids dans le soutien total aux producteurs varie d’un pays à l’autre.
En pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : Le graphique présente les pays dont la part des paiements au titre de la superficie, du nombre d'animaux, des recettes et du revenu dépasse 1 % pour 2016-18. Les pays sont classés en fonction de la part de l'ensemble des paiements pour 2016-18.
1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Les paiements sont de plus en plus liés à des pratiques de production particulières, ce qui reflète l’importance des enjeux sociétaux
Dans certains pays, les paiements sont de plus en plus utilisés pour encourager les producteurs à adopter certaines pratiques à même d’améliorer les performances environnementales du secteur agricole ou le bien-être des animaux. Ainsi, les subventions aux intrants peuvent être soumises à des conditions d’utilisation obligatoires et les paiements subordonnés à l’adoption de pratiques particulières de production. Les paiements peuvent aussi être liés à des contraintes ou à des programmes agro-environnementaux que les agriculteurs peuvent choisir d’appliquer volontairement comme par exemple des paiements visant à réduire l’utilisation des nutriments ou pour la création de zones tampons. Le nombre de pays qui recourent à ces dispositifs et le niveau de ces paiements ont augmenté au cours des dernières décennies, ce qui témoigne de l’importance grandissante des objectifs sociétaux assignés au secteur et des attentes collectives vis-à-vis des biens d’intérêt public que l’agriculture est censée fournir, tels que la biodiversité et l’entretien des paysages agricoles.
Outre l’Union européenne, dix pays dispensent un soutien subordonné à l’adoption de certaines pratiques de production représentant plus de 1 % des recettes agricoles brutes. Dans l’Union européenne, la plupart des paiements sont subordonnés à l’adoption de pratiques obligatoires et les 28 États membres doivent consacrer une proportion minimum des fonds du deuxième pilier à des mesures volontaires agroenvironnementales ou climatiques. La moitié des paiements directs sont versés sans être assortis de contraintes en Norvège et cette proportion est modeste en Suisse. Aux États‑Unis, les contraintes obligatoires ont été étendues aux paiements au titre de l’assurance récolte dans la dernière loi agricole en date. La plupart des pays qui ne figurent pas dans le graphique 1.12 soit assurent un niveau de soutien modeste aux producteurs ou leur versent des paiements minimes (l’Australie ou la Nouvelle‑Zélande, par exemple), soit recourent essentiellement au soutien des prix du marché ou à des paiements sans conditions fondés sur l’utilisation d’intrants (économies émergentes).
Les paiements liés à des pratiques obligatoires jouent un rôle de plus en plus important au Chili, aux États-Unis, en Suisse et dans l’Union européenne (graphique 1.12). Dans ces économies, les paiements directs soumis au principe de l’écoconditionnalité peuvent atteindre la moitié du soutien total apporté aux producteurs. Une partie du soutien au titre de la formation de capital fixe est également subordonnée à des investissements dans les installations qui limitent les atteintes à l’environnement et améliorent le bien-être animal. Au Brésil, les programmes de crédit et d’assurance sont désormais tous soumis au respect d’un système élaboré de zonage qui détermine les périodes de semis en fonction de critères relatifs aux conditions météorologiques, aux sols et au cycle des cultures ; à l’heure actuelle, ces programmes assurent plus des deux tiers du soutien aux producteurs dans ce pays.
Les paiements liés à l’adoption de contraintes agro-environnementales volontaire sont de plus en plus utilisés en Suisse et, dans une moindre mesure, en Corée, au Mexique et en Norvège. Dans ce dernier pays et en Suisse, une grande partie des paiements en question vise l’adoption de pratiques respectueuses du bien‑être des animaux. D’autres économies proposent elles aussi des paiements facultatifs pour mettre en avant des objectifs environnementaux, dont l’Australie, les États‑Unis et l’Union européenne. Dans cette dernière, la diminution de la part des paiements liés à des contraintes agroenvironnementales volontaires depuis le début des années 2000 résulte du passage des paiements fondés sur le nombre d’animaux, qui étaient subordonnés à un chargement en bétail limité, à des paiements versés sous réserve de l’adoption de pratiques obligatoires et qui ne sont pas liés à des paramètres de production courants.
Dans certains pays, le soutien subordonné à l’adoption de certaines pratiques de production est devenu plus important pour les producteurs aussi, y compris dans des pays où le niveau du soutien est globalement élevé. Plus de 23 % des recettes agricoles brutes découlent de paiements conditionnels de ce type en Suisse, 15 % en Norvège et 12 % dans l’Union européenne. Les paiements liés à des pratiques de production particulières ne font pas partie des instruments couramment utilisés dans les économies émergentes et en développement.
En pourcentage des recettes agricoles brutes
Notes : Ce graphique comprend les pays dont la part du soutien budgétaire assorti de conditions sur l'adoption de pratiques agricoles particulières est supérieure à 1 % au cours de l'une des deux périodes au moins. Les pays sont classés en fonction des niveaux de paiements assortis de contraintes sur l'utilisation d'intrants pour 2016-18.
1. Dans les paiements assortis d'autres contraintes volontaires, certaines contraintes sont liées au bien-être des animaux.
2. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Le soutien aux services d’intérêt général varie beaucoup selon les pays, aussi bien du point de vue de son importance que de ses priorités
Outre le soutien aux producteurs eux‑mêmes, les pouvoirs publics financent aussi différents services qui créent des conditions propices au secteur agricole globalement : cette composante est mesurée par l’estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG). Le soutien aux services d’intérêt général est très inférieur au soutien apporté directement aux producteurs.
Le soutien aux services d'intérêt général dont bénéficie le secteur (indiqué par l’ESSG) est souvent bien moindre que le soutien aux producteurs (ESP). Dans les deux tiers des pays environ, l’ESSG est inférieure à 30 % de la valeur absolue de l’ESP. Par contre, elle lui est supérieure de 25 % en Australie et de 12 % au Chili, et elle représente presque trois fois sa valeur en Nouvelle‑Zélande. L’ESSG atteint plus de 50 % de la valeur absolue de l’ESP au Kazakhstan, en Inde, en Afrique du Sud et au Brésil.
Les pays ne mettent pas tous l’accent sur les mêmes composantes de ces services. Dans un certain nombre d’entre eux, la priorité est donnée aux investissements dans les infrastructures agricoles. Plus de 70 % des dépenses au titre des services d'intérêt général concernent les infrastructures en Inde, au Japon, en Turquie et au Viet Nam, et plus de la moitié au Chili, en Corée et aux Philippines – souvent pour étendre les réseaux d’irrigation (graphique 1.13). Le système d’innovation agricole (SIA) absorbe plus de la moitié du soutien à ces services au Brésil, en Norvège, au Mexique, en Australie, dans l’Union européenne, en Argentine et en Colombie. Il est également jugé prioritaire en Suisse, en Nouvelle‑Zélande, en Israël, en Ukraine, en Afrique du Sud, au Costa Rica, au Canada et dans la Fédération de Russie, où il représente entre le tiers et la moitié du total. Dans les pays de l’OCDE, en moyenne, les infrastructures (43 % de l’ESSG) et le SIA (31 % de l’ESSG) ont consommé près des trois quarts de toutes les dépenses consacrées aux services d'intérêt général. Les dépenses relatives aux services d’inspection et de contrôle ont représenté entre 30 % et 50 % de l’ESSG au Canada, en Islande, au Kazakhstan, en Nouvelle-Zélande et en Ukraine. Le stockage public a contribué notablement à l’ESSG en Chine et en Islande.
Part dans l'ESSG
Notes : SIA = Système d’Innovation Agricole. L’agrégat « Autres » inclut les dépenses de marketing et promotion, stockage public et diverses. Les pays sont classés en fonction de la part des dépenses pour le SIA dans l’ESSG pour 2016-18.
1. UE28.
2. Le total pour l'OCDE ne comprend pas les pays de l'UE non-membres de l'OCDE.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, L'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Globalement, depuis le début des années 2000, le soutien aux services d’intérêt général a augmenté en termes réels d’environ 6 % par an en moyenne dans les économies émergentes et en développement. En Inde, sa progression a été de 8 % et, aux Philippines, de 10 %. Les dépenses se sont accrues aussi bien dans le cas des SIA que dans celui des infrastructures en moyenne (de 8 % et 7 % par an, respectivement), et dans la plupart des pays entre la période 2000‑02 et la période 2016‑18 (graphique 1.14). Cependant, le Brésil a réduit ses dépenses au titre des infrastructures et l’Afrique du Sud son soutien à l’innovation agricole. De plus, dans les économies où les services d’intérêt général se sont développés, ils n’ont généralement pas suivi le rythme de croissance du secteur agricole.
Dans les pays de l’OCDE, le soutien aux services d’intérêt général a diminué en termes réels de 1 % par an en moyenne entre la période 2000‑02 et la période 2016‑18. Toutefois, le soutien en faveur de l’innovation agricole s’est généralement accru en moyenne et dans la plupart des pays, tandis que le soutien à l’investissement dans les infrastructures a reculé en moyenne, sous l’effet, en grande partie, de sa baisse dans l’Union européenne.
Croissance annuelle moyenne entre 2000-02 et 2016-18
Notes : Les taux de croissance sont calculés à partir des dépenses exprimées en dollar réel de 2000 à l'aide du déflateur du PIB aux États-Unis.
1. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
2. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2016-18. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2016-18.
3. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, L'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
4. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
De manière générale, le poids que le soutien à l’agriculture fait peser sur l’économie des pays a baissé
Le poids que le soutien à l’agriculture fait peser globalement sur l’économie dans les pays de l’OCDE, indiqué par le soutien total exprimé en pourcentage du PIB (EST en %, partie A du graphique 1.15), diminue depuis le début des années 2000. Dans les pays membres, en moyenne, le soutien total à l’agriculture est passé de 1.0 % du PIB agrégé de la zone au cours de la période 2000‑02 à 0.6 % sur la période 2016‑18. Des réductions significatives ont eu lieu dans les pays où le coût économique relatif du soutien à l’agriculture était le plus élevé, à savoir la Corée, la Turquie, l’Islande et la Suisse. L’EST en % reste néanmoins élevée dans ces pays – entre 1.1 % et 1.8 % du PIB –, alors que, sauf en Turquie, l’agriculture n’y est pas un secteur important de l’économie.
Le poids global du soutien à l’agriculture dans les économies émergentes et en développement étudiées ici affiche des tendances contrastées. L’EST en % a sensiblement diminué en Colombie, au Costa Rica et au Viet Nam depuis le début des années 2000. En fait, le Viet Nam a même taxé son secteur agricole en moyenne au cours de la période 2016‑18, comme le font l’Ukraine et l’Argentine. Dans les cas où il est positif, c’est en Australie, en Afrique du Sud, en Nouvelle‑Zélande, au Chili et au Canada que le soutien total en pourcentage du PIB est le plus bas (inférieur à 0.4 %).
Les politiques publiques de soutien restent importantes pour le secteur agricole de certains pays. Sur la période 2016‑18, le soutien total rapporté à la taille du secteur agricole a atteint des niveaux très variables dans les pays de l’OCDE, allant de 167 % de la valeur ajoutée agricole2 en Suisse, 97 % au Japon ou 85 % en Corée, à moins de 8 % en Australie, au Brésil, au Chili, en Inde et en Nouvelle‑Zélande (partie B du graphique 1.15). Il a été proche de la moyenne des pays de l’OCDE (44 %) dans l’Union européenne et en Norvège, et plus élevé en Israël (63 %). Parmi les économies émergentes et en développement, il s’échelonne entre des niveaux négatifs en Argentine, en Ukraine et au Viet Nam, et 31 % aux Philippines. C’est en Argentine que la taxe effective total sur l’agriculture, rapportée à la taille du secteur, a été la plus élevée (-15 %), et elle s’est montée à peu près à 5 % en Ukraine et au Viet Nam. Le soutien total diminue dans la plupart des pays depuis le début des années 2000 en proportion de la valeur ajoutée agricole.
Le soutien total à l’agriculture a atteint en moyenne 622 milliards USD (548 milliards EUR) par an sur la période 2016-18 dans l’ensemble des pays étudiés. La valeur monétaire du soutien agricole se répartit à peu près également entre les pays de l’OCDE et les économies émergentes et en développement – au cours de la période 2016‑18, elle a totalisé 325 milliards USD (286 milliards EUR) par an en moyenne dans les premiers, contre 292 milliards USD (257 milliards EUR) par an en moyenne dans les secondes.
Notes : Les pays sont classés en fonction de l'EST en %, en 2016-18.
1. Pour le Kazakhstan et les Philippines, 2016-18 est remplacé par 2016-17, les données du PIB et de la valeur ajoutée brute de l'agriculture n'étant pas disponibles pour 2018.
2. UE15 en 2000-02 et UE28 en 2016-18.
3. Le total pour l’OCDE ne comprend pas les pays de l’UE non-membres de l’OCDE. L’Estonie, la Hongrie, la Pologne, la République slovaque, la République tchèque et la Slovénie sont prises en compte dans les totaux pour l'OCDE pour les deux périodes et dans les totaux pour l’Union européenne pour 2016-18. La Lettonie et la Lituanie sont incluses dans les totaux pour l'OCDE et dans les totaux pour l’Union européenne uniquement pour 2016-18.
4. Les 12 économies émergentes sont l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, le Kazakhstan, l'Inde, les Philippines, la Fédération de Russie, l'Afrique du Sud, l'Ukraine et le Viet Nam.
5. Le total pour l'ensemble des pays inclut tous les pays de l'OCDE, les pays membres de l'UE non-OCDE et les économies émergentes.
Source : OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
L’agriculture peut avoir des effets importants sur l’environnement, négatifs aussi bien que positifs, à l’intérieur des exploitations comme à l’extérieur. Les effets négatifs sont notamment la pollution et la dégradation des sols, de l’eau et de l’air. L’agriculture peut également fournir des services écosystémiques, comme des aménités paysagères et des habitats, le piégeage des gaz à effet de serre dans les cultures et les sols ou l’atténuation des risques d’inondation par l’adoption de certaines pratiques.
L’action des pouvoirs publics peut influencer de différentes façons, délibérément ou non, la durabilité environnementale du secteur agricole. La façon la plus directe consiste à modifier les incitations des producteurs et des autres acteurs, de manière à les encourager à modifier leurs méthodes et à évoluer vers des systèmes agroalimentaires plus durables. Pour cerner les effets des politiques sur les performances environnementales de l’agriculture, il faut comprendre :
comment l’action publique influe sur les décisions que prennent les exploitants et les autres acteurs du système agricole, et en quoi ces décisions se traduisent par des pressions environnementales, compte tenu des autres facteurs non liés à l’action publique qui peuvent contribuer à déterminer les effets de celle-ci dans différents contextes ;
comment l’état de l’environnement évolue dans le temps et quel rôle le secteur agricole joue dans ces évolutions.
Cette section présente les conclusions des évaluations récentes de l’OCDE consacrées au rôle de différents types de mesures dans l’amélioration (ou la dégradation) des performances environnementales de l’agriculture. Elle propose également une vue d’ensemble de l’évolution des performances environnementales de l’agriculture dans le temps, établie sur la base des indicateurs agro-environnementaux de l’OCDE. Pour finir, elle analyse l’évolution des approches nationales de mesure de la durabilité environnementale de l’agriculture (y compris en ce qui concerne les aspects sociaux et économiques) au moment où les pays mettent en place des indicateurs pour suivre leurs progrès par rapport aux Objectifs de développement durable des Nations Unies (ODD), en accordant une attention particulière à l’ODD 2.4.
Constatations récentes concernant les effets sur l’environnement des politiques de soutien agricole
Il ressort des travaux récents de l’OCDE que les politiques de soutien agricole ont tendance à avoir des effets négatifs sur l’environnement, mais ce n’est pas toujours le cas (OCDE, 2019[21]). Sur la base de ces cadres d’analyse, des indicateurs environnementaux choisis et des données employés dans cette étude (encadré 1.4), les résultats laissent apparaitre que le soutien des prix du marché et les paiements au titre de la production ou de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes sont les mesures ESP les plus préjudiciables à l’environnement. À l’inverse, les paiements de soutien entièrement découplés au titre de la superficie non courante sont les moins dommageables, même si l’on tient compte de leurs effets sur le comportement des exploitants agricoles sensibles au risque. Cela tend à indiquer que, dans la plupart des cas, les réformes entraînant un découplage des mesures de soutien sont susceptibles d’améliorer la durabilité environnementale du secteur. Les réformes de ce type menées par les pays de l’OCDE depuis deux décennies ont donc vraisemblablement réduit l’impact négatif total du soutien à l’agriculture sur l’environnement (OCDE, 2016[22]; OCDE, 2014[23]; OCDE, 2009[24]).
Le lien entre soutien à l’agriculture et durabilité environnementale peut être complexifié par les interactions entre différentes activités de production agricole ayant des effets environnementaux différents (productions végétales et animales, par exemple). C’est le cas notamment en présence de mesures de soutien qui modifient clairement la compétitivité d’une activité de production par rapport à une autre, comme les paiements au titre de la superficie cultivée courante ou au titre du nombre d’animaux. Ces formes de soutien peuvent amplifier ou au contraire atténuer les effets environnementaux selon qu’elles encouragent des productions plus ou moins dommageables. Les résultats de l’étude de l’OCDE montrent que ce sont les paiements au titre de la superficie cultivée courante qui ont à cet égard les effets environnementaux les plus ambigus, mais ces effets sont généralement moindres que ceux des autres mesures de soutien couplé. Dans le même ordre d’idées, Les résultats montrent que les paiements agro-environnementaux au titre du respect de contraintes environnementales peuvent produire de meilleurs résultats sur le plan de l’environnement que le soutien couplé non assorti de restrictions. Cependant, ils peuvent aussi avoir des répercussions dommageables sur l’environnement s’ils encouragent la conversion de terres d’une certaine valeur écologique, comme celle des pâturages en superficies céréalières. Par conséquent, même si l’adoption de telles mesures répond à une logique de protection de l’environnement, les décideurs doivent être conscients de ces écueils potentiels (OCDE, 2019[21]).
Dans une étude récente, l’OCDE tente d’apporter des réponses aux questions suivantes :
quels liens existe-t-il entre politiques de soutien agricole et effets sur l’environnement ?
quelles conditions peuvent modifier la force de ces liens et leur sens ?
À cette fin, l’étude met l’accent sur certains effets environnementaux jugés importants par les pays de l’OCDE : émissions de gaz à effet de serre (GES), qualité de l’eau, biodiversité et bilans de l’azote (N) et du phosphore (P). À l’aide d’un modèle au niveau des exploitations et du modèle d’évaluation des politiques (Policy Evaluation Model – PEM), les auteurs analysent les liens entre ces effets et les catégories suivantes de soutien agricole, adaptées de la classification des estimations du soutien aux producteurs (ESP) de l’OCDE : soutien des prix du marché ; paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortie de contraintes ; paiements au titre de la superficie cultivée courante ; paiements au titre de la superficie cultivée non courante ; paiements au titre du nombre d’animaux courant ; et paiements fondés sur des critères non liés à des produits de base (encadré A A.1). Les deux cadres d’analyse utilisés sont appliqués à tout un éventail de cas, qui représentent différents pays de l’UE dans le contexte de l’évaluation au niveau des exploitations, et huit pays ou régions (Canada, Chine, Japon, Corée, Mexique, États-Unis, Suisse et Union européenne) dans celui de l’évaluation faisant appel au PEM. Certains enseignements de cette analyse ne valent que pour les systèmes de production agricole et les régions pris en compte dans cette étude.
Source : OCDE (2019[21]), « Evaluating the environmental impact of agricultural policies », Documents de travail de l’OCDE sur l’alimentation, l’agriculture et les pêcheries, n° 130.
Évolutions récentes des performances environnementales de l’agriculture
Comprendre les interactions entre l’action publique et les performances environnementales de l’agriculture nécessite de surveiller l’état de l’environnement (résultats environnementaux) et son évolution dans le temps. L’OCDE, de conserve avec ses pays membres et d’autres pays, a beaucoup progressé dans la mise au point d’indicateurs agro-environnementaux permettant de suivre les effets environnementaux. En plus de livrer de précieuses informations sur les performances environnementales de l’agriculture et leur évolution, ces indicateurs permettent d’étayer le travail d’analyse visant à expliquer les effets de différentes mesures publiques sur l’environnement et à évaluer si l’utilisation des budgets consacrés aux mesures publiques est efficace sur le plan environnemental et économiquement efficient.
Au vu des tendances récentes observées dans les pays de l’OCDE, l’agriculture affiche un bilan mitigé en ce qui concerne ses performances environnementales. Depuis 2000, la production agricole a progressé, et il en va de même des émissions de gaz à effet de serre du secteur agricole et de l’érosion de la biodiversité qui lui est imputable. En revanche, certaines pressions associées à l’agriculture ont diminué, dont les excédents d’éléments nutritifs – qui sont l’une des principales causes de contamination de l’eau dans les pays de l’OCDE – et les prélèvements d’eau à usage agricole.
Les excédents d’éléments nutritifs ont diminué, les déficits ont été réduits, mais les pressions restent fortes dans certains pays
Les deux dernières décennies ont été marquées par une tendance à la baisse des excédents d’éléments nutritifs dans la zone OCDE (graphique 1.16) (OCDE, 2019[25]). Entre 1993 et 2015, l’excédent moyen d’azote (N) dans les pays de l’OCDE est passé de 32.4 kg/ha à 30 kg/ha, et celui de phosphore (P), de 3.3 kg/ha à 2 kg/ha. Si l’excédent de phosphore recule dans quasiment tous les pays de l’OCDE, la situation est moins tranchée concernant l’excédent d’azote. L’évolution est plus contrastée dans les économies émergentes : l’excédent d’azote a baissé dans 7 des 12 économies émergentes prises en compte dans ce rapport et augmenté dans 5 d’entre elles, et l’excédent de phosphore a progressé dans 6 d’entre elles et régressé dans les 6 autres (graphique 1.17).
Depuis dix ans, la tendance au recul des excédents s’est accélérée pour le phosphore, mais a ralenti pour l’azote, ce qui suscite des préoccupations au sujet de la capacité des pays de l’OCDE à continuer de réduire les excédents d’azote à l’avenir. En Australie, en Autriche, en Islande, au Mexique et en Turquie, la diminution des excédents de phosphore enregistrée dans les années 90 a été annulée et l’excédent par hectare a progressé depuis 2003. En Australie, en Autriche, en Islande, au Japon, au Mexique et en Turquie, après avoir baissé au cours de la période 1993-2005, les excédents d’azote sont en hausse depuis une dizaine d’années.
Selon les études publiées, le bilan des éléments nutritifs est déterminé par trois facteurs principaux : 1) la composition du cheptel, les variétés cultivées et l’adoption de cultivars améliorés ; 2) la politique agricole ; et 3) les pratiques de gestion agricoles. Plusieurs constatations importantes ont été faites au sujet de ces facteurs dans les pays de l’OCDE :
La baisse des taux d’épandage d’engrais semble être la principale cause du recul des excédents de phosphore, même si les modifications du cheptel et des variétés cultivées et les interventions publiques ont joué dans l’amélioration des bilans azoté et phosphaté. Les taux d’épandage d’engrais phosphorés ont baissé dans la plupart des pays de l’OCDE, le cas échéant grâce à l’amélioration des pratiques agricoles.
En moyenne, les pays de l’OCDE ont légèrement réduit les apports d’azote. Si les apports d’azote imputables aux effluents d’élevage ont reculé, ceux provenant des engrais azotés ont progressé. Parallèlement, l’absorption par les cultures a sensiblement augmenté, en raison principalement de la présence accrue d’oléagineux parmi les variétés cultivées (car en moyenne ceux-ci absorbent plus de d’azote par kilo que les autres cultures), ce qui a aussi contribué à la régression globale de l’excédent d’azote. La baisse de la proportion de bovins dans le cheptel a par ailleurs favorisé une diminution des apports d’azote provenant des effluents d’élevage dans certains pays.
D’après des études récentes consacrées aux effets de différentes mesures publiques possibles, les mesures de soutien pouvant créer le plus de distorsions, en particulier celles qui sont couplées à la production ou à l’utilisation d’intrants, semblent associées à des excédents d’éléments nutritifs plus importants, principalement car elles encouragent l’utilisation d’intrants et la production, et les pays ayant adopté des mesures ciblant la pollution azotée, en particulier les zones vulnérables aux nitrates dans les pays de l’Union européenne pour réduire la pollution par les nitrates, ont réduit les excédents d’azote aussi bien que de phosphore (OCDE, 2019[21]; OCDE, 2019[25]).
Notes : Les pays sont classés par taux de variation annuel moyen du bilan d'azote par hectare de terres agricoles, pour la période 2003-05 à 2013-15.
1. Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg d’azote par hectare du total des terres agricoles. 2. Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg de phosphore par hectare du total des terres agricoles. 3. Pour le phosphore, l'UE15 ne comprend pas le Luxembourg pour 1993-95.
2. Pour la Suisse, la superficie agricole totale comprend les pâturages d’été. 5. Le total OCDE ne comprend pas le Chili et Israël pour les deux périodes. Pour l'azote, le total OCDE ne comprend pas l'Estonie et la Hongrie pour 1993-95; pour le phosphore, il ne comprend pas le l'Estonie, la Hongrie, la Lituanie et le Luxembourg pour 1993-95.
Source : OCDE (2018), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/.
Notes : Toutes les données sont préliminaires. Les pays sont classés par ordre croissant de taux de variation annuel moyen du bilan d'azote par hectare de terres agricoles, entre 2003-05 et 2013-15.
1. Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg d’azote par hectare du total des terres agricoles.
2. Bilan (excédent ou déficit) exprimé en kg de phosphore par hectare du total des terres agricoles.
3. Pour l'Argentine et le Brésil, 2013-15 est remplacé par 2012-14.
Source : OCDE (2018), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/.
Les émissions de gaz à effet de serre d’origine agricole ont augmenté, celles d’ammoniac ont diminué
Les principales émissions atmosphériques imputables aux activités agricoles sont celles de gaz à effet de serre (méthane et hémioxyde d’azote) et celles d’ammoniac (NH3). L’agriculture est la plus importante source d’émissions de méthane (CH4) et d’hémioxyde d’azote (N2O), deux gaz à effet de serre qui ont un plus fort pouvoir de réchauffement planétaire que le dioxyde de carbone (CO2), mais une durée de vie plus courte (GIEC, 2014[26]). L’agriculture est responsable de 10 à 12 % des émissions totales mondiales de GES (Smith et al., 2014[27]).
L’évolution des émissions agricoles de gaz à effet de serre (GES) (graphique 1.18) et d’ammoniac (graphique 1.19) témoigne d’une dégradation des performances de l’agriculture dans la zone de l’OCDE. Après être restées pratiquement stables entre 1993 et 2005, les émissions de GES ont augmenté de 0.2 % par an en moyenne dans les pays de l’OCDE au cours de la période 2003-15. Celles d’ammoniac ont baissé au cours de la période 2003-15 dans la zone de l’OCDE, mais moins vite qu’entre 1993 et 2005. La hausse des émissions provenant des sols agricoles, dont l’utilisation d’engrais chimiques est la principale cause, explique en grande partie la progression des rejets agricoles de GES au cours de la période 2003‑15.
La capacité des pays à maintenir la valeur de la production agricole tout en réduisant les émissions de GES s’est détériorée. Les émissions de GES par dollar de production agricole (intensité d’émission) ont continué de diminuer en moyenne dans les pays de l’OCDE entre 2003 et 2015, mais moins vite que durant la période 1993-2005 (graphique 1.20). Il ressort d’une analyse récente qui estime la relation entre la productivité de la main d’œuvre et les émissions de gaz à effet de serre dans les pays de l’OCDE, que, dans les pays de l’OCDE très productifs, la poursuite de l’amélioration de la productivité du travail3 ne se traduit pas forcément par une diminution de l’intensité d’émission de GES. Certains pays de l’OCDE atteignent peut-être un niveau de productivité dont toute nouvelle progression risque d’entraîner une hausse des émissions de GES par unité produite.
Notes: Les pays sont classés par taux de variation annuel moyen, entre 2003-05 et 2013-15.
1. Pour le Chili, 2013-15 est remplacé par 2011-13.
Source : CNUCC (2018), Inventaires de gaz à effet de serre, http://ghg.unfccc.int; OCDE (2018), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/.
Notes : Les pays sont classés par du taux de variation annuel moyen, entre 2003-05 et 2013-15.
1. Pour les États-Unis, les données relatives aux émissions agricoles d’ammoniac ont été estimées à partir du ratio ammoniac d'origine agricole/ammoniac total, en considérant que les émissions agricoles d’ammoniac représentaient 90 % des émissions totales d’ammoniac, selon la recommandation de l’USEPA.
2. Le total OCDE ne comprend pas l'Australie, le Chili, le Japon, le Mexique et la Nouvelle-Zélande pour les deux périodes, et ne comprend pas Israël pour 1993-95.
3.Pour les émissions d'ammoniac de l'agriculture, pour la Corée, 2013-15 est remplacé par 2012-14.
Source : EMEP (2018), Programme concerté de surveillance continue et d’évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe, https://www.emep.int/ ; OCDE (2018), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/.
Notes : Les pays sont classés par taux de variation annuel moyen, entre 2003-05 et 2013-15.
1. Émissions de gaz à effet de serre par valeur brute de production (en USD constant en 2004-06).
2. Pour le Chili, 2013-15 est remplacé par 2011-13.
3. Le total pour l'OCDE et l'UE15 ne comprennent pas la Belgique et le Luxembourg pour 1993-95.
Source : CCNUCC (2018), Inventaires de gaz à effet de serre, http://ghg.unfccc.int ; OCDE (2018), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/ ; FAO (2018), Valeur de la Production Agricole, http://www.fao.org/faostat/fr/#data/QV.
La tendance à la diminution des prélèvements d’eau se poursuit dans l’agriculture
Les prélèvements d’eau à usage agricole ont baissé dans la plupart des pays de l’OCDE depuis 2005, comme c’était déjà le cas depuis le début des années 2000 (graphique 1.21). Cette tendance est particulièrement évidente dans les pays où le poids de l’agriculture irriguée dans le secteur agricole est important. Dans certains pays, la baisse est significative et souvent associée à des réformes de grande ampleur (de la politique agricole ou de la régulation du secteur de l’eau), aux capacités d’adaptation des agriculteurs à la modification du climat, à l’emploi de systèmes d’irrigation sous pression et au cadre d’action. Le recul de l’utilisation d’eau d’irrigation explique en grande partie la tendance à la baisse de l’utilisation d’eau en agriculture dans les pays de l’OCDE. La réduction de l’utilisation d’eau4 en agriculture a contribué à la diminution du stress hydrique5 observée dans la majorité des pays de l’OCDE, en particulier dans les pays où ce stress était fort au départ (OCDE, 2018[28]).
Les taux d’application d’eau (quantité d’eau d’irrigation) ont diminué dans les pays de l’OCDE où l’agriculture irriguée a un poids important, ce qui indique que l’efficacité d’utilisation de l’eau a été notablement améliorée et que des cultures moins consommatrices d’eau ont été privilégiées. Lorsque l’expansion de la superficie irriguée va de pair avec le recours à des techniques d’irrigation plus performantes, l’efficacité d’utilisation de l’eau progresse, mais dans les deux seuls pays de l’OCDE qui ont connu une telle expansion, à savoir le Mexique et la Turquie, elle a peut-être contribué à l’aggravation observée du stress hydrique (OCDE, 2018[28]).
Même si l’utilisation d’eau en agriculture a été globalement orientée à la baisse dans les pays de l’OCDE, plusieurs pays puisent de plus en plus l’eau destinée à l’agriculture dans les nappes souterraines, et c’est là une tendance observée depuis le milieu des années 90. Le recours accru du secteur agricole à l’eau souterraine peut soulever de graves problèmes de durabilité dans les régions où les prélèvements dans les aquifères dépassent le taux de recharge de ceux-ci, car il peut alors entraîner une baisse du niveau des nappes qui risque de nuire à l’environnement et à la résilience future des systèmes de production concernés (OCDE, 2015[29]). En outre, le fait de mettre à contribution les eaux souterraines plutôt que les eaux de surface pour l’irrigation peut avoir des effets dommageables sur l’environnement plus persistants, voire irréversibles (pollution, par exemple) (ibid.).
Les tendances relevées au niveau national peuvent masquer d’importantes variations de l’utilisation d’eau et du stress hydrique à l’intérieur des pays de l’OCDE (OCDE, 2017[30]), comme l’illustrent les épisodes de grave sécheresse lourds de conséquences pour l’agriculture régionale et mondiale observés récemment dans certains pays de l’OCDE comme le Chili, les États-Unis (Californie) et la France, ainsi que dans certaines régions australiennes recourant à l’irrigation.
Taux de variation annuel moyen, entre 2004-06 et 2012-14
Notes : Le taux de variation annuel moyen est calculé comme le taux de variation moyen géométrique entre les deux moyennes de trois années.
Source : OCDE (2016), Indicateurs environnementaux pour l'agriculture (base de données), http://www.oecd.org/fr/agriculture/sujets/agriculture-et-environnement/.
Le recul de la diversité des plantes cultivées et de l’hétérogénéité paysagère et l’utilisation accrue de pesticides ont de fortes répercussions sur la biodiversité sur les exploitations agricoles
Les changements en matière d’utilisation des terres et d’utilisation de pesticides sont parmi les principaux déterminants de l’évolution de la biodiversité sur les exploitations agricoles, notamment de celle des oiseaux des champs (Stanton, Morrissey and Clark, 2018[31]; OCDE, 2018[32]). L’application de quantités excessives d’éléments nutritifs peut nuire à la biodiversité en rendant le milieu plus toxique et plus riche en éléments nutritifs, en raréfiant l’oxygène dans les écosystèmes aquatiques, en acidifiant les sols ou les masses d’eau ou en amplifiant les effets délétères d’autres facteurs de stress, comme les agents pathogènes, les espèces envahissantes et le changement climatique (OCDE, 2018[32]). Le recul de la superficie agricole, de la diversité des plantes cultivées et de l’hétérogénéité paysagère (coexistence, dans un même espace, de différents usages des sols et de différents éléments, tels que buissons, arbres, terres arables) et le recours accru aux intrants chimiques – autant de symptômes de l’intensification de l’agriculture – figurent parmi les principaux facteurs de pression sur les oiseaux des champs dans la plupart des pays de l’OCDE (Firbank et al., 2008[33]; Tilman et al., 2001[34]). La qualité des habitats que les espaces agricoles offrent à la biodiversité dépend aussi des types de plantes cultivées (Jerrentrup et al., 2017[35]; Turley, 2006[36]).
Au cours de la période 2002-14, la superficie consacrée à l’agriculture a continué de diminuer dans la majorité des pays de l’OCDE, et en particulier en Europe de l’Ouest. Cette diminution s’est accélérée par rapport à la décennie précédente. La production agricole a malgré tout augmenté en moyenne de 0.5 % par an dans la zone OCDE au cours de cette même période, ce qui atteste de l’augmentation de la productivité des terres. L’évolution des surfaces agricoles constatée entre 2002 et 2014 dans les pays de l’OCDE s’explique en majeure partie par la variation de la superficie des prairies permanentes.
Les populations d’oiseaux des champs, qui sont un indicateur de la biodiversité sur les exploitations, ont continué de diminuer durant la période la plus récente analysée (2002‑14) dans quasiment tous les pays de l’OCDE qui en assurent le suivi. Leur recul s’est même accéléré durant cette période.
Progrès récents dans le domaine des indicateurs de suivi des engagements internationaux en matière de durabilité : mesure de l’avancement de l’ODD n° 2.4
Pour répondre à la demande alimentaire croissante d’une population en hausse et au besoin de développement économique des régions à la traîne, le secteur agricole devra être capable d’augmenter sa production tout en réduisant au minimum ses répercussions environnementales. En outre, il devra atteindre ces objectifs sur fond de modification du climat, et alors que sa main-d’œuvre se contracte et vieillit. Ces ambitions et ces enjeux sont reflétés dans l’objectif de développement durable n° 2 (« Éliminer la faim, assurer la sécurité alimentaire, améliorer la nutrition et promouvoir l’agriculture durable ») du Programme de développement durable à l’horizon 2030. L’agriculture durable est l’objet de la cible 2.4 : « d’ici à 2030, assurer la viabilité des systèmes de production alimentaire et mettre en œuvre des pratiques agricoles résilientes qui permettent d’accroître la productivité et la production, contribuent à la préservation des écosystèmes, renforcent la capacité d’adaptation aux changements climatiques, aux phénomènes météorologiques extrêmes, à la sécheresse, aux inondations et à d’autres catastrophes et améliorent progressivement la qualité des terres et des sols ».
L’OCDE a mené une enquête auprès de tous les pays couverts dans ce rapport sur les progrès accomplis dans la mise en place d’indicateurs et de sous-indicateurs relatifs à la cible 2.4. Trente-sept pays ont répondu. Ils ont commencé à suivre les progrès par rapport aux objectifs de durabilité de l’agriculture : 18 ont mis au point les sous-indicateurs nécessaires à ce suivi, 12 sont en train de le faire et 7 seulement n’ont pas encore lancé le processus.
Cependant, au vu des informations communiquées par les pays, on peut craindre que les efforts en cours ne débouchent pas sur des informations qui soient comparables entre les pays et permettent de suivre valablement les progrès mondiaux vers la réalisation de la cible 2.4. Tout d’abord, 12 des 30 pays qui ont achevé ou lancé le processus d’élaboration d’indicateurs utilisent ou prévoient d’utiliser des sous-indicateurs portant sur les dimensions économique, environnementale et sociale de l’agriculture durable. Ensuite, 3 pays ont retenu la part des superficies cultivées en agriculture biologique dans la superficie agricole totale comme le principal indicateur de la cible 2.4, ce qui simplifie à l’excès cette cible et peut les conduire à se focaliser sur cet aspect de la durabilité plutôt que sur la conception globale à laquelle renvoie la cible. Enfin et surtout, le déficit d’harmonisation des sous-indicateurs employés par les pays est surprenant. Le graphique 1.22 dénombre les sous-indicateurs qui sont utilisés par un seul pays et ceux qui sont communs à plusieurs d’entre eux. La plupart (80 %) sont employés par un seul pays, et celui qui est le plus largement utilisé (à savoir la part des superficies en agriculture biologique dans la superficie cultivée) est appliqué par 13 pays seulement.
Note: Au total, 155 sous-indicateurs ont été collectés.
Source: Questionnaire OCDE.
Note : Ce tableau présente les indicateurs qui sont utilisés par plus d'un pays interrogé.
Source : Questionnaire OCDE.
La publication récente, par la FAO, de lignes directrices méthodologiques pour la construction d’indicateurs constitue une première étape utile vers l’harmonisation de ceux‑ci (encadré 1.5). Parmi les pays ayant répondu à l’enquête de l’OCDE, deux seulement utilisent ou prévoient d’utiliser des sous-indicateurs recommandés par la FAO ; l’utilisation d’eau et les disponibilités en eau, la gestion des risques liés aux pesticides et la productivité des terres sont les sous-indicateurs recommandés les plus souvent adoptés (tableau 1.3). En outre, les trois indicateurs les plus largement employés par les pays de l’enquête (superficies cultivées en agriculture biologique, émissions de GES et émissions d’ammoniac) ne font pas partie des sous-indicateurs recommandés par la FAO.
Par ailleurs, il convient de noter que les sous-indicateurs environnementaux proposés par la FAO sont pour la plupart des indicateurs de réponse – c’est-à-dire des indicateurs qui rendent compte des mesures prises par les pouvoirs publics et les agriculteurs et non des pressions exercées sur l’environnement ou de l’état de celui-ci, comme le font les indicateurs agro-environnementaux les plus largement utilisés (à l’image de ceux figurant dans la base de données de l’OCDE sur les indicateurs agro-environnementaux). Vu que beaucoup de pays de l’enquête adoptent leurs propres indicateurs de pression et d’état pour suivre les progrès par rapport à la cible 2.4, les indicateurs agro-environnementaux produits par les organisations internationales comme l’OCDE, la FAO et EUROSTAT peuvent constituer un repère utile pour harmoniser ces indicateurs.
La FAO a désigné la « proportion des zones agricoles exploitées de manière productive et durable » comme l’indicateur servant à mesurer les progrès par rapport à la cible 2.4 des ODD. Dans sa dernière note méthodologique publiée fin 2018, la FAO, qui est le garant de cet indicateur, indique trois critères à respecter dans sa construction :
1. Tenir compte des questions liées à la résilience, à la productivité, à la préservation des écosystèmes, à l’adaptation au changement climatique et aux événements extrêmes, ainsi qu’aux sols.
2. Privilégier les enquêtes agricoles comme source de données.
3. Faire la distinction entre zones durables et non durables, en appliquant une définition de la durabilité qui intègre les dimensions économique, environnementale et sociale.
La FAO a défini 11 sous-indicateurs pour mesurer l’agriculture durable en tenant compte des dimensions économique, environnementale et sociale : 1) production agricole en valeur par hectare ; 2) revenu agricole net ; 3) mécanismes d’atténuation des risques ; 4) prévalence de la dégradation des sols ; 5) variation des disponibilités en eau ; 6) gestion des engrais ; 7) gestion des pesticides ; 8) utilisation de pratiques favorisant la biodiversité ; 9) salaires dans l’agriculture ; 10) échelle de mesure de l’insécurité alimentaire vécue (échelle FIES) ; et 11) sécurité des droits fonciers.
Source : FAO (2018[37]), « SDG Indicator 2.4.1: Proportion of Agricultural Area Under Productive and Sustainable Agriculture - Methodological Note, approved by the Inter-Agency and Expert Group on SDG indicators », http://www.fao.org/3/CA2639EN/ca2639en.pdf.
Au cours de la période 2016‑18, la politique agricole des 53 pays étudiés ici s’est traduite par le versement à leur secteur agricole d’un total de 705 milliards USD (620 milliards EUR) en moyenne par an. Environ les trois quarts de ce soutien, soit 528 milliards USD (465 milliards EUR) par an, ont été transférés aux producteurs eux‑mêmes. Parallèlement, six pays, notamment l’Argentine et l’Inde, ont taxé leurs producteurs agricoles en appliquant des mesures qui ont minoré les prix intérieurs de certains produits. Sur la période 2016‑18, ces taxes implicites se sont montées chaque année à 83 milliards USD (73 milliards EUR) ; une fois qu’elles sont déduites des transferts positifs bruts, les transferts nets aux producteurs agricoles s’élèvent à 445 milliards USD (392 milliards EUR) et les transferts nets au secteur dans son ensemble à 623 milliards USD (548 milliards EUR) par an. Même si elles abaissent globalement le niveau du soutien, ces taxes implicites n’en accentuent pas moins les distorsions du marché en général.
Les mesures plus efficaces et moins distorsives occupent beaucoup plus de place qu’auparavant, mais les progrès ont marqué le pas au cours de la décennie écoulée et le soutien reste très inégal entre pays et entre produits
Dans les années 2000, beaucoup de pays de l’OCDE ont réduit leur soutien aux producteurs agricoles et réorienté leur politique agricole au moyen de mesures qui entrainent moins de distorsions et qui, parfois, sont plus ciblées. En moyenne, la part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes est passée de 30 % sur la période 2000‑02 à moins de 20 % au cours des années 2010 dans les pays de l’OCDE, tandis que la proportion des recettes agricoles brutes imputables aux mesures qui engendrent le plus de distorsions est tombée en‑dessous de 10 %.
Ces progrès ont en grande partie marqué le pas au début des années 2010 dans les pays de l’OCDE et le soutien a augmenté dans certaines économies émergentes. Sur la période 2016‑18, le soutien aux producteurs est resté très inégal entre pays et entre produits, et le secteur agricole a principalement bénéficié, dans certaines économies, de mesures qui faussent notablement la production et les échanges. En moyenne, plus de 18 % des recettes agricoles brutes sont encore imputables à l’action des pouvoirs publics dans les pays de l’OCDE, contre 9 % dans les économies émergentes ou en développement étudiées dans le présent rapport. Cependant, ces moyennes ne montrent pas que les revenus agricoles sont beaucoup plus tributaires du soutien dans certains pays (où il peut représenter jusqu’à 50 % des recettes agricoles) et que, dans plusieurs économies émergentes, notamment en Argentine et en Inde, le soutien est négatif.
Globalement, près de 70 % de la totalité des transferts vers ou financés par les producteurs agricoles restent attribuables à des mesures qui faussent les décisions des entreprises agricoles de façon particulièrement prononcée. Dans beaucoup de pays, une grande partie du soutien aux producteurs continue de découler de mesures qui créent un écart entre les prix du marché intérieur et les prix du marché international, et qui sont susceptibles de fausser les marchés mondiaux. Les différences dans le soutien à l’intérieur d’un même pays selon les produits, et la coexistence d’un soutien des prix important en faveur de certains produits et de prix minorés pour d’autres, accentuent les distorsions sur le marché intérieur. Très peu de mesures, dans les panoplies déployées actuellement, visent la croissance de la productivité agricole, l’utilisation durable des ressources naturelles et la résilience des exploitations.
Les évolutions récentes de l’action publique découlent souvent de celles des marchés et des échanges
Dans plusieurs pays, les changements apportés à la politique agricole sont le reflet de l’évolution récente des marchés. Certains pays ont continué de recourir à des mesures qui faussent les marchés et les échanges, notamment à des droits de douane et à des prix minimums, en réaction aux perturbations mouvantes des marchés et de la production, tandis que beaucoup d’autres ont accordé des paiements aux producteurs touchés par une baisse des prix, des catastrophes naturelles, des maladies et l’action des ennemis des cultures, au coup par coup ou dans le cadre de programmes qui soumettent l’indemnisation à des conditions préalables. Les évolutions positives concernent la sécurité des aliments, le bien‑être des animaux et l’étiquetage destiné à mieux informer les consommateurs du pays et étrangers, ainsi que l’action menée pour améliorer le fonctionnement de la filière alimentaire et renforcer la durabilité du secteur agroalimentaire, notamment avec l’atténuation du changement climatique en ligne de mire. Un certain nombre de pays ont aussi procédé à des réformes institutionnelles pour consolider des organisations et clarifier les rôles, ce qui devrait concourir à améliorer l’efficacité du processus de décision et à réduire les incohérences dans l’action publique. La conclusion, récemment, de nouveaux accords de libre‑échange plus ambitieux entre partenaires commerciaux importants constitue une façon pragmatique d’aller de l’avant au vu de l’enlisement des négociations multilatérales et de la persistance des tensions commerciales.
De grandes opportunités s’offrent au secteur, mais il est difficile d’en tirer parti de manière durable
La croissance future de la demande de produits alimentaires variés et de qualité offre des opportunités importantes à l’agriculture et à l’industrie alimentaire. Cependant, compte tenu du caractère limité des ressources naturelles et incertain des impacts du changement climatique, répondre à cette demande de manière durable soulève un certain nombre de difficultés. Pour les surmonter, il sera essentiel d’accélérer la croissance de la productivité, d’améliorer les performances environnementales et de renforcer la résilience des ménages agricoles et du secteur dans son ensemble. Par exemple, la croissance globale de la productivité n’a guère varié entre les années 1990 et 2000, mais elle a diminué dans certains grands pays exportateurs. Bien que les indicateurs agrégés fassent état d’une réduction, à plusieurs égards, de l’empreinte environnementale du secteur, notamment d’une amélioration du bilan des éléments nutritifs et d’une diminution de l’intensité d’émission de GES, les performances environnementales restent très inégales d’un pays à l’autre et, dans de nombreux cas, entre régions d’un même pays. Certaines évolutions positives des performances environnementales enregistrent un ralentissement et de fortes pressions persistent aux niveaux national et infranational.
S’il est encore difficile de dire quels seront précisément les impacts du changement climatique, on s’attend à ce que la fréquence et l’ampleur des événements météorologiques s’accroissent, d’où la nécessité de renforcer la résilience des ménages agricoles.
Face aux défis et opportunités futurs, il est crucial d’améliorer la cohérence et la transparence de l’action publique
Les politiques agricoles continuent d’envoyer des signaux incohérents aux producteurs. Des discordances persistent entre les objectifs, entre les domaines d’action et entre les méthodes employées. Par exemple, il arrive qu’un soutien encourageant une utilisation intensive des intrants et une augmentation de la production coexiste avec des paiements au titre de l’adoption de pratiques plus durables. Dans certains cas, il n’existe pas de véritables réglementations environnementales, tandis que certains pays soutiennent les énergies renouvelables tout en accordant des allégements fiscaux aux utilisateurs d’énergies fossiles.
Des stratégies agricoles et alimentaires globales, prenant en considération dans son ensemble la panoplie de mesures à même d’influencer les comportements dans toute la chaîne de valeur alimentaire, sont nécessaires pour améliorer la productivité, la durabilité et la résilience à long terme du secteur, ainsi que sa capacité à réagir aux défis et opportunités futurs.
Il faut éliminer graduellement les formes de soutien provoquant le plus de distorsions, qui sapent l’amélioration future de la durabilité et de la productivité
Pour surmonter les difficultés qui se profilent à l’horizon, il est essentiel de supprimer les formes de soutien provoquant le plus de distorsions qui sapent les efforts d’amélioration de la productivité et de la durabilité de l’agriculture, notamment les obstacles aux échanges contribuant à maintenir un écart entre prix mondiaux et prix intérieurs. L’importance du soutien des prix du marché (SPM) a diminué dans beaucoup de pays au cours des dernières décennies. Néanmoins, en moyenne, il continue de peser lourd dans les recettes agricoles brutes dans plusieurs pays de l’OCDE, et il prend de l’importance dans certaines économies émergentes. En persistant à s’appuyer sur le soutien des prix du marché et sur les autres formes de transferts les plus susceptibles de provoquer des distorsions, les pays empêchent les producteurs de réagir aux signaux du marché et donc d’employer les ressources naturelles, les investissements et les intrants en général de la façon la plus efficace et la plus durable. Même à l’intérieur des pays, les mesures de soutien engendrant de fortes distorsions et le SPM au premier chef diffèrent sensiblement entre produits, ce qui crée des distorsions intrasectorielles supplémentaires en envoyant aux producteurs des signaux qui ne concordent pas avec les conditions du marché.
Plusieurs pays taxent en fait les producteurs agricoles en minorant les prix intérieurs par rapport aux prix du marché mondial. Ce SPM négatif fausse les marchés et les décisions de production tout autant que le SPM positif. Pour atteindre les principaux objectifs de cette taxation des producteurs (augmenter les recettes budgétaires, soutenir les activités en aval et accroître le pouvoir d’achat des consommateurs pauvres), il serait plus efficace de recourir à des mesures plus ciblées et provoquant moins de distorsions, notamment à des mesures non agricoles.
Les dispositions qui soutiennent les prix du marché ne permettent pas d’atteindre efficacement certains objectifs de l’action publique, comme le transfert de revenus aux producteurs (OCDE, 2002[38]), et elles ont des répercussions néfastes pour l’environnement (OCDE, à paraître[39]). De surcroît, elles empêchent parfois d’autres mesures de donner tous les résultats qu’elles pourraient, car elles réduisent les incitations qui pourraient amener les producteurs agricoles à adopter des méthodes de production réduisant les risques ou écologiquement bénéfiques, et découragent le développement d’instruments de gestion des risques fondés sur le marché.
Le soutien des prix du marché prend sa source dans tout un éventail de mesures internes ou aux frontières. Il est utile de mesurer les transferts pour suivre les différences dans le soutien au fil du temps et d’un endroit à un autre, mais il convient d’avoir à l’esprit que les dispositions ne se contentent pas de créer les écarts de prix constatés et, souvent, réduisent aussi, de par leur multiplicité, la réactivité des marchés et la transparence sur leur façon d’influencer ces derniers.
Dans la perspective d’axer les mesures sur certains objectifs et de limiter leurs externalités négatives, la première chose à faire est de diminuer puis, à terme, d’éliminer le soutien des prix du marché tant négatif que positif. Les pouvoirs publics devraient réduire en priorité les mesures qui font bénéficier ou pâtir certains produits d’un SPM positif ou négatif particulièrement important, en particulier les mesures les plus opaques.
Les pouvoirs publics devraient donner la priorité aux investissements dans les services d’intérêt général propices à la productivité et à un développement agricole durable
L’intervention de la puissance publique est particulièrement importante dans les domaines où les marchés ne parviennent pas à offrir des incitations socialement optimales. La fourniture de services fondamentaux au secteur agricole est de ce point de vue déterminante, car l’offre des agents privés en la matière est généralement insuffisante.
L’innovation est essentielle pour améliorer la productivité et la durabilité dans l’agriculture, mais le soutien public à la recherche et développement (R‑D) et à l’innovation ne représente qu’une petite fraction du soutien total dont bénéficie le secteur (environ 4 % en moyenne). Les pouvoirs publics devraient accorder des fonds stables et suffisants aux systèmes d’innovation agricole, notamment dans les domaines où la contribution du secteur privé n’atteint pas le niveau requis. L’amélioration des mécanismes de financement et de gouvernance devrait rendre ces systèmes plus attentifs aux besoins et leur permettre de produire des résultats adoptés plus largement par les parties concernées. Les stratégies gouvernementales devraient aussi axer les financements publics sur les domaines où ils complètent les initiatives privées plus qu’ils ne s’y substituent, et faciliter la collaboration entre acteurs publics et privés, notamment les chercheurs, les vulgarisateurs et les agriculteurs. La coopération internationale en matière de recherche permet la spécialisation nationale et procure des avantages du fait de la transmission des connaissances, et elle améliore la capacité à réagir aux grands enjeux mondiaux et régionaux.
Les investissements publics sont importants dans un autre domaine, à savoir celui des infrastructures physiques et intellectuelles, qui vont des réseaux de transport internationaux, nationaux et ruraux aux systèmes de communication et de transmission des informations, notamment numériques. Les infrastructures sont cruciales pour fournir d’autres services également et y avoir accès, et elles jouent un rôle important dans l’accès des producteurs aux marchés et aux connaissances. Les investissements dans la biosécurité et dans la santé des animaux et des végétaux sont déterminants eux aussi, dès lors qu’ils créent ou font perdurer des incitations qui encouragent les producteurs eux‑mêmes à prendre des mesures de prévention. Financer au niveau nécessaire des systèmes adaptés aux besoins nationaux et assurer des services d’inspection efficaces peut réduire les risques d’épizooties et d’attaques de ravageurs susceptibles de faire du tort aux activités agricoles, et donner accès à de précieux marchés d’exportation ou le préserver.
Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général utiles à l’agriculture augmentent globalement en termes réels dans les économies émergentes et en développement depuis le début des années 2000, mais dans l’ensemble, le soutien ne croît pas aussi vite que le secteur agricole lui‑même et il diminue en termes réels dans la zone OCDE. Cependant, en moyenne, les dépenses destinées aux systèmes d’innovation agricole sont en hausse, et ce dans la plupart des pays aussi bien dans la zone OCDE qu’en dehors. Les dépenses d’infrastructures s’accroissent notablement dans la majorité des économies émergentes et en développement, mais elles sont en diminution dans plusieurs pays de l’OCDE et dans la zone OCDE dans son ensemble.
Les efforts déployés par les pouvoirs publics pour assurer les services d’intérêt général devraient être adaptés aux circonstances nationales. Il peut être nécessaire de maintenir ou d’élever le niveau des investissements dans les infrastructures, en particulier dans certaines économies émergentes exportatrices où les connexions aux marchés internationaux ne se sont pas développées au rythme auquel la production exportable augmentait. L’action en faveur des infrastructures numériques et de la biosécurité sera même probablement encore plus importante à l’avenir, en présence des dérèglements climatiques et des menaces et incertitudes qui leur sont liés. Les pays devraient donc réorienter le soutien à l’agriculture vers les services d’intérêt général stratégiques dès lors que la société a un bénéfice net à en retirer.
Il est très possible d’améliorer l’efficience de l’action publique en ciblant le soutien aux producteur sur les objectifs pour le secteur
De manière générale, les interventions des pouvoirs publics sont d’autant plus efficaces et efficientes qu’elles ciblent un problème précis. Il est amplement possible de mieux cibler le soutien aux producteurs et de réorienter les efforts budgétaires vers des paiements axés sur des objectifs sectoriels bien définis et mesurables, et sur des objectifs plus larges concernant toute la société. Dans un petit nombre de pays, les paiements liés à des pratiques de production particulières ou associés à des conditions agroenvironnementales obligatoires ou facultatives représentent une proportion importante des recettes agricoles brutes. Dans d’autres, ils augmentent en pourcentage du soutien aux producteurs, même s’ils étaient modestes au départ. Leur usage fait écho aux préoccupations croissantes de la société au sujet des performances environnementales de l’agriculture et du bien‑être animal, et à l’idée que l’agriculture doit fournir différents biens d’intérêt public et notamment assurer la préservation des paysages agricoles et de la biodiversité. Ces paiements sont plus efficaces, du point de vue de la réalisation des objectifs fixés, s’ils ciblent les bénéficiaires voulus et des investissements précis lorsque les marchés ne sont pas à même d’allouer les ressources de manière efficiente (pour remédier aux externalités écologiques de l’agriculture ou fournir des biens d’intérêt public, par exemple). Un nombre limité de pays recourent amplement à des mesures de soutien associées à des contraintes facultatives ou obligatoires. Elles ont représenté 20 % du soutien aux producteurs en moyenne sur la période 2016‑18, et les mesures assorties de contraintes volontaires 4 % seulement.
Peu de progrès ont été faits dans le sens d’une amélioration du ciblage et la majeure partie du soutien aux producteurs financé par l’impôt reste en grande partie dispensé au moyen de paiements non ciblés sur certains bénéficiaires ou résultats, et sans prendre en considération des besoins ou objectifs particuliers. Dans la mesure où une partie de ce soutien bénéficie finalement à des domaines où il n’est pas nécessaire, son efficacité est réduite. Il en va ainsi des paiements directs au titre des superficies, du nombre d’animaux et des recettes ou des revenus agricoles, qui augmentent actuellement dans les pays de l’OCDE, ainsi que des paiements fondés sur la production et des paiements fondés sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes.
Ces paiements sont souvent employés pour soutenir les revenus agricoles. Cependant, dans bien des cas, le soutien des revenus agricoles privilégie les grandes exploitations dès lors qu’il est calculé à partir de données sur la production passée. Les pouvoirs publics devraient donc mettre en évidence et cibler les défaillances du marché qui sont à l’origine de la persistance des revenus modestes dans l’agriculture. Il est essentiel de mieux connaître la situation financière des ménages agricoles pour concevoir des solutions appropriées, en fonction de l’ampleur du problème. Par exemple, une approche territoriale, ascendante, du développement rural est parfois plus efficace qu’une politique sectorielle. Dans les pays de l’OCDE, le système général de sécurité sociale peut être adapté de manière à mettre en place un dispositif de sécurité pour les revenus des ménages agricoles. Les besoins spécifiques des petites exploitations de semi-subsistance nécessitent de faire appel à un éventail d’approches non circonscrit à la politique agricole.
Dans le domaine de la gestion des risques, le soutien des pouvoirs publics devrait être axé exclusivement sur les risques de catastrophes face auxquels le secteur privé n’a pas de solutions à apporter. Il convient de veiller à ce que le soutien public n’empêche pas les solutions privées fondées sur des instruments de marché de se diffuser. Les critères d’assistance en cas de catastrophe devraient s’adapter aux températures et aux régimes de précipitations susceptibles de devenir la nouvelle « norme » sous l’effet du changement climatique, pour continuer d’inciter les agriculteurs à se prendre en charge et à mieux anticiper les sinistres. Il importe aussi de faire en sorte que les producteurs ne soient pas surindemnisés ou encouragés à adopter des pratiques risquées ou non durables. En ce qui concerne les instruments de gestion des risques, les systèmes de soutien existants font intervenir une grande variété de dispositifs d’assurance et de stabilisation, ainsi que des aides au coup par coup en cas d’événements météorologiques extrêmes. Cela peut brouiller les frontières entre risques commerciaux normaux, risques transférables sur les marchés et risques catastrophiques, ce qui réduit les incitations à adopter des solutions de gestion sur les exploitations elles‑mêmes ou faisant appel aux marchés.
La fourniture de biens et services non marchands réclamés par la société exige souvent une action des pouvoirs publics. Les paiements destinés aux producteurs devraient viser, par exemple, l’adoption de technologies et de pratiques à même d’améliorer les performances environnementales et le bien‑être des animaux, ou de répondre à d’autres préoccupations de la collectivité. Calibrer correctement les paiements nécessite de disposer d’informations à la fois sur l’ampleur du problème qui se pose et sur le coût marginal de la solution. Il peut être difficile ou extrêmement coûteux de se procurer ces informations. Néanmoins, des indicateurs de substitution appropriés (souvent déjà utilisés dans le cadre des objectifs concernant les ressources naturelles) et la multiplication des données disponibles qu’autorisent les technologies modernes de l’information devraient aider à surmonter ces obstacles. Le versement des paiements devrait en outre être subordonné à la production des résultats et des biens d’intérêt public demandés par la société. Les règles à respecter actuellement dans le cadre de l’écoconditionnalité pourraient être converties en normes obligatoires, et servir de référence pour définir les biens d’intérêt public et résultats environnementaux nouveaux et plus ambitieux devant être produits pour bénéficier des paiements de soutien.
Davantage d’efforts doivent être faits pour suivre et évaluer les implications environnementales des mesures de soutien à l’agriculture
Les mesures de soutien à l’agriculture ont souvent de multiples objectifs et, en fait, ne visent pas toujours en premier lieu à améliorer l’impact du secteur sur l’environnement. Pourtant, les données montrent qu’elles peuvent avoir une incidence sur les performances environnementales de l’agriculture, par exemple en influençant les décisions des agriculteurs au sujet de la poursuite de leur activité, de leur consommation d’intrants et du choix de ceux‑ci.
Des évaluations récentes de l’OCDE permettent de comprendre les liens entre différents types de soutien et différents types d’impacts sur l’environnement. Les indicateurs agroenvironnementaux de l’OCDE suivent les principales pressions exercées par l’agriculture sur l’environnement et étayent des analyses comparables d’un pays à l’autre. Ces analyses pourraient être approfondies à plusieurs égards, notamment en prenant en compte des variations au niveau infranational et en évaluant les impacts de certaines panoplies de mesures mises en œuvre par différents pays. Néanmoins, il faudrait pour ce faire remédier à plusieurs lacunes dans les données et les connaissances.
Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour combler les déficits de données, et améliorer la résolution et la qualité de celles‑ci. Certains des indicateurs agroenvironnementaux de l’OCDE existants ne sont guère renseignés, ce qui empêche de procéder à des comparaisons entre pays et de faire le lien entre certaines mesures et les résultats environnementaux. On constate en particulier des lacunes importantes dans les indicateurs relatifs à la biodiversité, à l’érosion des sols et à l’eau. La qualité de certains des indicateurs agroenvironnementaux existants, comme les bilans des éléments nutritifs et la consommation de pesticides, doit être améliorée pour permettre de mieux évaluer les pressions exercées sur l’environnement et les effets des activités agricoles. Certains indicateurs de la biodiversité développés actuellement, comme l’indice de biodiversité des habitats, sont trop complexes pour être utilisés dans le suivi de l’action publique. Leur élaboration doit faire l’objet d’une coordination entre chercheurs et responsables publics pour qu’ils aient une chance d’être utilisés et d’avoir un impact.
Procéder à une analyse qui rende compte de l’hétérogénéité des impacts environnementaux, entre autres, et des liens qui existent entre eux, aiderait à concevoir des mesures plus efficaces. Plus généralement, des données et des analyses plus fines sont nécessaires pour étudier les différences entre impacts environnementaux des politiques agricoles selon le contexte. Par exemple, il serait utile d’accroître la résolution spatiale, de disposer de davantage de données à l’échelle des exploitations, voire des parcelles, de recueillir des données mettant en évidence certains instruments précis de la politique agricole, etc. Établir des séries de données cohérentes (y compris des indicateurs agroenvironnementaux) à l’échelle régionale peut aider à repérer des zones où les pressions exercées sur l’environnement par l’agriculture sont particulièrement problématiques. Davantage d’études sont nécessaires pour prendre en compte simultanément les impacts environnementaux et économiques, de manière à en savoir plus sur les complémentarités et arbitrages potentiels entre objectifs de productivité et objectifs de durabilité. Afin de mieux comprendre comment la politique agricole influe sur la durabilité de l’agriculture globalement (c’est‑à‑dire en prenant en compte les dimensions environnementale, économique et sociale de la durabilité), il convient de créer des indicateurs holistiques et de procéder aux analyses correspondantes. L’OCDE a commencé à élaborer des indicateurs holistiques de croissance verte relatifs à l’agriculture (OCDE, 2015[40]), mais ces travaux doivent être poursuivis. Comme d’autres instances, elle consacre des activités à l’établissement de méthodologies concertées concernant des indicateurs de la productivité totale des facteurs ajustés en fonction de l’environnement et des indicateurs de productivité durable. Pour isoler l’influence de l’action publique de celle des autres facteurs, il est nécessaire de mieux comprendre les processus biologiques et économiques qui déterminent la façon dont les prises de décision des agriculteurs rejaillissent sur les résultats environnementaux et inversement.
En conclusion, si l’on constate des progrès dans certains domaines, il faut intensifier les efforts en vue de mettre les politiques agricoles en phase avec les besoins qui se font jour dans le secteur. Une amélioration est possible moyennant un renforcement de la cohérence de l’action publique, une réduction des distorsions et un effort plus grand en faveur des services d’intérêt général, qui facilitent un développement plus durable et plus productif du secteur assurant sa compétitivité à long terme.
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Estimation du soutien aux producteurs (ESP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables au titre du soutien aux producteurs agricoles, au départ de l’exploitation, découlant des mesures de soutien à l’agriculture, quels que soient leur nature, leurs objectifs ou leurs incidences sur la production ou le revenu agricoles. Elle comprend le soutien des prix du marché, les paiements budgétaires et les recettes budgétaires perdues, c’est-à-dire les transferts bruts des contribuables aux producteurs agricoles résultant des mesures fondées sur : le niveau effectif de la production, l’utilisation d’intrants, la superficie cultivée/le nombre d’animaux/les recettes/le revenu (en fonction ou indépendamment de leur niveau effectif), et des critères relatifs aux produits autres que les produits de base. Les catégories entrant dans l’ESP sont définies dans l’encadré 1.A.1.
Soutien des prix du marché (SPM) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesurés au départ de l’exploitation. Le SPM est calculé par produit et les totaux des composantes négatives et positives sont présentées séparément s’il y a lieu en accompagnement du SPM total.
Transferts aux producteurs au titre d’un seul produit (TSP aux producteurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des consommateurs et des contribuables aux producteurs agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier et subordonnant le versement du paiement au producteur à la production du produit désigné. Cette catégorie comprend des mesures à caractère plus général où les paiements sont définis par rapport à tel ou tel produit. Les TSP aux producteurs sont également calculés par produit.
Transferts au titre d’un groupe de produits (TGP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures octroyant des paiements sous réserve de la production d’un ou de plusieurs des produits figurant sur une liste donnée. Autrement dit, un producteur peut choisir parmi un éventail de produits et percevoir un transfert qui ne variera pas en fonction de sa décision.
Transferts au titre de tous les produits (TTP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures n’imposant aucune restriction sur le produit agricole produit, mais exigeant du bénéficiaire la production d’un produit de base de son choix.
Autres transferts aux producteurs (ATP) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts effectués dans le cadre de mesures non assorties d’une quelconque obligation de production de produits de base.
Transferts aux consommateurs au titre d’un seul produit (TSP aux consommateurs) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts des (aux) consommateurs de produits agricoles, mesurés au départ de l’exploitation, découlant des mesures liées à la production d’un produit particulier. Les TSP aux consommateurs sont également calculés par produit.
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts, au départ de l’exploitation, des (aux) consommateurs de produits agricoles découlant des mesures de soutien à l’agriculture, indépendamment de leur nature, de leurs objectifs ou de leurs incidences sur la consommation de produits agricoles. Lorsque l’ESC est négative, elle mesure la charge pour les consommateurs (taxe implicite) imputable au soutien des prix du marché (majoration des prix), dont les effets compensent et au-delà ceux des subventions à la consommation, lesquelles font baisser les prix acquittés par les consommateurs.
Estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) : valeur monétaire annuelle des transferts bruts découlant des mesures qui créent des conditions propices au secteur agricole primaire, grâce au développement de services, institutions et infrastructures, privés ou publics, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles. L’ESSG inclut les mesures dont le secteur agricole primaire est le principal bénéficiaire, mais elle ne prend en compte aucun des paiements versés aux producteurs à titre individuel. Les transferts relevant de l’ESSG ne modifient pas directement les recettes perçues ou les coûts supportés par les producteurs, ni leurs dépenses de consommation. Les catégories entrant dans l’ESSG sont définies ci-dessous.
Estimation du soutien total (EST) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts bruts des contribuables et des consommateurs découlant des mesures de soutien au secteur agricole, déduction faite des recettes budgétaires associées, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT) : valeur monétaire annuelle de tous les transferts budgétaires bruts des contribuables découlant des mesures de soutien au secteur agricole, quels que soient leurs objectifs et leurs incidences sur la production et le revenu agricoles, ou sur la consommation de produits agricoles.
ESP en pourcentage (ESP en %) : transferts pris en compte dans l’ESP en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes (le soutien étant inclus dans le dénominateur).
TSP en pourcentage (TSP en %) : transferts au titre d’un seul produit exprimés en proportion de la valeur des recettes agricoles brutes pour le produit considéré (le soutien étant inclus dans le dénominateur).
Part des TSP dans l’ESP totale (%) : part des transferts au titre d’un seul produit dans l’ESP totale. Cet indicateur est également calculé par produit.
Coefficient nominal de protection des producteurs (CNP des producteurs) : rapport entre le prix moyen perçu par les producteurs (au départ de l’exploitation), y compris les paiements par tonne effectivement produite, et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des producteurs est également calculé par produit.
Coefficient nominal de soutien aux producteurs (CNS aux producteurs) : rapport entre la valeur des recettes agricoles brutes, y compris le soutien et les recettes agricoles brutes (au départ de l’exploitation) évalués aux prix à la frontière (mesurés au départ de l’exploitation).
ESC en pourcentage (ESC en %) : transferts pris en compte dans l’ESC en proportion de la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (aux prix au départ de l’exploitation), nets des transferts des contribuables aux consommateurs. L’ESC en % mesure la taxe implicite (ou subvention si l’ESC est positive) à laquelle les consommateurs sont soumis par les politiques des prix agricoles.
Coefficient nominal de protection des consommateurs (CNP des consommateurs) : rapport entre le prix moyen acquitté par les consommateurs (au départ de l’exploitation) et le prix à la frontière (mesuré au départ de l’exploitation). Le CNP des consommateurs est également calculé par produit.
Coefficient nominal de soutien aux consommateurs (CNS aux consommateurs) : rapport entre la valeur des dépenses consacrées à la consommation de produits agricoles (au départ de l’exploitation) et leur valeur aux prix à la frontière.
EST en pourcentage (EST en %) : transferts pris en compte dans l’EST, exprimés en pourcentage du PIB.
ESBT en pourcentage (ESBT en %) : transferts pris en compte dans l’ESBT, exprimés en pourcentage du PIB.
ESSG en pourcentage (ESSG en %) : part des dépenses affectées aux services d’intérêt général dans l’estimation du soutien total (EST).
Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions dans les transferts bruts cumulés aux producteurs (%) : somme du SPM positif, de la valeur absolue du SPM négatif, des paiements au titre de la production et des paiements au titre de l’utilisation d’intrants sans contraintes sur ces derniers, rapportée à la somme du SPM positif, de la valeur absolue du SPM négatif et du total des paiements budgétaires aux producteurs.
Définition des catégories
Catégorie A1, Soutien des prix du marché (SPM) : transferts des consommateurs et des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures créant un écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière d’un produit agricole donné, mesuré au départ de l’exploitation.
Catégorie A2, Paiements au titre de la production : transferts des contribuables aux agriculteurs, qui découlent des mesures fondées sur le niveau effectif de la production d’un produit agricole donné.
Catégorie B, Paiements au titre de l’utilisation d’intrants : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures fondées sur l’utilisation d’intrants :
Utilisation d’intrants variables : paiements réduisant le coût sur l’exploitation agricole d’un intrant variable donné ou d’un ensemble d’intrants variables.
Formation de capital fixe : paiements réduisant pour l’exploitation, le coût d’investissement dans les bâtiments agricoles, les équipements, les plantations, l’irrigation, le drainage et l’amélioration des sols.
Services utilisés sur l’exploitation : paiements réduisant le coût de l’aide et de la formation dispensée aux agriculteurs individuels sur des questions techniques, comptables, commerciales, sanitaires et phytosanitaires.
Catégorie C, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur le niveau effectif des superficies cultivées, nombres des animaux, recettes et revenus.
Catégorie D, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), avec obligation de produire sans spécification de produit.
Catégorie E, Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures reposant sur les superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus ne correspondant pas à la période en cours (c’est-à-dire fondées sur un niveau antérieur ou fixe), la production effective d’un produit donné n’étant pas obligatoire, mais facultative.
Catégorie F, Paiements selon des critères non liés à des produits de base : transferts des contribuables aux producteurs agricoles, qui découlent des mesures ne reposant pas sur les paramètres relatifs aux produits de base (superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus), l’utilisation des intrants, mais sur :
Le retrait de ressources à long terme : transferts au titre du retrait à long terme de facteurs de production de produits de base. Les paiements répertoriés dans cette sous-catégorie se distinguent de ceux imposant un retrait de ressources à court terme, qui dépendent de critères relatifs à la production des produits de base.
La production des produits particuliers autres que les produits de base : transferts alloués pour l’utilisation de ressources agricoles pour produire des biens et services spécifiques autres que des produits de base, qui sont produits au-delà des quantités requises par les réglementations en vigueur.
Autres critères non liés à des produits de base : transferts accordés à tous les exploitants de manière égale, par exemple un taux forfaitaire ou un paiement fixe, et qui ne dépendent pas des superficies cultivées, nombre d’animaux, recettes et revenus paramètres relatifs à la production de produits de base, ou l’utilisation d’intrants.
Catégorie G, Paiements divers : transferts des contribuables aux exploitants pour lesquels l’insuffisance des informations disponibles ne permet pas de les ventiler vers les catégories appropriées.
Note : S (Superficie cultivée), Na (Nombre d'animaux), Rec (Recettes), Rev (Revenu).
Définitions des étiquettes
Avec ou sans limitation de la production effective des produits de base et/ou des paiements : définit s’il existe ou non des limitations spécifiques de la production effective des produits de base associées à une mesure prévoyant des transferts à l’agriculture et s’il existe ou non des limitations des paiements sous la forme de limitations de la superficie ou du nombre d’animaux ayant droit à ces paiements. S’applique aux catégories A – F.
Avec taux de paiement variables ou fixes : tout paiement est défini comme étant soumis à un taux variable lorsque la formule déterminant le niveau du paiement réagit à une variation du prix, du rendement, des recettes ou du revenu nets, ou du coût de production. S’applique aux catégories A–E.
Avec ou sans contraintes sur les intrants : définit s’il y a ou non des obligations spécifiques concernant les pratiques agricoles liées au programme en matière de réduction, de remplacement ou d’abandon de l’utilisation des intrants ou des restrictions portant sur les pratiques agricoles autorisées. S’applique aux catégories A–F. Les paiements avec contraintes sur les intrants sont eux-mêmes subdivisés en :
Paiements dépendant du respect de conditions de base qui sont obligatoires (avec obligatoire) ;
Paiements exigeant des pratiques spécifiques allant au-delà des conditions de base et facultatives (avec facultatives).
Pratiques spécifiques liées aux problèmes environnementaux ;
Pratiques spécifiques liées au bien-être des animaux ;
Autres pratiques spécifiques.
Avec ou sans exceptions concernant les produits de base : définit s’il y a ou non des interdictions de production de certains produits de base comme critères d’éligibilité aux paiements versés au titre des S/Na/Rec/Rev non courants. S’applique à la catégorie E.
Reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu : définit l’attribut particulier (par exemple : superficie cultivée, nombre d’animaux, recettes ou revenu) sur lequel le paiement repose. S’applique aux catégories C – E.
Reposant sur un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits : définit si le paiement est accordé pour un produit individuel, un groupe de produits ou tous les produits. S’applique aux catégories A – D.
Décomposition de l’ESP
Variation de l’ESP en pourcentage : variation en pourcentage de la valeur nominale de l’ESP exprimée en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Contribution du SPM aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les autres variables étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution de l’écart de prix aux variations de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, les variables, autres que l’écart entre prix intérieurs et prix à la frontière, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution de la quantité produite aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que la quantité produite, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution des paiements budgétaires (PB) aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables, autres que les PB, étant maintenues constantes.
Contribution des éléments constitutifs des PB aux variations en pourcentage de l’ESP : variation en pourcentage de l’ESP nominale, toutes les variables autres qu’un élément donné des PB, étant maintenues par ailleurs constantes. Les éléments des PB comprennent les paiements au titre de la production, les paiements au titre de l’utilisation d’intrants, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise, les paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative, les paiements selon des critères non liés à des produits de base et les paiements divers.
Variation du prix à la production
Variation en pourcentage du prix à la production : variation en pourcentage du prix à la production, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Décomposition de la variation du prix à la frontière
Variations en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré au départ de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale. La variation en pourcentage est calculée sur les deux dernières années de la série.
Contribution du taux de change à la variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière (mesuré à la sortie de l’exploitation), exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le taux de change entre la monnaie nationale et l’USD, étant par ailleurs maintenues constantes.
Contribution du prix à la frontière exprimé en USD à la variation en pourcentage du prix à la frontière : variation en pourcentage du prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en monnaie nationale, toutes les variables, autres que le prix à la frontière, mesuré à la sortie de l’exploitation, exprimé en USD, étant par ailleurs maintenues constantes.
Système de connaissances et d'innovation agricoles
Création de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des activités de recherche et développement (R-D) liées à l’agriculture, et de la diffusion des données correspondantes, indépendamment du cadre institutionnel (organisme privé ou public, ministère, université, centre de recherche ou groupe de producteurs) dans lequel elles se déroulent, et quelle que soit la nature de la recherche (scientifique, institutionnelle, etc.) ou sa finalité.
Transfert de connaissances agricoles : dépenses budgétaires au titre des établissements agricoles professionnels et des programmes agronomiques dans l’enseignement supérieur, des activités générales de formation et de conseil à l’intention des exploitants (règles de comptabilité, application de pesticides, etc.), excluant les cas individuels, et des réseaux constitués pour rassembler des données et diffuser des informations concernant la production et la commercialisation agricoles.
Inspection et contrôle
Sécurité et inspection des produits agricoles : dépenses budgétaires au titre d’activités qui se rapportent à la sécurité et à l’inspection des produits agricoles. Seules sont visées les dépenses concernant l’inspection des produits obtenus dans le pays au premier niveau de transformation et l’inspection à la frontière des produits exportés.
Lutte contre les parasites et les maladies : dépenses budgétaires au titre de la lutte contre les parasites et les maladies concernant les intrants et les produits agricoles (contrôle au niveau du secteur agricole primaire), et financement public des services vétérinaires et phytosanitaires (concernant les exploitations).
Contrôle des intrants : dépenses budgétaires au titre des organismes qui exercent des activités de contrôle et de certification concernant les intrants industriels utilisés en agriculture (machines, engrais industriels, pesticides, etc.), ainsi que les intrants biologiques (certification et contrôle des semences, par exemple).
Développement et entretien des infrastructures
Infrastructures hydrauliques : dépenses budgétaires au titre des investissements publics dans les infrastructures hydrauliques (réseaux d’irrigation et de drainage).
Stockage, commercialisation et autres infrastructures physiques : dépenses budgétaires au titre des investissements liés au stockage hors exploitation et de divers équipements et infrastructures de marché liés à la manutention et à la commercialisation des produits agricoles primaires (silos, installations portuaires telles que les quais et entrepôts ; marchés de gros, marchés à terme), et autres infrastructures physiques touchant à l’agriculture, dont ce secteur est le principal bénéficiaire.
Infrastructure institutionnelle : dépenses budgétaires au titre des investissements liés à la mise en place et à la gestion de l’infrastructure institutionnelle touchant au secteur agricole (cadastres ; groupes d’utilisateurs de machines, registres de semences et d’espèces ; constitution de réseaux de financement rural ; soutien aux organisations agricoles, etc.).
Restructuration des exploitations agricoles : paiements budgétaires touchant à la réforme des structures agricoles, au titre des stratégies d’entrée, de sortie ou de diversification (en dehors de l’agriculture).
Commercialisation et promotion
Programmes collectifs de transformation et commercialisation : dépenses budgétaires au titre des investissements consacrés à des dispositifs et équipements collectifs de transformation, principalement au premier niveau, et de commercialisation, en vue d’améliorer les conditions de développement des marchés pour l’agriculture.
Promotion des produits agricoles : dépenses budgétaires concernant l’assistance à la promotion collective des produits agroalimentaires (campagnes de promotion et participation à des foires internationales, entre autres exemples).
Stockage public : dépenses budgétaires couvrant les coûts d’entreposage, de dépréciation et d’écoulement des stocks publics de produits agricoles.
Divers : dépenses budgétaires au titre d’autres services d’intérêt général qu’il n’est pas possible de ventiler et d’affecter à l’une des catégories ci-dessus, souvent parce que les informations font défaut.
Des informations plus détaillées sur la conception, le calcul, l’interprétation et l’utilisation des indicateurs se rapportant à l’estimation du soutien aux producteurs sont données dans le manuel de l’ESP consultable sur le site Web public de l’OCDE http://www.oecd.org/fr/tad/politiques-agricoles/manueldelesp.htm.
← 1. Les ESP du Kazakhstan, de l’Ukraine et du Viet Nam sont également négatifs mais suffisamment faibles pour ne pas affecter l’ESP en pourcentage des pays émergents et en développement de manière significative.
← 2. La valeur ajoutée est la valeur de la production brute moins la valeur des biens et services intermédiaires consommés pendant la production, et avant la prise en compte de la consommation (dépréciation) du capital fixe lié à la production (Banque mondiale, 2019[47]).
← 3. La productivité du travail renvoie à la valeur de la production par travailleur agricole.
← 4. L’utilisation d’eau désigne les prélèvements d’eau. La consommation d’eau correspond à la partie de l’utilisation d’eau qui n’est pas restituée aux masses d’eau. Certaines technologies comme les systèmes d’irrigation sous pression peuvent réduire l’utilisation d’eau, mais faire augmenter la quantité d’eau consommée par les végétaux (OCDE, 2016[44]).
← 5. Le stress hydrique est mesuré en rapportant le total des prélèvements d’eau douce au total des ressources en eau renouvelables d’un pays.