Au Costa Rica, les mesures gouvernementales de soutien aux producteurs agricoles ont représenté en moyenne 6 % des recettes agricoles brutes (ESP en %) en 2016-18. Ce soutien se fonde presque entièrement (94 %) sur le soutien des prix du marché (SPM), qui prend la forme de mesures aux frontières (droits de douane) et de prix minimums de référence. Le riz, la volaille, la viande porcine et le sucre figurent parmi les produits les plus concernés par le SPM. Le soutien restant prend la forme de subventions liées aux intrants pour la formation de capital fixe et de paiements pour services environnementaux. Le soutien aux producteurs (indiqué par l’ESP) a représenté la principale composante du soutien total à l’agriculture (mesuré par l’EST) en 2016-18, avec une part de 80 %. Les 20 % restants correspondent au financement des services d’intérêt général fournis au secteur (comptabilisé dans l’ESSG). Les dépenses à ce titre ont représenté 80 % des dotations budgétaires totales au bénéfice de l’agriculture en 2016-18, dont 98 % ont été alloués dans trois grands secteurs : le système de connaissances et d’innovation agricoles, en particulier les services de vulgarisation agricole ; le développement et l’entretien des infrastructures ; et l’inspection et le contrôle.
Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019
En 2018, le nouveau gouvernement du Costa Rica a élaboré et adopté un nouveau document d’orientation générale : « Lignes directrices 2019-22 du secteur agricole, rural et halieutique ». Ces lignes directrices s’inscrivent dans la stratégie à long terme instituée en 2010 pour le secteur agricole, à savoir la « Politique d’État pour le secteur agroalimentaire et le développement rural 2010-21 », qui vise à doter le pays d’une agriculture mécanisée, compétitive, inclusive et durable appuyée par des institutions publiques réactives, modernes et coordonnées. Les nouvelles lignes directrices 2019-22 comportent quatre domaines d’action : 1) intégration aux marchés internationaux, 2) renforcement du marché intérieur, 3) gestion résiliente des entreprises agricoles et 4) modernisation institutionnelle et coordination intersectorielle ; et trois axes transversaux : 1) jeunesse rurale, 2) genre et 3) actions climatiques et gestion du risque. Malgré ces nouvelles lignes directrices, la politique agricole n’a pas changé en 2018 et les programmes existants ont été mis en œuvre de la même manière qu’en 2017.
Le soutien aux producteurs du Costa Rica est relativement modeste, mais se concentre sur quelques produits, à savoir le riz, la volaille, la viande de porc, le lait et le sucre, qui bénéficient d’une protection élevée à la frontière. Ce soutien continue de fausser le marché intérieur et les échanges, limite la concurrence, et donc la productivité et la compétitivité. En outre, son inefficacité vis-à-vis des objectifs définis est démontrée. Au vu de la libéralisation des marchés impulsée par les accords de libre-échange (ALE) du Costa Rica, le gouvernement devrait élaborer et publier une stratégie crédible visant à supprimer progressivement le soutien des prix de marché et garantissant un ajustement sans heurt.
Les services de vulgarisation, auxquels sont consacrés 80 % des crédits publics destinés au secteur, voient leur efficacité et leur efficience fortement bridées par leur faible capacité et la mauvaise allocation des ressources. Étant donné l’importance de ces services, qui ont une fonction essentielle dans le secteur agricole, d’importants efforts doivent être déployés pour s’assurer que les fonds sont utilisés de façon efficiente.
L’infrastructure agricole représente un autre frein important, empêchant le secteur de devenir plus efficient et plus réactif aux signaux du marché. Des investissements majeurs sont nécessaires à la fois pour accroître la productivité (par exemple, grâce à l’irrigation et au drainage) et pour faciliter l’accès aux marchés (transports, distribution, installations frigorifiques, etc.).
Les petits agriculteurs souffrent du manque d’accès aux crédits et aux outils financiers. En outre, les exigences strictes les empêchent de bénéficier des sources de crédit disponibles, les banques commerciales privées n’étant pas incitées à accorder des prêts à ces agriculteurs. Une première étape pourrait consister à élargir les programmes de crédit actuels proposés par la banque nationale de développement et les organisations agricoles, tout en prenant soin d’éviter l’aléa moral, afin d’améliorer l’infrastructure financière destinée aux petits exploitants en particulier.
La complexité des responsabilités et la faible coordination entre les organismes rendent difficile la mise en œuvre des mesures publiques et empêchent une prestation efficace des services au secteur agricole. Il est donc important de réduire les lourdeurs administratives et d’améliorer la coordination entre organismes pour que les programmes de soutien soient exécutés plus efficacement.
Le Costa Rica est engagé depuis longtemps dans la protection de l’environnement, le développement durable et l’atténuation du changement climatique. Malgré ces efforts importants, d’autres améliorations sont possibles. Le pays devrait notamment davantage mettre en phase l’adaptation et les autres objectifs agricoles afin de se préparer au changement climatique. Il serait également possible de sensibiliser davantage les agriculteurs en renforçant la coordination entre la recherche et le développement (R-D) et les services d’assistance technique.
Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.
Source: OCDE (2019[1]), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Selon l’ESP en %, sur la période 2016‑18, le soutien aux producteurs s’est élevé à 6 %, soit un niveau nettement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), l’une des formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges, reste prépondérant et a représenté 94 % de l’ESP en 2016‑18. Du fait de la protection aux frontières et de l’intervention sur les prix, les prix à la production étaient, en moyenne, supérieurs de 6 % aux cours mondiaux en 2016-18. Environ 80 % des dépenses budgétaires sont consacrées aux services d’intérêt général fournis au secteur (comptabilisés dans l’ESSG), ce qui correspond à 2.5 % de la valeur ajoutée de l’agriculture, un chiffre nettement en dessous de celui de la plupart des autres pays examinés dans ce rapport. Le soutien total à l’agriculture (indiqué par l’EST) s’élevait à 0.6 % du PIB en 2016-18 (graphique 10.1). L’écart entre les prix a diminué récemment. Ce rapprochement s’explique par une dépréciation de la monnaie locale et une légère baisse des prix intérieurs de certains produits (graphique 10.2). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) ont représenté 97 % de l’ESP totale en moyenne et sont particulièrement importants dans les cas du riz (56 % des recettes agricoles brutes procurées par ce produit), de la volaille (30 %), du sucre (22 %) et de la viande porcine (31 %) (graphique 10.3).
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
Au Costa Rica, l’agriculture continue de jouer un rôle relativement important dans l’économie, contribuant au PIB national à hauteur de 5.2 % et employant 12 % de la main-d’œuvre. Le Costa Rica est caractérisé par la dualité de son secteur agricole, où les exploitations tournées vers les exportations coexistent avec les exploitations de subsistance. Il a un niveau de vie supérieur et un taux de pauvreté inférieur à ceux d’autres pays de la région, avec un revenu par habitant de 17 044 USD (PPA) en 2017. Cependant, les inégalités restent fortes. La production a fait l’objet d’une transformation structurelle à la fin des années 1990, époque à laquelle des terres qui étaient à l’origine utilisées comme pâturages ont été converties pour laisser place à des cultures comme l’ananas. Le Costa Rica est le premier exportateur mondial d’ananas et demeure un fournisseur important de produits traditionnels tels que la banane, le café et le sucre.
Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.
Source : Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données Comtrade des Nations Unies; Banque mondiale, WDI et données nationales.
L’économie enregistre une croissance annuelle d’environ 4 % depuis 1995, dépassant la croissance moyenne de plusieurs autres économies de la région. L’inflation a diminué notablement depuis la même date et le taux de chômage était de l’ordre de 8 % en 2018 (graphique 10.4). Le Costa Rica a développé un secteur des exportations agricoles dynamique et florissant ces dernières décennies. Il est exportateur net de produits agroalimentaires. La part des exportations agroalimentaires dans les exportations totales s’élevait à 44 % en 2018. Près de la moitié des exportations agricoles du Costa Rica sont des cultures primaires destinées au consommateur final, comme les bananes, le café et l’ananas. Le pays est également un important exportateur de produits transformés destinés au consommateur final, comme le jus d’ananas. La moitié des importations agroalimentaires sont des produits transformés destinés au consommateur final.
Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.
Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.
Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.
Au cours des années 1980 et 1990, l’évolution structurelle du secteur agricole a entraîné une croissance rapide de la productivité totale des facteurs (PTF). Toutefois, la croissance de la PTF a diminué et s’est établie en dessous de la moyenne mondiale ces dix dernières années. La mise en culture de terres moins productives, la poursuite de la fragmentation des exploitations et l’insuffisance des infrastructures financière et physique sont quelques-uns des facteurs clés ayant contribué à ce déclin. Le secteur agricole est le principal utilisateur des ressources hydriques, avec une part de 80 % des prélèvements d’eau. La réglementation environnementale a permis de reboiser de vastes zones du pays, et 25 % du territoire du Costa Rica fait maintenant l’objet d’une protection environnementale plus ou moins importante (tableau 10.3).
Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.
Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.
Note : * ou l'année disponible la plus proche. GES : Gaz à effet de serre. 1. Données préliminaires.
Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole; Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.
Principaux instruments d’action
Jusqu’à la mi-2018, la politique agricole du Costa Rica visait deux objectifs globaux pour le secteur agricole : réduire la pauvreté et accélérer la croissance de la productivité. Pour atteindre ces objectifs, la stratégie à court terme a donné la priorité à cinq grands axes (ou « piliers ») : 1) sécurité et souveraineté alimentaires ; 2) offre de perspectives à la jeunesse rurale ; 3) développement territorial rural ; 4) adaptation au changement climatique et atténuation de celui-ci ; et 5) renforcement de l’orientation du secteur vers les exportations. Plusieurs objectifs spécifiques d’augmentation de la productivité à l’aide d’objectifs de rendement ont été fixés pour certaines cultures vivrières de base, comme le riz, les haricots, les pommes de terre, et le lait (OCDE, 2017[2]).
Le secteur agricole bénéficie de l’engagement du gouvernement envers la prestation de différents services d’intérêt général visant l’agriculture, notamment des services de vulgarisation, de la recherche et du développement (R-D) et des services de santé des plantes et des animaux, avec un effort particulier en faveur de la protection environnementale. Environ 80 % des fonds totaux affectés à l’agriculture sont fournis par le biais des services d’intérêt général. Néanmoins, le Costa Rica maintient d’importantes mesures aux frontières, en particulier des droits de douane pour plusieurs produits agricoles (riz, volaille, viande porcine, lait, sucre, etc.), ainsi qu’un prix de référence minimum pour le riz. Cette protection conduit à un soutien des prix du marché, qui est de loin la principale composante du soutien aux agriculteurs au Costa Rica. Le pays verse également des subventions mineures par l’intermédiaire de crédits accordés aux agriculteurs à des taux d’intérêt préférentiels et de paiements pour services environnementaux, ainsi que des subventions au titre de la formation de capital fixe, principalement destinées aux petits exploitants.
Évolution des mesures internes, 2018-19
En 2018, le Costa Rica a changé de gouvernement national. Le nouveau gouvernement a élaboré et approuvé un nouveau document d’orientation générale : « Lignes directrices 2019-22 du secteur agricole, rural et halieutique ». Ces lignes directrices relèvent de la stratégie à long terme créée en 2010 pour le secteur agricole, la « Politique d’État pour le secteur agroalimentaire et le développement rural 2010-21 », qui vise à doter le pays d’une agriculture mécanisée, concurrentielle, inclusive et durable appuyée par des institutions publiques réactives, modernes et coordonnées. Malgré ces lignes directrices, la politique agricole n’a pas changé en 2018 et les programmes ont été mis en œuvre de la même manière qu’en 2017. Ces nouvelles lignes directrices 2019-22 comportent quatre domaines d’action et trois axes transversaux :
Intégration du commerce : Saisir les opportunités commerciales créées par les accords de libre-échange, en encourageant l’offre agricole exportable tout en protégeant la production nationale naissante.
Renforcement du marché interne : Améliorer les conditions du marché interne en favorisant le développement des marchés locaux, la diversification des produits, et l’optimisation et la transparence des offres institutionnelles.
Gestion résiliente de l’industrie agricole : Accroître la capacité de l’industrie agricole à produire de façon durable et concurrentielle grâce à l’innovation, à l’accès à la technologie, à l’utilisation de bonnes pratiques d’agriculture et de fabrication, à l’amélioration de la valeur ajoutée et aux mécanismes d’association.
Modernisation institutionnelle et articulation intersectorielle : Mettre en place une gestion efficace des institutions publiques afin de fournir des produits et des services répondant opportunément aux besoins du secteur productif, grâce à une meilleure coordination sectorielle et à une simplification des procédures.
Axes transversaux :
Jeunesse rurale : Inclusion des jeunes dans les secteurs économique, social et culturel, par l’intermédiaire de la prestation de services innovants, différenciés et articulés visant à renforcer les compétences des entreprises agricoles.
Genre : Intégrer l’égalité entre les sexes aux mesures du secteur au moyen de la promotion, de l’orientation et de processus visant à fournir des services.
Actions climatiques et gestion des risques : Incorporation de la variable climatique et de la réduction des risques dans la production de biens et de services en renforçant les capacités des institutions et des producteurs (SEPSA, 2019[3]).
Évolutions des mesures commerciales, 2018-19
Il n’y a pas eu d’évolution majeure des échanges de produits agricoles en 2017-18. En 2015, le Costa Rica a décidé d’interdire les importations d’avocats frais en provenance du Mexique afin de protéger le pays de la maladie ASBV (Avocado sunblotch viroid) (G/SPS/N/CRI/160 et G/SPS/N/CRI/162) (COMEX, 2019[4]). Les deux parties poursuivent leurs consultations dans le cadre du mécanisme de règlements des différends de l’OMC. Le 18 décembre 2018, un groupe spécial a été établi par l’Organe de règlement des différends (ORD), mais ses membres n’ont pas encore été choisis. Le Canada, la Chine, l’Union européenne, le Salvador, le Honduras, l’Inde, le Panama, la Fédération de Russie et les États-Unis ont réservé leurs droits de tiers (OMC, 2018[5]).
Références
[4] COMEX (2019), Portal Estadístico de Comercio Exterior (en espagnol), http://sistemas.procomer.go.cr/estadisticas/inicio.aspx.
[1] OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.
[2] OCDE (2017), Agricultural Policies in Costa Rica, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264269125-en.
[5] OMC (2018), DS524: Costa Rica — Mesures concernant l’importation d’avocats frais en provenance du Mexique, https://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds524_f.htm.
[3] SEPSA (2019), “Annual report on agricultural policies”, rapport gouvernemental établi pour l’OCDE, http://www.sepsa.go.cr/.