Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019

Chapitre 22. Fédération de Russie

Soutien à l’agriculture

En 2016-18, près de 83 % du soutien total à l’agriculture (EST) ont été versés aux producteurs à titre individuel (ESP), le reste étant affecté aux services d’intérêt général dont bénéficie l’agriculture (15 %) et au soutien des acheteurs de produits agricoles (2 %).

Le soutien accordé aux producteurs agricoles a fluctué sur le long terme, mais il se maintient depuis 2010 dans une fourchette comprise entre 12 % et 15 % des recettes agricoles brutes (ESP en %). Les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions, notamment le soutien des prix du marché et les subventions à la production et à l’utilisation d’intrants variables, constituent la majeure partie (77 %) du soutien aux producteurs. Considéré dans son ensemble, le soutien des prix du marché masque une grande diversité de situations selon les produits, depuis les mesures de protection douanière dont font l’objet les importations de produits animaux et de sucre jusqu’à la taxation implicite et explicite des exportations de céréales et d’oléagineux. Les éleveurs bénéficient en outre du faible niveau des prix intérieurs des céréales, qui sont inférieurs aux niveaux mondiaux. Dans la catégorie « soutien aux services d’intérêt général », le système de connaissances agricoles, le développement et l’entretien des infrastructures, ainsi que le système d’inspection et de contrôle absorbent la majeure partie des financements publics.

Le soutien total à l’agriculture (EST) représentait 0.8 % du PIB en 2016-18. Ce pourcentage ne cesse de baisser depuis le milieu des années 90, en raison principalement de la croissance du PIB et de la baisse de la part du secteur agricole dans l’économie. Les contribuables fournissent 39 % du total des transferts aux producteurs, les 61 % restants provenant des consommateurs. La contribution des consommateurs au soutien agricole se reflète dans les prix intérieurs, plus élevés de 10 % en moyenne que les cours internationaux. Déduction faite des transferts budgétaires aux acheteurs de produits agricoles, les dépenses de consommation s’en sont trouvées majorées de 11 % (ESC en %) en 2016-18.

Principales évolutions de l’action publique

Le Programme d’État en faveur du développement de l’agriculture a été révisé. Il a été prolongé de cinq ans, jusqu’en 2025, restructuré de manière à permettre une meilleure gestion des projets et des programmes, et étendu à de nouveaux projets d’agriculture numérique et d’exportations agricoles. Les aides publiques devraient fortement augmenter en faveur des infrastructures d’exportation, ainsi que pour faciliter l’accès aux marchés étrangers par des améliorations phytosanitaires, promouvoir les produits et contribuer à leur positionnement extérieur. L’accent a été mis sur l’agriculture familiale, la coopération dans les campagnes et le développement rural. Mis à part ces nouveautés, le Programme d’État a conservé les mêmes axes de soutien et les dispositifs existants. Il est, comme précédemment, axé sur l’augmentation des investissements dans l’agriculture et les industries d’aval, ainsi que sur la stimulation de la production dans les secteurs en concurrence avec les importations. Par rapport à la première phase (2013-17), le financement du Programme d’État devrait augmenter de 17 % par an en moyenne. L’interdiction, depuis 2014, des importations agroalimentaires en provenance de plusieurs pays a été prolongée jusqu’à la fin 2019. En tant que partie au Traité de l’Union économique eurasiatique (UEEA), la Fédération de Russie a mis en œuvre le nouveau code des douanes de l’Union en 2018 et adopté un certain nombre de nouvelles réglementations dans les domaines techniques et sanitaires/phytosanitaires. Elle a également, en tant que membre de l’UEEA, signé en 2018 un accord provisoire conduisant à la création d’une zone de libre-échange avec l’Iran, ainsi qu’un accord non préférentiel de coopération économique et commerciale avec la République populaire de Chine (ci-après la « Chine »).

Évaluation et recommandations

• Le Programme d’État pour le développement de l’agriculture vise à stimuler la production agricole et la substitution de produits nationaux aux importations agroalimentaires. Le contexte politique depuis le milieu des années 2010 a incité la Russie à intensifier ses efforts de remplacement des produits importés et à s’orienter vers une politique d’autosuffisance agroalimentaire. Dernièrement, cette orientation a été étendue au développement du potentiel d’exportation du secteur agricole et de la présence du pays sur les marchés des gros importateurs agroalimentaires.

• Au cours des deux dernières années, l’action publique a été centrée sur l’amélioration de la gestion des dépenses budgétaires. Les transferts de l’administration centrale aux régions ont été simplifiés, ce qui devrait en principe permettre de mieux adapter les aides aux besoins régionaux. En outre, la logique de projet qui a été adoptée dans le cadre du Programme d’État est censée renforcer le lien entre les objectifs de l’action publique, les ressources mobilisées et les résultats attendus. Ces changements étant récents, il est encore difficile de dire dans quelle mesure ils sont à même de réduire les coûts d’administration des politiques et de permettre une utilisation plus efficiente des fonds.

• Malgré un certain redéploiement au profit des paiements à l’hectare et par tête, les subventions et les mesures de protection à l’importation qui génèrent des distorsions restent les principaux instruments utilisés pour atteindre les objectifs déclarés de remplacement des produits importés et de développement des exportations.

• Ces objectifs supposent toutefois une amélioration réelle et durable de la compétitivité de l’agriculture, qui a davantage de chances de se concrétiser si les investissements visent en priorité la productivité à long terme du secteur, notamment l’infrastructure, ainsi que la santé des plantes et des animaux.

• La recherche et le développement (R-D) et le transfert de connaissances sont un autre levier déterminant pour accroître la compétitivité, notamment au vu de l’objectif de développement des exportations récemment adopté, qui nécessite de savoir capter les nouveaux signaux de la demande et les possibilités qui s’offrent sur les marchés extérieurs. La réussite du programme sectoriel actuel de soutien au développement de la science et de la technologie dépendra, entre autres, de la stabilité des financements de la R-D, notamment par la mobilisation de sources privées et en veillant à ce que les affectations de fonds et les activités correspondent aux besoins des entreprises. Cela dit, il ne suffit pas de financer les innovations produites par R-D, il importe aussi qu’elles soient adoptées par les producteurs. Ce défi va au-delà de la politique agricole et requiert de nouvelles améliorations du cadre général de l’investissement et de l’activité économique.

• Le capital humain est un autre facteur clé de la croissance à long terme. Plusieurs programmes ciblés consécutifs ont affecté des ressources au développement rural. Une hausse non négligeable de ces dépenses est prévue dans le cadre d’un nouveau Programme d’État pour le développement intégré des territoires ruraux. Il s’agit d’une évolution positive, car il reste encore beaucoup à faire pour améliorer les conditions de vie dans les campagnes et apporter à l’économie rurale les connaissances et les compétences dont elle a besoin.

Graphique 22.1. Russie: Évolution du soutien à l’agriculture

Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source: OCDE (2019[1]), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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En 2016-18, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP en %) représentait 13 % des recettes agricoles brutes, chiffre inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE et supérieur au niveau observé en 2000-02 (8 %). Ce chiffre global masque un SPM négatif pour certains produits, égal à 1.7 % des recettes agricoles brutes en 2016-18. La part des transferts bruts aux producteurs (positifs ou négatifs), fournis sous des formes susceptibles de créer le plus de distorsions, est passée de 87 % en 2000-02 à 77 % en 2016‑18 (graphique 22.1). Le montant total de l’ESP en monnaie locale s’est accru de 8 % au cours de la dernière année considérée, en grande partie à cause d’une hausse du soutien des prix du marché, les prix intérieurs ayant baissé moins fortement que les prix à la frontière. L’effet de la hausse du soutien des prix du marché sur l’ESP a été atténué par une baisse des transferts budgétaires (graphique 22.2). Les prix reçus par les agriculteurs en 2016-18 étaient en moyenne supérieurs de 10 % à ceux des marchés mondiaux (CNP), contre 3 % en 2000-02. Ce CNP global masque les mesures de protection aux frontières appliquées aux produits animaux et au sucre, ainsi que la taxation des céréales et des oléagineux. Les produits bénéficiant des plus hauts niveaux de soutien par rapport aux recettes agricoles brutes qu’ils génèrent (TSP en %) sont le lait (32 %), le sucre (31 %), ainsi que la viande bovine (21 %). Les céréales et les oléagineux sont implicitement taxés (graphique 22.3). La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans l’ESP était de 72 % en 2016-18. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont baissé par rapport à la valeur ajoutée du secteur – elles en représentaient 3 % en 2016-18, contre près de 4 % en 2000-02, ce qui reflète en partie l’augmentation en valeur de la production agricole. L’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture en % du PIB a diminué, passant de 0.9 % en 2000-02 à 0.8 % en 2016-18, principalement sous l’effet de la hausse du PIB.

Graphique 22.2. Russie: Moteurs du changement de l’ESP, 2017 à 2018

Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 22.3. Russie: Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2016-18

Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 22.1. Russie : Estimations du soutien à l’agriculture

Informations contextuelles

La Fédération de Russie est le pays le plus vaste du monde et elle possède d’abondantes terres agricoles. Les conditions naturelles, économiques et sociales y sont très diverses. L’économie se classe au sixième rang mondial à parité de pouvoir d’achat (PPA). L’agriculture représente 4.0 % du PIB et 6.7 % de l’emploi, proportions qui ont sensiblement diminué depuis le milieu des années 90. En 2018, le pays était le deuxième producteur mondial d’orge, de seigle ainsi que de graines et d’huile de tournesol, et il occupait la quatrième place pour le blé ; il figure en outre parmi les dix plus gros producteurs mondiaux de produits laitiers, de viande de porc et de volaille.

Le secteur comprend deux grands types de structures agricoles : des exploitations commerciales de différentes tailles et des exploitations familiales. Les exploitations commerciales représentent les deux tiers de la production agricole et produisent la quasi-totalité des céréales, des oléagineux et du sucre, 82 % des animaux de boucherie et un peu plus de 60 % du lait. Les exploitations familiales pratiquent essentiellement une agriculture de subsistance et génèrent un tiers de la valeur totale de la production agricole. Elles assurent presque 70 % de la production nationale de pommes de terre et 55 % de celle de légumes. Les habitants des zones rurales, au nombre de 37.6 millions en 2018, représentent 26 % de la population du pays ; cette proportion est stable depuis 2009. Les ménages ont consacré en moyenne 36 % de leurs dépenses de consommation finale à l’alimentation en 2017, ce pourcentage variant de 52 % pour les plus défavorisés à 27 % pour les 20 % les plus aisés de la population.

Tableau 22.2. Russie: Indicateurs contextuels

	Russie		Comparaison internationale
	1995*	2017*	1995*	2017*
Contexte économique			Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA)	896	3 532	3.0%	3.4%
Population (millions)	148	147	3.8%	3.0%
Superficie des terres (milliers de km2)	16 378	16 377	20.5%	20.2%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha)	216 400	217 722	7.2%	7.3%
			Ensemble des pays1
Densité de population (habitants/km2)	9	9	48	60
PIB par tête, (USD en PPA)	6 038	24 789	7 642	21 231
Commerce en % du PIB	18	19	9.9	14.7
Agriculture dans l'économie			Ensemble des pays1
Part du PIB agricole (%)	6.7	4.0	3.3	3.5
Part de l'emploi agricole (%)	12.0	6.7	-	-
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales)	2.1	4.8	8.1	7.5
Importations agroalimentaires (% des imp. totales)	18.1	12.1	7.4	6.6
Caractéristiques du secteur agricole			Ensemble des pays1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%)	53	51	-	-
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%)	47	49	-	-
Part des terres arables dans la SA (%)	59	57	33	34

Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données Comtrade des Nations Unies; Banque mondiale, WDI et données nationales.

Après deux années de récession suivie d’un redressement en 2017, la croissance du PIB s’est poursuivie en 2018. L’inflation s’est accélérée, tout en restant modérée, tandis que le chômage a continué de reculer. La production agricole a fléchi de 0.6 % dans un contexte de recul de la production de céréales par rapport à l’année précédente. En 2018, la Fédération de Russie a conservé sa position de premier exportateur mondial de blé et de seigle, et de troisième exportateur d’orge. Le pays figure aussi parmi les dix plus grands importateurs de viande. La part des produits agroalimentaires dans les importations totales est élevée mais elle diminue ; leur part dans les exportations totales est plus faible, mais elle progresse. Le déséquilibre de la balance commerciale des produits agroalimentaires s’est amenuisé. Les importations agroalimentaires visent essentiellement à approvisionner le marché intérieur en produits de consommation finale, tandis que les exportations sont largement destinées aux industries de transformation étrangères.

Graphique 22.4. Russie: Principaux indicateurs économiques, 1996 à 2018

Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.

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Graphique 22.5. Russie: Commerce agroalimentaire

Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

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La production agricole se redresse progressivement après la forte récession des années 90. Depuis 2006, sa croissance résulte principalement de l’amélioration de la productivité totale des facteurs (PTF), nettement plus rapide que la moyenne mondiale. L’augmentation de la production s’explique aussi, dans une moindre mesure, par l’utilisation accrue d’intrants intermédiaires, alors que l’emploi des facteurs primaires – en particulier les machines et la main-d’œuvre – a reculé. La part de l’agriculture dans la consommation totale d’énergie diminue depuis les années 2000 et était inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE en 2017, en dépit de l’importance relativement plus grande du secteur dans l’économie. La contribution de l’agriculture aux émissions de gaz à effet de serre (GES) est également tombée en deçà du niveau de la zone de l’OCDE. Par comparaison avec la zone de l’OCDE, l’agriculture ne représente qu’une part relativement faible du total des prélèvements d’eau. Selon les indicateurs agrégés, le stress hydrique constitue un problème bien moins grave en Russie que dans bon nombre de pays de l’OCDE. En revanche, les premières estimations montrent l’existence d’un bilan azoté négatif depuis le milieu des années 2000.

Graphique 22.6. Russie: Composition de la croissance de la production agricole, 2006-15

Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.

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Tableau 22.3. Russie: Productivité et indicateurs environnementaux

	Russie		Comparaison internationale
	1991-2000	2006-2015	1991-2000	2006-2015
			Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%)	0.9%	2.7%	1.6%	1.5%
			Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux	1995*	2017*	1995*	2017*
Bilan de l'azote, kg/ha¹	7.4	-9.5	33.2	30.0
Bilan du phosphore, kg/ha¹	2.8	1.2	3.7	2.3
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%)	5.3	1.7	1.9	2.0
Part des émissions de GES d'origine agricole (%)	8.7	5.1	8.5	8.9
Part des terres irriguées dans la SA (%)	..	2.0	-	-
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%)	28.5	28.9	45.4	42.5
Indicateur de stress hydrique	1.8	1.6	9.7	9.7

Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Données préliminaires.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole; Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

La Fédération de Russie recourt à différents instruments de gestion des prix. La protection douanière, notamment sous la forme de contingents tarifaires et de mesures non tarifaires, est le premier d’entre eux. Les mesures à la frontière sont en grande partie appliquées dans le cadre de l’Union douanière de l’Union économique eurasiatique (UEEA). Il existe aussi des mesures de régulation des prix intérieurs, notamment par le biais d’interventions sur le marché. Ces mesures peuvent s’appliquer aux céréales et, depuis 2017, au lait. Cela signifie que l’État peut vendre ou acheter ces produits dès que les prix du marché dépassent ou tombent en dessous de la fourchette fixée. Les prix d’intervention ne sont toutefois pas des prix garantis. Les importations ou les exportations peuvent faire l’objet de restrictions pendant les périodes d’intervention.

Les paiements au titre de la production de produits animaux commercialisés sont financés sur les budgets régionaux et il existe un paiement pour le lait cofinancé aux niveaux fédéral et régional. Les crédits bonifiés figurent parmi les principaux instruments de soutien. Les aides prennent la forme de bonifications d’intérêts offertes aux emprunteurs et aussi, depuis 2017, de taux d’intérêt réduits – fixés par l’État – assortis d’une compensation financière pour les banques qui accordent les crédits. Outre les bonifications d’intérêts, diverses subventions aux intrants variables sont prévues. Des aides sont également accordées sous forme de cofinancement des investissements et de crédit-bail à des conditions préférentielles pour les machines, les équipements et le bétail sélectionné. Depuis 2013, des paiements à la surface sont accordés pour les productions végétales, à la place de diverses aides nationales aux intrants précédemment versées pour les semis et les récoltes. Les producteurs agricoles bénéficient aussi de différents allégements fiscaux et conditions favorables pour rembourser leurs arriérés de taxes fédérales et de cotisations sociales.

La plupart des mesures de soutien décrites ci-dessus sont mises en œuvre dans le cadre du Programme d’État pour le développement de l’agriculture (ci-après le « Programme d’État ») qui structure la politique agricole du pays. Ce programme repose sur le principe du cofinancement des mesures de soutien par l’État fédéral et les administrations régionales, la part de chacun variant selon les régions et les mesures considérées. Outre le soutien dispensé dans le cadre du Programme d’État, les régions mettent en œuvre et financent des mesures de soutien régionales qui leur sont propres.

L’actuel Programme d’État a été modifié à plusieurs reprises depuis son lancement en 2013, parallèlement aux transformations de la situation économique générale. Ses sous-programmes ont été reconfigurés en 2015 et en 2017. Les objectifs budgétaires initialement fixés ont également été ajustés en ce qui concerne le volume total des dépenses et la répartition des fonds au sein des composantes du programme et entre elles. En 2018 et en 2019, le Programme d’État a fait l’objet d’autres modifications en termes de structure, niveaux de dépense, gestion et horizon temporel.

Évolution des mesures internes, 2018-19

Le Programme d’État repose depuis sa création sur la Doctrine de la sécurité alimentaire de 2010. Son premier objectif déclaré est d’atteindre les taux d’autosuffisance fixés dans cette doctrine pour les principaux produits alimentaires1. Le contexte politique de la seconde moitié des années 2010 a donné lieu à un nouveau renforcement de cette orientation de la politique agricole de la Fédération de Russie.

Le Programme d’État a fait l’objet de révisions en 2018 et 2019 (Gouvernement russe, 2019[2]). Son échéance a été prolongée de cinq ans, jusqu’en 2025, et si la sécurité alimentaire par la substitution de la production nationale aux importations demeure le principal objectif de la politique agricole, le développement des exportations et la hausse du revenu des ménages ruraux sont venus s’y ajouter. Les objectifs ci-après – définis par rapport à 2017 – doivent être atteints d’ici 2025, dernière année de la première phase du Programme : hausse de la production agricole de 16.3 % ; augmentation de la valeur ajoutée agricole de 2 079.6 milliards RUB (31.6 milliards USD)2 pour atteindre un total de 5 774 milliards RUB (88 milliards USD) ; multiplication par plus de deux des exportations ; progression des investissements en capital fixe dans l’agriculture de 21.8 % ; enfin, hausse du revenu disponible des ménages ruraux de 3 560 RUB (54 USD) par personne et par mois, afin d’atteindre un montant de 21 870 RUB (332 USD).

Un autre changement concerne la structure du Programme. Il existe désormais une distinction entre les « projets » et les « programmes » ministériels. Les projets se déroulent selon un calendrier prédéfini, alors que les programmes ont un caractère permanent. Depuis 2018, le Programme d’État se compose de six projets et de six programmes ministériels. Les projets sont les suivants : 1) modernisation technique ; 2) stimulation de l’investissement ; 3) développement des filières permettant d’accélérer le remplacement des importations ; 4) exportation des produits du complexe agroindustriel ; 5) système de soutien à l’agriculture familiale et développement de la coopération rurale ; 6) agriculture numérique. Les six programmes sont : 1) administration du Programme d’État ; 2) développement durable des zones rurales ; 3) conditions générales de fonctionnement du complexe agroindustriel3 ; 4) surveillance vétérinaire et phytosanitaire ; 5) soutien scientifique et technologique au développement du complexe agroindustriel ; 6) amélioration des terres.

L’agriculture numérique et les exportations agricoles sont de nouvelles composantes du Programme d’État. Dans sa nouvelle version, ce programme insiste aussi plus explicitement sur l’agriculture familiale et le développement rural. Par conséquent, alors qu’il était auparavant inclus dans d’autres parties du Programme d’État, le soutien aux exploitations familiales et aux coopératives rurales fait aujourd’hui l’objet d’un projet à part entière (voir plus haut). À partir de 2020, en outre, le programme ministériel de développement des zones rurales (point 2) ci-dessus) deviendra un Programme d’État indépendant intitulé « Développement intégré des territoires ruraux jusqu’en 2025 ». Selon les premières informations, ce programme devrait recevoir de l’État fédéral une enveloppe de 225 milliards RUB (3.3 milliards USD) par an en moyenne, ce qui représente une hausse sensible par rapport aux 14 milliards RUB (212 millions USD) dont il a bénéficié sur la période 2014-19. Comme antérieurement, ces financements seront complétés par des fonds provenant des budgets régionaux et de sources extrabudgétaires, tels que les bénéfices des activités commerciales d’organismes publics, des investissements d’entreprises privées, des organisations non gouvernementales, etc. Hormis ces nouvelles caractéristiques, la version actuelle du Programme d’État conserve les mêmes axes de soutien et les dispositifs existants. L’approche par projets et programmes a pour but d’améliorer l’administration des activités et l’efficience des dépenses.

Le Programme d’État devrait bénéficier au total de 6 881 milliards RUB (104 milliards USD) sur les huit années de la période 2018-25. Par rapport aux niveaux de 2013-17 (première phase du Programme), cela équivaut à une hausse annuelle de 17 % en moyenne. Sur l’ensemble de la période, ce financement proviendra pour 40 % environ de sources budgétaires (État et régions) et pour 60 % de sources extrabudgétaires. Les six projets du Programme représentent un peu plus de 90 % du budget global de l’ensemble de la période ; ils devraient absorber la quasi-totalité des ressources extrabudgétaires et plus de 70 % des ressources budgétaires (Gouvernement russe, 2019[2]).

En 2018, le budget fédéral a alloué 258 milliards RUB (3.9 milliards USD) au Programme d’État, soit 10 % de plus que l’année précédente (Trésor fédéral, 2019[3]) ; (Ministère de l'Agriculture, 2019[4]). Quelque 36 % de cette somme ont été affectés à la stimulation de l’investissement (projet b) ci-dessus), c’est-à-dire à des bonifications d’intérêts sur des prêts à l’investissement et au cofinancement de projets d’investissement, et 25 % ont été consacrés au développement des filières (projet c) ci-dessus), ce qui couvre les principales subventions à la production (Trésor fédéral, 2019[3]). Ces fonds ont été complétés par les contributions des régions aux différentes composantes du Programme d’État, parallèlement aux mesures de soutien purement régionales.

La dotation du budget fédéral au Programme d’État pour 2019 se monte à 303.6 milliards RUB (4.6 milliards USD), soit plus que ce qui était prévu début 2018 (Parlement russe, 2018[5]) ; (Trésor fédéral, 2019[3]). Les objectifs de financement restent plus ou moins les mêmes que l’année précédente pour les programmes ministériels, alors que des changements importants sont prévus en ce qui concerne les projets. Ainsi, le projet de stimulation de l’investissement devrait bénéficier d’environ 20 % de crédits supplémentaires par rapport à l’année précédente. Une hausse substantielle est également prévue pour le développement des exportations, dont le budget était toutefois relativement modeste en 2018, et le nouveau projet relatif à l’agriculture numérique recevra son premier financement. Les projets de modernisation technique et de développement des filières de production verront quant à eux leurs budgets diminuer (Fastova, 2019[6]).

Après une excellente campagne en 2016/17, la récolte de céréales a atteint un niveau record en 2017/18, ce qui a continué de faire pression sur les prix. Les prix du transport intérieur on été abaissés afin d’encourager les expéditions de céréales des régions excédentaires vers les autres. Les pertes subies en conséquence par la compagnie des chemins de fer russe ont été compensées à compter de 2018 par le budget fédéral, pour un montant de 1.7 milliard RUB (26 millions USD) (Trésor fédéral, 2019[3]). Cette mesure s’est ajoutée à l’exonération temporaire des droits sur les exportations de blé en vigueur depuis septembre 2016. À la mi-2018, les subventions au transport des céréales ont été arrêtées en prévision d’une récolte moins favorable pour la campagne 2018/19.

Les bonifications d’intérêts sur les emprunts à court terme et les crédits d’équipement constituent l’une des principales formes de soutien aux producteurs. Au début du Programme d’État pour 2013-20, l’intention des pouvoirs publics était de limiter les nouveaux engagements au titre du crédit bonifié. Cependant, la décision d’accélérer le remplacement des importations et la forte dégradation des conditions de prêt fin 2014 ont bouleversé les projets initiaux. La priorité actuelle en matière de soutien est au crédit d’équipement, sous la forme de bonifications d’intérêts et de taux d’intérêt fixes préférentiels. Mis en place en 2017, le dispositif des taux préférentiels devrait progressivement remplacer les bonifications d’intérêts (qui ne sont maintenues que pour les crédits d’équipement contractés avant 2017). Cinq grandes banques – Rosselkhozbank, Sberbank, Gazprombank, Alfa-Bank et VTB Bank – ont fourni 95 % de l’ensemble des crédits d’équipement à taux préférentiel accordés au secteur de l’agriculture et de l’agroalimentaire en 2017-18. Sur ces crédits, 57 % environ concernaient l’élevage, 27 % les cultures, 9 % la transformation agroalimentaire, 4 % le développement des petites exploitations et 3 % l’achat de machines agricoles.

Les aides à l’investissement qui ont été mises en place en 2015 sont une mesure relativement nouvelle. En 2015-17, quelque 80 % de ces aides ont été utilisées pour construire des unités industrielles de production laitière et des serres, le reste étant consacré à la construction d’installations de stockage de produits horticoles et de centres de distribution de gros, ainsi qu’à la création ou la modernisation de centres de génétique animale et végétale. Le cofinancement des investissements a récemment été réduit : les centres de distribution de gros ont été exclus de la liste des projets de cofinancement en 2018, et les serres en 2019. Pour le reste, le taux de cofinancement de l’État est actuellement fixé à 20 %, hormis pour les usines de transformation de lin et de chanvre et les laiteries industrielles, où il est de 25 %.

Le crédit-bail préférentiel pour financer l’achat de machines, d’équipements et d’animaux est une autre forme d’aide à l’investissement dans les actifs fixes du secteur agricole et agroalimentaire. Il est géré par l’entreprise fédérale RosAgroLeasing. En 2018, cette entreprise a été recapitalisée à hauteur de 4 milliards RUB (61 millions USD) sur le budget fédéral (Trésor fédéral, 2019[3]).

Le montant global des subventions à la production incluses dans le système de paiement unifié était d’environ 49 milliards RUB (741 millions USD) en 2018, soit un peu plus que l’année précédente. Les régions y ont contribué à hauteur d’environ 20 % (Ministère de l'Agriculture, 2019[4]). Le système de paiement unifié, mis en place en 2017, regroupe 27 mesures préalablement réparties entre différentes composantes du Programme d’État, à savoir : des subventions à l’agriculture et à l’élevage, des subventions à l’assurance et des bonifications d’intérêts pour les prêts à court terme, des aides aux petits producteurs et des aides relevant auparavant de la composante « programmes régionaux d’intérêt économique ». L’objectif du paiement unifié était de simplifier la budgétisation et le transfert des fonds de l’administration fédérale aux régions. Les régions complètent ces aides et continuent de les répartir entre les différentes formes de soutien couvertes par le paiement unifié, les producteurs percevant quant à eux, comme auparavant, des aides individuelles. Les régions peuvent toutefois choisir chaque année les types d’aide individuelle qu’elles souhaitent compléter en fonction de leurs priorités.

Des changements ont été annoncés dans la mise en œuvre du paiement unifié et du paiement à la surface pour les cultures, en vue de développer l’assurance agricole. En 2016, 5 % de la superficie totale consacrée aux cultures annuelles et pérennes étaient assurés, et 1.7 % en 2017 (Ministère de l'Agriculture, 2018[7]). L’assurance des cultures et du bétail figure parmi les subventions incluses dans le paiement unifié. À compter de 2019, des subventions distinctes seront prévues à ce titre dans le système du paiement unifié, afin que les régions puissent les utiliser séparément. De même, à partir de 2019, une partie du paiement à la surface sera réservé aux subventions à l’assurance récolte. Un pourcentage supplémentaire – 15 % – de ce paiement sera alloué aux régions proportionnellement aux prévisions de surface assurée (Fastova, 2019[6]).

La Fédération de Russie a adopté sa première loi sur les produits biologiques, qui entrera en vigueur le 1^er janvier 2020 (Parlement russe, 2018[8]). Cette loi régira la production, le stockage, le transport, l’étiquetage et la commercialisation des produits biologiques. L’alimentation bio est une nouveauté dans le pays, et l’on espère que la loi favorisera l’essor de ce secteur, dont le potentiel de développement est jugé considérable tant sur le marché intérieur qu’à l’étranger. D’après certaines estimations, les importations de produits biologiques représentent actuellement jusqu’à 80 % de ce marché spécialisé en Russie (USDA, 2019[9]).

Évolution des mesures commerciales, 2018-19

Depuis l’adhésion de la Fédération de Russie à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en juillet 2012, les droits de douane appliqués aux produits agricoles4 en vertu du régime de la nation la plus favorisée (NPF) ont été abaissés à 10.2 %, soit en dessous du taux final moyen consolidé de 10.9 % pour l’agriculture. En 2017, le taux appliqué aux produits agricoles était presque deux fois plus élevé que celui appliqué aux autres produits (6.2 %). Dans le secteur agricole, les animaux et les produits d’origine animale, le sucre et les confiseries sont les catégories visées par les droits d’importation les plus élevés (OMC, 2018[10]). Les importations de viande provenant de pays non membres de la CEI font l’objet de contingents tarifaires. En 2018, conformément aux engagements pris par la Fédération de Russie dans le cadre de l’OMC, les droits d’importation du tarif douanier unique de l’Union économique eurasiatique (UEEA) ont été réduits sur certains produits agricoles, principalement les produits transformés tels que les préparations et conserves de viande, le chutney de mangue et certaines bières (Commission économique eurasiatique, 2018[11]) (Commission économique eurasiatique, 2018[12]). En décembre 2018, la Fédération de Russie n’avait pas appliqué de mesures antidumping définitives en ce qui concerne les produits agricoles (OMC, 2019[13]).

En juillet 2018, l’interdiction d’importer des produits agroalimentaires de l’Union européenne, des États-Unis, du Canada, d’Australie, de Norvège et de plusieurs autres pays a été reconduite jusqu’au 31 décembre 2019. Elle avait été mise en place le 7 août 2014 pour une période d’un an après l’imposition de sanctions sectorielles à la Fédération de Russie dans le contexte de la crise ukrainienne. Les sanctions et contre-sanctions ont depuis été prorogées à plusieurs reprises. La liste des produits interdits à l’importation en Fédération de Russie comprend le porc vivant (à l’exception des animaux de race pure destinés à la reproduction), la viande et certains produits dérivés, les produits laitiers, les fruits et légumes, les préparations alimentaires, le poisson et le sel. Certains produits frappés par la première interdiction comme le lait et les produits laitiers sans lactose, les plants de pommes de terre et les semences d’autres végétaux, les alevins de saumon et de truite, et certains mollusques, ont été retirés de la liste.

Dans le contexte difficile des relations politiques bilatérales, les restrictions commerciales appliquées mutuellement par la Fédération de Russie et l’Ukraine ont été maintenues. Le 29 décembre 2018, le gouvernement russe a interdit l’importation de certains produits agricoles en provenance d’Ukraine ainsi que leur transit via le territoire de la Russie. Les produits concernés sont le blé et le méteil, les huiles végétales, divers produits alimentaires transformés, la bière, le vin et l’éthanol. Ils font partie d’une liste plus longue comprenant également des produits industriels. Cette disposition a été annoncée dans le cadre de « mesures économiques spéciales liées aux actions hostiles de l’Ukraine à l’égard des personnes physiques et morales de la Fédération de Russie » (Gouvernement russe, 2018[14]). Elle s’ajoute à l’interdiction existante des importations de produits agroalimentaires ukrainiens – la même que celle imposée à l’Union européenne, aux États-Unis, au Canada, à l’Australie, à la Norvège et à plusieurs autres pays, tels que cités plus haut, qui a été étendue à l’Ukraine le 1^er janvier 2016. L’Ukraine a riposté à l’époque en interdisant les importations d’un large éventail de produits agroalimentaires en provenance de la Fédération de Russie, et a même allongé cette liste depuis. Le 18 décembre 2018, l’Ukraine a prolongé l’interdiction jusqu’en 2020. Elle concerne par exemple la viande, les produits laitiers, certains poissons, le pain et les confiseries, la vodka et la bière.

Sur le plan extérieur, le développement des exportations est une nouvelle priorité des pouvoirs publics. Outre l’augmentation sur le long terme des exportations de céréales et d’oléagineux, cette nouvelle orientation s’explique par la hausse récente de la production d’autres produits agricoles, notamment la viande de porc et de volaille.

Le projet de développement des exportations de produits agricoles a été inclus dans le Programme d’État en 2017. Sa mise en œuvre, dans la version actuelle du Programme, a été étendue jusqu’en 2025. Il vise 45 milliards USD par an d’exportations de produits agroalimentaires d’ici fin 2024, et comprend les objectifs suivants : création d’une nouvelle masse de produits exportables, développement d’une infrastructure d’exportation, facilitation de l’accès aux marchés étrangers dans le domaine sanitaire et phytosanitaire, et création d’un système efficace de promotion des produits et de positionnement à l’étranger (Fastova, 2019[6]). Une enveloppe de 694 millions RUB (12 millions USD) a été allouée à ce projet sur le budget fédéral pour 2017, et une autre de 1.43 milliard RUB (22 millions USD) pour 2018. Le financement fédéral du projet devrait être gonflé à 38.8 milliards RUB (589 millions USD) en 2019 (Trésor fédéral, 2019[3]) (Fastova, 2019[6]). Le marché chinois est l’une des principales destinations visées pour le développement des exportations. En novembre 2018, le Service fédéral de surveillance vétérinaire et phytosanitaire de la Fédération de Russie et les autorités douanières chinoises ont signé des protocoles de fourniture mutuelle de viande de volaille et de produits laitiers. L’étape suivante consistera à établir conjointement la liste des entreprises autorisées à exporter. Il s’agit d’une importante avancée car les exportations russes de volaille à destination de la Chine avaient été interrompues en 2005, suite à l’épidémie de grippe aviaire (RBK, 2018[15]). En février 2018, la Chine a retiré son interdiction des importations de blé en provenance de six régions de la Fédération de Russie (Sibérie et Extrême-Orient russe), qui avait été instaurée en 2016 pour des raisons phytosanitaires. Quelque temps auparavant, le ministère de l’Agriculture de la Fédération de Russie a annoncé qu’il avait le projet de construire de nouveaux centres de transit et terminaux céréaliers dans les principales régions exportatrices du pays, notamment l’Extrême-Orient russe (Izvestia, 2017[16]).

La Fédération de Russie a signé, avec le Bélarus, le Kazakhstan, l’Arménie et le Kirghizistan, le Traité sur l’Union économique eurasiatique (UEEA). Le 17 mai 2018, l’UEEA a conclu des accords avec l’Iran et la Chine lors du Forum économique d’Astana. Un accord provisoire conduisant à la création d’une zone de libre-échange entre l’UEEA et la République islamique d'Iran prévoit, pour le volet relatif à l’agriculture, une réduction de 25 % à 100 % des droits appliqués par l’UEEA sur un large éventail de produits importés d’Iran, notamment certains produits à base de poisson, les légumes et les fruits (frais et séchés). L’UEEA bénéficiera quant à elle d’une baisse de 20 % à 75 % des droits appliqués sur des produits comme la viande bovine, le beurre, le chocolat et certaines confiseries, l’eau minérale, l’huile et les graisses alimentaires. L’accord prendra effet 60 jours après sa ratification par toutes les parties. À la date de rédaction du présent rapport (mi-avril 2019), il avait été ratifié par le Bélarus, le Kazakhstan et la Fédération de Russie. Cet accord est considéré par les parties comme une base en vue de la création d’une zone de libre-échange dans les trois prochaines années (Commission économique eurasiatique, 2018[17]).

Autre instrument signé à Astana, l’accord de coopération économique et commerciale entre l’UEEA et la République populaire de Chine est un accord non préférentiel, dont les articles concernant les échanges agricoles portent sur la transparence, les obstacles techniques aux échanges, les mesures sanitaires et phytosanitaires, la facilitation des échanges ainsi que la coopération sectorielle, y compris dans l’agriculture (Commission économique eurasiatique, 2018[18]). Par ailleurs, en 2018 et au début 2019, l’UEEA a engagé des négociations avec l’Égypte, Israël, la Serbie et Singapour en vue de conclure des accords de libre-échange.

Pendant la période considérée, l’UEEA a continué d’élaborer des réglementations dans différents domaines. Son nouveau code des douanes est entré en vigueur au 1^er janvier 2018. Les évolutions survenues en 2018-19 concernant les réglementations techniques et sanitaires/phytosanitaires ont été notamment les suivantes : harmonisation des normes phytosanitaires de quarantaine et liste des produits concernés ; normes vétérinaires applicables aux produits contrôlés et liste de ces produits ; modifications des réglementations techniques de l’UEEA relatives à la sécurité du lait et des produits laitiers ainsi qu’à l’étiquetage des produits alimentaires ; niveau maximal de résidus dans les produits animaux.

Références

[18] Commission économique eurasiatique (2018), Agreement on economic and trade cooperation between the Eurasian Economic Union and its Member States, of the one part, and the People’s Republic of China, of the other part, http://www.eurasiancommission.org/en/.

[12] Commission économique eurasiatique (2018), Décision n° 66 du Conseil de la Commission économique eurasiatique en date du 13 juillet 2018 fixant les taux des droits d’importation appliqués au titre du tarif douanier unique par l’Union économique eurasiatique à certains types de biens conformément aux obligations contractées par la Fédération de Russie dans le cadre de l’OMC, https://www.alta.ru/tamdoc/18sr0066/ (en russe).

[11] Commission économique eurasiatique (2018), Décision n° 94 du Collège de la Commission économique eurasiatique en date du 5 juin 2018 fixant les taux des droits d’importation appliqués au titre du tarif douanier unique par l’Union économique eurasiatique à certains types de biens conformément aux obligations contractées par la Fédération de Russie dans le cadre de l’OMC et portant modification de quelques décisions de la Commission économique eurasiatique, https://www.alta.ru/tamdoc/18kr0094/ (en russe).

[17] Commission économique eurasiatique (2018), Interim Agreement leading to formation of a free trade area between the Eurasian Economic Union and its Member States, of the one part, and the Islamic Republic of Iran, of the other part, http://www.eurasiancommission.org/en/.

[6] Fastova, E. (2019), « Main directions of state policy in the area of agro-industrial complex for 2019 and the following years », communication de la vice‑ministre de l’Agriculture de la Fédération de Russie à la 10e Conférence internationale des producteurs agricoles et des fournisseurs d’intrants et de services agricoles, http://ikar.ru/wherethemarginis/about/.

[2] Gouvernement russe (2019), Arrêté gouvernemental n° 98 du 8 février 2019 portant modification de l’arrêté gouvernemental n° 717 du 14 juillet 2012, http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201902110017 (en russe).

[14] Gouvernement russe (2018), Arrêté gouvernemental n° 1716-83 du 29 décembre 2018 portant application du décret présidentiel n° 592 du 22 octobre 2018, http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201812290007 (en russe).

[16] Izvestia (2017), Le ministère de l’Agriculture trouvera une solution au problème posé par les exportations de céréales, journal Izvestia, https://iz.ru/673710/anastasiia-kniazeva/minselkhoz-reshit-problemu-eksporta-zerna (en russe).

[4] Ministère de l’Agriculture (2019), Rapport national sur l’exécution et les résultats du programme de développement de l’activité agricole pour 2013-20, http://mcx.ru/activity/state-support/programs/program-2013-2020/.

[7] Ministère de l’Agriculture (2018), Octroi des ressources de l’aide publique à l’agriculture, http://mcx.ru/activity/state-support/funding/.

[1] OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

[13] OMC (2019), Semi-annual report under article 16.4 of the Agreement for the period 1 July-31 December 2018 - Russian Federation, Comité des pratiques antidumping, G/ADP/N/322/RUS, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S009-DP.aspx?language=E&CatalogueIdList=252840,248551,244023,238926,234725,231764,228851,227530,134455,131060¤tCatalogueIdIndex=0&FullTextHash=&HasEnglishRecord=True&HasFrenchRecord=False&HasSpanishRe (consulté le  2 April).

[10] OMC (2018), Tariff Profiles, http://stat.wto.org/TariffProfile/WSDBTariffPFHome.aspx?Language=E.

[5] Parlement russe (2018), Loi fédérale du 29 novembre 2018 n° 459-FZ « Sur le budget fédéral de l’exercice 2019 et pour la période de planification 2020 et 2021 », http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201811300026 (en russe).

[8] Parlement russe (2018), Loi fédérale du 3 juillet 2018 n° 280-FZ « Sur la production biologique et portant modification de certains actes législatifs de la Fédération de Russie », http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201808030066 (en russe).

[15] RBK (2018), Accord entre la Russie et la Chine sur les échanges de viande de volaille, https://www.rbc.ru/rbcfreenews/5be287549a7947734ade2081 (consulté le  7 November 2018).

[3] Trésor fédéral (2019), Rapport sur l’exécution du budget fédéral, 1er janvier 2019, http://www.roskazna.ru/ (en russe).

[9] USDA (2019), GAIN Report No. RS 1823, 1 mars 2019, https://gain.fas.usda.gov/Recent%20GAIN%20Publications/Russia%20to%20Adopt%20New%20Law%20on%20Organics%20_Moscow%20ATO_Russian%20Federation_3-1-2019.pdf.

Notes

← 1.  Taux minimums d’approvisionnement en produits alimentaires commerciaux d’origine nationale. Ces taux sont compris entre 80 % et 95 % et concernent les produits suivants : céréales, sucre, huile végétale, viande et produits carnés, lait et produits laitiers, poisson et produits de la mer, et sel. En 2018, les taux d’autosuffisance étaient supérieurs aux objectifs définis dans la Doctrine de la sécurité alimentaire pour tous les produits sauf le lait et le sel.

← 2.  Toutes les valeurs en roubles sont converties en USD en utilisant le taux de change officiel de la Banque de Russie publié en mars 2019.

← 3.  Cette composante prévoit entre autres des interventions sur le marché des produits, des mesures contre les épizooties, notamment des mesures de lutte et de prévention visant spécifiquement la peste porcine africaine, et une assistance en cas de catastrophe.

← 4.  Les droits de douane appliqués aux produits agricoles correspondent à la définition de l’OMC et couvrent les produits dont les codes du SH sont énumérés à l’Annexe 1 de l'Accord de l'OMC sur l'agriculture.