Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019

Rapport

Politiques agricoles : Suivi et évaluation

16 juillet 2019

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Chapitre 11. Union européenne

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Soutien à l’agriculture

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L’Union européenne (UE) réduit progressivement son soutien à l’agriculture depuis le milieu des années 90 et selon l’ESP en %, le soutien aux producteurs s’est stabilisé aux alentours de 19 % des recettes agricoles brutes depuis 2010. Bien que les distorsions de prix aient sensiblement diminué, un certain nombre de produits de base font l’objet de mesures de protection commerciale, notamment de licences d’importation et d’exportation, de contingents tarifaires ou de clauses de sauvegarde spéciales, qui font augmenter le soutien lorsque les prix baissent sur les marchés mondiaux. Le soutien lié à la production a augmenté en 2018 pour atteindre son plus haut niveau des cinq dernières années, principalement sous l’effet d’une hausse du soutien des prix du marché due à un écart entre les prix intérieurs et les cours mondiaux, accentué par les mouvements des taux de change.

Les distorsions de la production dues aux paiements ont également diminué depuis le début des années 2000 et la plupart des paiements actuels ne sont pas assortis d’une exigence de production. Ces paiements non soumis à une exigence de production ont représenté en moyenne 41 % du soutien sur la période 2016‑18. Cela dit, davantage de paiements sont désormais soumis au principe d’écoconditionnalité : près de la moitié du soutien aux producteurs est subordonnée au respect d’obligations environnementales, et une aide supplémentaire de 10 % peut être versée au titre de mesures agro-environnementales volontaires allant au-delà des obligations prescrites.

La majeure partie du soutien total au secteur agricole (indiqué par l’EST) est versée aux producteurs (environ 89 %). Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général fournis à l’ensemble du secteur (comptabilisées dans l’ESSG) sont passées de 8 % de l’EST en moyenne sur la période 2000‑02 à 10 % en moyenne sur 2016‑18, et leur composition a évolué également ces dernières années. Plus de la moitié d’entre elles sont destinées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles. Les dépenses ciblées sur la commercialisation et la promotion des produits agricoles progressent et ont représenté plus de 20 % de l’ESSG en moyenne sur 2016‑18, tandis que les dépenses d’infrastructures ont reculé, passant du quart environ de l’ESSG en 2000‑02 à 17 % ces dernières années.

Principales évolutions de l’action publique

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L’année 2018 a été surtout marquée par la simplification de la mise en œuvre de la politique agricole commune (PAC), et par les mesures prises face aux mauvaises conditions météorologiques et aux difficultés du marché. Dans le cadre du processus de simplification, les règles d’éligibilité des exploitations aux paiements au titre de la PAC ont été allégées dans certains États membres, de même que certaines conditions associées aux paiements verts.

Les États membres touchés par de graves aléas météorologiques ont octroyé des aides et ont été autorisés à assouplir les mécanismes d’écoconditionnalité, sous réserve d’informer la Commission des conditions précises. Les mesures prises précédemment pour améliorer la situation sur les marchés des produits laitiers, de la viande porcine et des fruits et légumes ont été réduites, et des adjudications ont eu lieu pour écouler les stocks de lait écrémé en poudre.

Évaluation et recommandations

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Les réformes de la politique agricole menées au cours des trois dernières décennies ont considérablement réduit le niveau du soutien et modifié sa composition dans l’optique de privilégier les mesures ayant moins d’effets de distorsion sur la production et les échanges. Les agriculteurs ont davantage de marge de manœuvre pour réagir aux signaux du marché et choisir leurs productions indépendamment de l’intervention publique, mais le soutien représente toujours une part non négligeable des recettes agricoles brutes.
Dans certains secteurs toutefois, les prix payés aux producteurs restent déconnectés des cours des marchés mondiaux. Les formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions représentent un quart du soutien aux producteurs ; il est donc permis de penser que l’orientation par le marché pourrait encore être renforcée. Si l’accès aux marchés des produits agricoles s’est amélioré grâce à des accords bilatéraux et à la réduction des droits de douane appliqués, un certain nombre de produits continuent de faire l’objet de licences d'importation ou d’exportation, de contingents tarifaires ou de clauses de sauvegarde spéciales. Ces mesures entraînent une hausse du soutien lorsque les prix baissent sur les marchés mondiaux.
Sur le plan de l’adaptation au changement climatique et de l’atténuation de ses effets, l’action mené dans l’agriculture repose sur des mesures obligatoires visant à améliorer la performance environnementale du secteur : écoconditionnalité et verdissement au titre du premier pilier de la PAC, et mesures agro-environnementales et climatiques à caractère volontaire au titre du second. Mais alors que les prix de l’énergie pourraient servir de levier puissant pour réduire les émissions de carbone, la consommation de combustibles et carburants fossiles dans l’agriculture est encouragée dans certains États membres par une fiscalité avantageuse. Outre qu’ils vont à l’encontre des objectifs de durabilité, ces avantages fiscaux faussent la concurrence entre producteurs. Dans un souci de cohérence, ce type de mesures devrait être progressivement éliminé partout.
Une plus grande homogénéité est recommandée sur le plan de la réglementation, afin que tous les producteurs de l’Union européenne soient confrontés aux mêmes incitations et aux mêmes signaux du marché. À titre d'exemple, les États membres ont voté pour interdire certains néonicotinoïdes, mais certains pays ont ensuite accordé des dérogations à leurs producteurs. Il en résulte des conditions de concurrence internes inégales, et les produits risquent de ne plus être perçus comme réellement dangereux et méritant d’être interdits.
Les paiements relatifs à la gestion des risques au titre du deuxième pilier ont plus que quadruplé entre 2017 et 2018. Il s’agit dans leur immense majorité d’aides à l’assurance, les autres instruments de gestion des risques (comme les fonds mutuels et les outils de stabilisation des revenus) restant largement négligés. De plus, bien que le soutien à la gestion des risques soit en hausse, beaucoup d’États membres continuent de recourir à des mesures ponctuelles financées par l’Union européenne et les budgets nationaux, sous la forme de paiements ou de dispositions fiscales. Même si ces instruments peuvent parfois être nécessaires, ils freinent une évolution plus franche vers des stratégies d'action en amont (passant notamment par des mesures au niveau des exploitations et des outils fondés sur le marché) qui sont plus susceptibles d’encourager les investissements dans la résilience des exploitations sur le long terme. L’ambigüité est encore plus grande lorsque les aides d’urgence excluent les agriculteurs ayant pris des mesures de gestion des risques.

Graphique 11.1. Union européenne: Évolution du soutien à l’agriculture
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Le soutien aux producteurs (ESP en %) dans l’Union européenne a diminué au fil des ans pour se stabiliser autour de 19 % depuis 2010, avec néanmoins des fluctuations d'une année sur l’autre en fonction de la situation des marchés des produits de base. Il était proche de 20 % des recettes agricoles brutes sur la période 2016-18, soit légèrement au-dessus de la moyenne des pays de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions a fortement reculé avec le temps, en grande partie du fait de la baisse du soutien des prix du marché (SPM), et s’établit désormais en dessous de la moyenne des pays de l’OCDE (graphique 11.1). Le soutien a augmenté en 2018 en raison à la fois d'un niveau de SPM plus élevé et de paiements budgétaires en légère hausse. L'augmentation du SPM indique que l'écart entre les prix payés aux agriculteurs de l’Union européenne et les cours mondiaux de référence s’est élargi, ce qui s’explique pour une bonne part par les mouvements des taux de change car les prix à la production et, dans une moindre mesure, les prix à la frontière libellés en USD ont progressé (graphique 11.2). Sur la période 2016‑18, le SPM a été la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans le cas des produits ayant reçu le plus de soutien, par rapport aux recettes agricoles brutes (viande bovine, viande de volaille et riz), tandis que les TSP pour la viande ovine et le sucre étaient constitués pour plus de moitié de paiements au titre de produits (graphique 11.3). Environ 90 % du soutien total est fourni individuellement aux producteurs, le reste étant affecté aux services d’intérêt général (comptabilisés dans l’ESSG) fournis au secteur (tableau 11.1). Sur 2016-18, l’ESSG rapportée à la valeur ajoutée de l’agriculture n’a pas dépassé 4.9 % – un peu moins que la moyenne de l’OCDE. La majorité de ces dépenses a été consacrée aux systèmes de connaissances et d'innovation. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a sensiblement reculé au fil du temps, de même que la place du secteur agricole dans l’économie.

Graphique 11.2. Union européenne: Moteurs du changement de l’ESP, 2017 à 2018
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Graphique 11.3. Union européenne: Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2016-18
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Tableau 11.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture
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Informations contextuelles

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L’Union européenne est la plus grande région économique examinée dans le présent rapport. Son PIB moyen par habitant se situe légèrement en dessous de la moyenne des pays de l’OCDE, mais bien au-dessus de la moyenne des pays étudiés ici. Le poids de l’agriculture dans l’économie a diminué au fil du temps pour ne plus représenter que 1.5 % du PIB et 4.2 % de l’emploi (tableau 11.2). Toutefois, la conjoncture économique, les structures agricoles et les systèmes de production varient entre les 28 États membres et à l’intérieur de chacun d’eux. Dans l’Union européenne, l’agriculture occupe près de la moitié de la superficie des terres, et près de 60 % des terres agricoles sont classées arables. Les productions végétales – céréales, oléagineux, fruits et légumes frais, plantes et fleurs, etc. – représentent 56 % de la production agricole totale. Le reste est composé de produits animaux – produits laitiers, viande bovine, porcine et ovine, volailles, œufs, etc.

	Union européenne		Comparaison internationale
	1995*	2017*	1995*	2017*
Contexte économique			Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA)	7 848	21 786	26.6%	21.2%
Population (millions)	371	512	9.6%	10.6%
Superficie des terres (milliers de km²)	3 128	4 239	3.9%	5.2%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha)	142 078	181 508	4.7%	6.1%
			Ensemble des pays¹
Densité de population (habitants/km²)	112	116	48	60
PIB par tête, (USD en PPA)	21 052	41 119	7 642	21 231
Commerce en % du PIB	9	13	9.9	14.7
Agriculture dans l'économie			Ensemble des pays¹
Part du PIB agricole (%)	2.2	1.5	3.3	3.5
Part de l'emploi agricole (%)	5.1	4.2	-	-
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales)	7.2	7.1	8.1	7.5
Importations agroalimentaires (% des imp. totales)	8.6	6.2	7.4	6.6
Caractéristiques du secteur agricole			Ensemble des pays¹
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%)	53	56	-	-
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%)	47	44	-	-
Part des terres arables dans la SA (%)	53	58	33	34

Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données Comtrade des Nations Unies; Banque mondiale, WDI et données nationales.

Première importatrice mondiale de produits agroalimentaires, l’Union européenne domine aussi les exportations dans ce secteur depuis 2013 (graphique 11.5). Elle est également exportatrice nette de produits agroalimentaires depuis cette même année. En 2017, ces produits ont représenté 7.1 % des exportations totales de l’Union européenne et 6.2 % de ses importations totales. Les exportations agroalimentaires de la région sont composées principalement (62 %) de biens transformés destinés à la consommation finale. Les importations agroalimentaires comprennent des produits primaires et transformés destinés à parts à peu près égales à la consommation et à la transformation.

Après deux épisodes de récession en 2009 et 2012, la croissance du PIB a redémarré dans la région depuis 2013 (graphique 11.4). Le taux de chômage est descendu sous la barre des 8 % après avoir atteint son plus haut niveau, à savoir 11 %, en 2013, mais d’importants écarts demeurent entre les États membres. L’inflation reste relativement faible, en légère hausse néanmoins en 2018, à 1.9 %.

Graphique 11.4. Union européenne: Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2018
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Graphique 11.5. Union européenne: Commerce agroalimentaire
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Au cours de la période 2006-15, la croissance moyenne annuelle de la production agricole dans l’Union européenne s’est établie à 0.6 %, soit nettement moins que la moyenne mondiale de 2.3 %. La productivité totale des facteurs (PTF) a enregistré une croissance annuelle moyenne de 1.8 %, en partie due à la réduction des consommations intermédiaires et des facteurs primaires (graphique 11.6). Cette hausse de la PTF compense la diminution des facteurs primaires et des consommations intermédiaires et est le vecteur de la croissance de la production. Depuis les années 90, la part du secteur dans la consommation d’eau diminue, et les bilans des éléments nutritifs s’améliorent (tableau 11.3). Par ailleurs, l’agriculture représente 2.6 % de l’utilisation totale d’énergie, soit légèrement plus que dans les années 90, et davantage que la moyenne des pays de l’OCDE. La part des émissions de gaz à effet de serre (GES) est restée stable à 10 % en 2017 – environ 1 point de pourcentage de plus que la moyenne des pays de l’OCDE.

Graphique 11.6. Union européenne: Composition de la croissance de la production agricole, 2006-15
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	Union européenne		Comparaison internationale
	1991-2000	2006-2015	1991-2000	2006-2015
			Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%)	1.1%	1.8%	1.6%	1.5%
			Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux	1995*	2017*	1995*	2017*
Bilan de l'azote, kg/ha	73.4	52.1	33.2	30.0
Bilan du phosphore, kg/ha	9.1	1.0	3.7	2.3
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%)	2.3	2.6	1.9	2.0
Part des émissions de GES d'origine agricole (%)	8.9	10.0	8.5	8.9
Part des terres irriguées dans la SA (%)	..	..	-	-
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%)	33.8	23.8	45.4	42.5
Indicateur de stress hydrique	..	..	9.7	9.7

Note : * ou l'année disponible la plus proche.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole; Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.

Description de l’évolution des politiques

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Principaux instruments d’action

La Politique agricole commune (PAC) est le principal cadre d’action stratégique de l’Union européenne en ce qui concerne l’agriculture. En plus de la PAC, les États membres peuvent appliquer des mesures financées sur leurs budgets nationaux qui ciblent des secteurs, y compris l’agriculture, ou des objectifs spécifiques, dès lors qu’elles satisfont aux règles de l’Union européenne en matière d’aides d’État et ne faussent pas la concurrence au sein du marché commun (OCDE, 2017[2]).

La PAC couvre généralement une période de sept ans (actuellement 2014-20) et repose sur deux piliers. Le premier est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), tandis que les mesures du second pilier s’appuient sur les programmes de développement rural (PDR) cofinancés par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et les États membres de l’Union européenne1. Les PDR des États membres sont déployés sur la durée de sept ans de la PAC. La PAC 2014-20 s’inscrit à de nombreux égards dans la continuité de la PAC 2007-13, mais comporte néanmoins un certain nombre de nouveautés (OCDE, 2017[2]).

La PAC 2014-20 a été déployée à partir de 2014 avec les premières mesures au titre du premier pilier, suivies en 2016 de la mise en œuvre des 118 PDR nationaux et régionaux au titre du second pilier2 dans les États membres. En 2018, la PAC a été simplifiée dans le cadre de la révision des règles financières de l’UE, appelée aussi « règlement Omnibus » (OCDE, 2018[3]). La PAC avait également prévu la possibilité pour les États membres, à certains moments déterminés de sa mise en œuvre, de pouvoir revoir et notifier leurs décisions relatives à plusieurs mesures facultatives.

Le budget global de la PAC pour la période 2014-20 est fixé à 408 milliards EUR (453 milliards USD), dont initialement 76 % pour le premier pilier (mesures de marché et paiements directs) et 24 % pour le second. La PAC 2014-20 autorise les États membres à transférer jusqu’à 15 % de chaque enveloppe3 entre les deux piliers. Au cours de la période, 13 États membres ont transféré des fonds du premier au second pilier, tandis que cinq ont choisi de transférer des fonds dans le sens inverse. Les transferts nets du premier au second pilier se chiffrent à 4.74 milliards EUR (5.59 milliards USD) par an (CE, 2019[4])4.

Le premier pilier définit et finance les mesures de marché relevant de l’organisation commune des marchés, ainsi que les paiements directs, principalement composés de paiements à l’hectare non assortis d’une exigence de production. À cette fin, les droits à paiement direct ont été évalués et octroyés aux agriculteurs réputés actifs pour l’ensemble de la période de la PAC 2014-20, en excluant un certain nombre d'activités et d’entreprises regroupés dans une liste dite « liste négative ». En 2018, les critères retenus pour être considéré comme agriculteur actif ont été assouplis. La plupart des États membres ont abandonné la liste négative, mais dans ceux qui continuent à l’appliquer, d’autres critères ont été utilisés pour prouver le caractère actif des agriculteurs.

Le régime de paiement de base (RPB) et le régime de paiement unique à la surface (RPUS) – l’équivalent du RPB pour tous les États membres ayant rejoint l’Union européenne après 2000 sauf trois pays, qui offre lui aussi un paiement uniforme à l’hectare5 – représentaient en moyenne 43 % de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne en 2018 et en 2019 (tableau 11.4). On observe de grandes différences entre les États membres selon la part des dépenses qu’ils ont choisi de consacrer aux mesures facultatives du premier pilier. Le RPB et le RPUS sont soumis à un système de conditionnalité, mais des exceptions sont possibles. Le paiement vert à l’hectare, qui représente 29 % du budget des paiements directs du premier pilier, est assorti de conditions supplémentaires (tableau 11.4). Depuis 2017, les agriculteurs qui ne respectent pas toutes leurs obligations de verdissement peuvent se voir imposer de nouvelles sanctions administratives (équivalentes à 20 % du paiement vert reçu par l’agriculteur en 2017, augmentés à 25 % à partir de 2018), en plus de perdre une partie du paiement vert sur la superficie en contravention.

	Appropriations 2019 (EUR million)	Part dans les paiements directs	Part dans les paiements directs decouplés
Paiements directs ; dont :	40 545
Paiements directs decouplés, dont :	34 388	85%
Régime de paiement de base (RPB)	16 211	40%	47%
Régime de paiement unique à la surface (RPUS)	4 333	11%	13%
Paiement vert	11 754	29%	34%
Soutien couplé volontaire	4 033	10%

Note: Les autres paiements découplés représentent environ 6% des paiements directs du 1er pilier. L’année fiscale 2019 pour l’Union européenne (de novembre 2018 à octobre 2019) est attribuée à l’année 2018 des calculs de l’ESP.

Source: Calculs de l'OCDE sur la base du budget EUR-Lex 2019.

Dans les dix États membres où s’applique le RPUS, des paiements au titre de produits particuliers, financés sur les budgets nationaux, peuvent être accordés dans certaines limites définies. L'aide nationale transitoire peut être affectée à des paiements découplés, mais il est possible de consacrer une part fixe de son montant à la production courante. Ces paiements peuvent être calculés en fonction des superficies (grandes cultures, houblon et pommes de terre féculières), du volume de production (lait) et du nombre d’animaux (autres productions animales). Les États membres peuvent réexaminer chaque année les budgets et les produits concernés. Les paiements maximums autorisés au titre de l’aide transitoire seront graduellement ramenés de 75 % du niveau 2013 des paiements RPUS en 2015 à 50 % de ce niveau en 2020.

La PAC 2014-20 prévoit une harmonisation progressive des paiements à l’hectare du RPB et du RPUS tant entre les pays (convergence externe), qu’entre les régions d’un même pays (convergence interne6). La convergence interne s’applique au RPB régionalisé, tandis que le RPUS prévoit déjà un montant uniforme par hectare à l’échelon national.

Dans la PAC 2014-20, les États membres peuvent choisir d'affecter une partie de leur enveloppe de paiements directs à des paiements au titre de produits particuliers, dans certaines limites définies. Le régime de soutien couplé facultatif élargit les mesures de soutien couplé mises en place au titre de l’article 68 de la précédente PAC 2007-13 et offre aux États membres la possibilité d’octroyer une enveloppe plus importante à un plus grand nombre de secteurs ou de régions, dans un plus large éventail de circonstances. Ce soutien peut être accordé pour inciter à maintenir les niveaux de production courants dans les secteurs ou régions concernés. Les choix des États membres en matière de soutien couplé facultatif varient considérablement, aussi bien du point de vue des montants que des produits (graphique 11.7). Les États membres ont plusieurs fois révisé leurs budgets de soutien couplé facultatif et les produits pouvant en bénéficier, en apportant de légères modifications. Tous les États membres, excepté l’Allemagne, ont recours à ce type d’aide, à hauteur de 10 % en moyenne des paiements directs européens. À titre de comparaison, le soutien couplé au titre de l’article 68 représentait auparavant 3 % de ces paiements, tels qu’ils figurent dans le budget général de l’Union européenne.

Graphique 11.7. Parts du régime de paiement de base, du régime de paiement unique à la surface et du soutien couplé facultatif dans les paiements directs (1er pilier), 2018
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Un paiement supplémentaire en faveur des jeunes agriculteurs, en sus du RPB et du RPUS, est versé dans tous les États membres. En 2018, il a absorbé 0.9 % de l’enveloppe des paiements directs de l’Union européenne, comme indiqué dans le budget général. Les États membres appliquent cette mesure selon diverses modalités. Certains proposent un montant forfaitaire pour un nombre limité d’hectares, d’autres un paiement proportionnel à l’aide reçue au titre du RPB ou du RPUS. Outre ce complément obligatoire, 25 États membres ont choisi d’affecter une partie de leurs dépenses en matière de développement rural – 4 % en moyenne – à des mesures en faveur des jeunes agriculteurs. La majeure partie de ces sommes sert à financer le développement des exploitations et les investissements.

Quinze États membres ont opté pour un dispositif simplifié de paiement – le régime des petits agriculteurs – qui exonère les petites exploitations des obligations de verdissement et de conditionnalité. Ce paiement est plafonné à 1 250 EUR (1 475 USD) par exploitation et, selon la méthode choisie par l’État membre, le coût total de ce régime peut être plafonné à 10 % de l’enveloppe nationale des paiements directs.

Le Danemark et la Slovénie appliquent le régime des paiements directs du premier pilier aux zones soumises à des contraintes naturelles (ZSCN). Ces zones sont définies d’après huit critères biophysiques7. Actuellement, le Danemark et la Slovénie affectent aux ZSCN respectivement 0.3 % et 1.6 % de leur enveloppe nationale de paiements directs. Des paiements ciblés sur une zone soumise à des contraintes naturelles ou spécifiques peuvent également être budgétés dans le cadre du PDR ; ils correspondent au soutien aux zones défavorisées prévu dans la PAC précédente. Ces mesures sont appliquées dans 25 États membres et ont représenté en 2017 et 2018, respectivement, 29 % et 21 % des dépenses publiques affectées au second pilier (y compris les contributions des budgets nationaux des États membres). Jusqu’à présent, les États membres ont utilisé jusqu’à 140 critères différents pour déterminer le classement en ZSCN pour les paiements du second pilier. Ces critères sont en train d’être remplacés par les huit critères biophysiques déjà applicables au régime ZSCN du premier pilier. À l’origine prévue pour 2018, l’échéance fixée pour la réévaluation des zones admissibles par les États membres a été reportée à 2019.

Dix États membres ou régions ont choisi de renforcer le soutien accordé aux premiers hectares8, au titre du paiement redistributif, et y consacrent au total 4.1 % de l’enveloppe des paiements directs de la PAC, selon le budget général de l’Union européenne.

Les États membres qui optent pour le paiement redistributif peuvent s’exonérer de l’application du principe de dégressivité, et six États membres ont choisi de le faire9. Le système de dégressivité prévoit de réduire d’au moins 5 % les paiements de base au-delà de 150 000 EUR (177 028 USD) par bénéficiaire. Les montants déduits en application de ce système sont transférés au second pilier et servent à financer les PDR des États membres. Quatorze États membres10 ont opté pour la réduction minimale. Dix États membres ajoutent les salaires versés au montant exonéré de la réduction de 5 %, comme le permet le dispositif. Dix États membres appliquent aux paiements de base un plafond global qui va de 150 000 EUR (177 028 USD) à 600 000 EUR (708 111 USD)11.

Une réserve de crise est prévue pour les situations d’urgence. Elle est financée sur le budget des paiements directs du premier pilier. Si elle n’est pas utilisée dans l’année courante, cette enveloppe est restituée aux paiements directs du premier pilier pour être distribuée la même année. La réserve de crise est reconstituée chaque année ; elle n’a jamais été utilisée jusqu’à présent comme fonds de secours.

Le programme POSEI (programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité) apporte un soutien à l’agriculture des régions ultrapériphériques de l’Union européenne au moyen de paiements liés à la production. Ce soutien est destiné à favoriser l’accès des populations locales à des produits alimentaires, des aliments pour animaux et des intrants, ainsi que le développement de la production agricole locale ; en 2018, il a absorbé un peu plus de 1 % de l’enveloppe des paiements directs.

Le premier pilier finance également des mesures de soutien aux marchés des produits de base, pour un montant qui s’est établi en 2018 à 6.1 % du budget total de l’agriculture et du développement rural. Les prix payés aux producteurs à l’intérieur de l’Union européenne ont été en moyenne de 5 % supérieurs aux cours mondiaux en 2016-18, et le soutien ainsi généré (soutien des prix du marché) a représenté 19 % de l’estimation du soutien aux producteurs agricoles.

L’intervention publique reste possible pour des céréales (à savoir pour le blé tendre, le blé dur, l’orge et le maïs), mais elle n’a pas été activée ces dernières années. Pour le blé tendre, les achats au prix d’intervention sont limités à 3 millions de tonnes, une procédure d’adjudication s’appliquant au-delà de ce plafond. Une intervention publique par adjudication peut être ouverte dans des circonstances particulières pour le blé dur, l’orge et le maïs. Des systèmes similaires s’appliquent au riz non décortiqué. Jusqu'au 30 septembre 2017, le sucre bénéficiait d’un soutien sous la forme de quotas de production, complétés par un prix minimum pour la betterave sucrière. Les dispositions existantes régissant les accords entre les entreprises sucrières et les agriculteurs ont été maintenues depuis l’abolition du régime contingentaire. Par ailleurs, le sucre blanc est resté admissible au bénéfice de l’aide au stockage privé. Dans le cas des céréales et du sucre, le régime de soutien apporte aussi une protection à la frontière passant par des droits de douane et des contingents tarifaires. Aucune restitution à l’exportation n’a été attribuée depuis juillet 2013. En outre, depuis la conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi en décembre 2015, l’Union européenne s’est engagée à ne pas recourir aux subventions à l’exportation.

Les fruits et les légumes peuvent bénéficier du dispositif de soutien couplé facultatif et des paiements au titre de produits. Diverses mesures de marché sont également prévues pour les soutenir. Celles-ci comprennent des mesures d’intervention en cas de crise, pouvant être mises en œuvre par les organisations de producteurs, un dispositif de prix d’entrée (prix minimum d’importation) pour certains produits et des droits ad valorem, mais pas de subventions à l’exportation. Les fruits et les légumes, ainsi que l’huile d’olive et les olives de table, bénéficient en outre d’aides cofinancées par les États membres. Ces dernières reposent sur un large éventail de de dispositions, qui vont de la planification de la production et des mesures de qualité au retrait du marché et à l’assurance récolte, en passant par la formation, la promotion et la communication. Certaines de ces dispositions s’appliquent sur l’exploitation tandis que d’autres visent les organisations de producteurs ou l’ensemble du secteur. Le stockage privé peut aussi être mis en œuvre, à titre facultatif, pour l’huile d’olive et la filasse de lin. Dans la PAC 2014‑20, les règles relatives à la reconnaissance des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles sont étendues à d’autres secteurs que celui des fruits et des légumes. Les compensations peuvent être plus élevées lorsque les agriculteurs sollicitent un soutien par l’intermédiaire de groupements de producteurs. C’est ce que l’on a vu dans le cas de l’embargo sur les importations, imposé par la Fédération de Russie.

Dans la même filière, un dispositif de soutien encourage la consommation de fruits et de légumes frais et transformés, et de produits à base de banane, dans les écoles. Le budget de ce dispositif a connu une augmentation rapide, passant de 29 millions EUR (32 millions USD), lors de sa mise en place en 2010, à 117 millions EUR (129 millions USD) en 2016. Un dispositif similaire encourage la consommation de lait dans les écoles, avec un budget de 64 millions EUR (72 millions USD) en 2017. En août 2017, les deux dispositifs ont été fusionnés sous le titre « programmes à destination des écoles » et les budgets réunis pour un montant de 188 millions EUR (212 millions USD).

Dans le secteur laitier, des prix d’intervention ont été fixés pour le beurre et le lait écrémé en poudre, qui font également l’objet de mesures de protection à l’importation. Les achats d’intervention sont limités à 50 000 tonnes dans le cas du beurre et à 109 000 tonnes dans celui du lait écrémé en poudre, soit 2 % et 7 % de la production, respectivement, en 2018. Au-delà, les achats s’effectuent par adjudication.

Sur le marché de la viande bovine, les instruments de soutien sont les prix planchers, les droits de douane et les contingents tarifaires. Le soutien de la viande porcine passe par une protection à l’importation. En ce qui concerne la viande ovine, le soutien comprend des droits de douane et des contingents tarifaires, la plupart des contingents par pays étant en franchise de droits. Les marchés de la volaille et des œufs bénéficient également de contingents tarifaires. Un mécanisme facultatif de stockage privé peut être activé pour le beurre, le lait écrémé en poudre, certains fromages, et la viande bovine, porcine, ovine et caprine. Enfin, le lait et les produits laitiers font l’objet de dispositions particulières.

Le secteur vitivinicole est soumis à un système d'autorisations qui limite les nouvelles plantations. Depuis janvier 2016, celles-ci sont autorisées mais ne peuvent dépasser chaque année 1 % de la superficie du vignoble. Des autorisations sont automatiquement accordées aux producteurs pour remplacer les vignes existantes arrachées. Les États membres ont jusqu’au 31 décembre 2020 pour passer au nouveau système. Le secteur bénéficie aussi de mesures de promotion au sein de l’Union européenne et dans les pays tiers, ainsi que d’autres dispositifs de soutien : restructuration et conversion des vignobles, compensation en cas de récolte en vert, création de fonds mutuels, investissements matériels et immatériels, assurance revenu, élaboration de nouveaux produits, procédés et technologies, et distillation des sous-produits.

Le développement rural fait partie du cadre stratégique commun à l’échelle de l’Union européenne, qui couvre toutes les aides des fonds structurels et d’investissement européens (le FEADER, le FEDER, le Fonds de cohésion, le FSE et le FEAMP) octroyées à l’État membre concerné par le biais de partenariats. Les six priorités du second pilier de la PAC 2014-20 financées par le FEADER sont les suivantes : 1) favoriser le transfert de connaissances et l’innovation ; 2) renforcer la compétitivité de tous les types d’agriculture et soutenir la gestion durable des forêts ; 3) promouvoir l’organisation de la filière alimentaire, y compris la transformation et la commercialisation, ainsi que la gestion des risques ; 4) restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes ; 5) promouvoir l’utilisation efficace des ressources et la transition vers une économie à faibles émissions de carbone ; et 6) promouvoir l’inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique dans les zones rurales (tableau 11.5). Les financements du second pilier sont utilisés dans le cadre de PDR nationaux (ou régionaux). Ces programmes soutiennent aussi des projets utilisant « l’approche LEADER » (liaison entre actions de développement de l’économie rurale) – une approche multisectorielle qui s’appuie sur des partenariats locaux pour remédier à des problèmes locaux – et des activités d’assistance technique à la mise en œuvre des mesures du second pilier.

PAC – financement communautaire, dont :	Part du financement communautaire :
Dépenses administratives	0.2%
Interventions sur les marchés agricoles OCM	4.3%
Paiements directs	71.6%
Développement rural – financement communautaire	23.2%
Recherche et innovation - Horizon 2020	0.4%
Développement rural (dépense publique totale), dont :	Part dans l’ensemble des dépenses publiques :
Développement rural – financement communautaire	66%
Développement rural – financement nationaux	34%
Priorité 1 : connaissances	attribué à l'ensemble des autres priorités
Priorité 2 : compétitivité	20.0%
Priorité 3 : organisation de la chaine alimentaire	11.5%
Priorité 4 : écosystèmes	51.3%
Priorité 5 : utilisation efficace des ressources	4.9%
Priorité 6 : inclusion sociale	12.3%

Source : Calculs de l'OCDE sur la base du budget EUR-Lex 2019 (pour les financements communautaires) et de l'exécution financière du FEADER (pour les dépenses publiques totales du développement rural ainsi que la répartition selon les priorités). Les dépenses publiques totales prennent en compte les dépenses communautaires et le co-financement par les états membres du développement rural.

Le déploiement des PDR 2014-20 a commencé avec retard, et, en 2018, la plupart des paiements prévus dans les PDR 2007-13 n’existaient plus. En revanche, les aides à la restructuration des exploitations de la PAC 2007-13 ont été maintenues, notamment dans les cas de départ à la retraite anticipé, de conversion de terres arables en prairies, et de boisement de terres agricoles.

Les États membres participent au financement des mesures du second pilier (on parle de cofinancement) dans le cadre des PDR établis pour toute la durée du cycle de la PAC. Dans leurs programmes, les États membres peuvent choisir parmi un bouquet de 19 mesures pour mettre en œuvre les six priorités du second pilier. Deux conditions doivent être respectées : 30 % au moins des fonds de l’Union européenne pour le développement rural doivent être consacrés à des mesures dans les domaines de l’environnement et de l’adaptation au changement climatique, y compris la foresterie et les investissements physiques, et 5 % au moins doivent être réservés à l’approche LEADER.

En moyenne et au niveau de l’Union des 28 (UE28), la plus grande partie du nouveau budget du PDR est allouée à trois mesures : les investissements, l’agroenvironnement et le climat, et les zones soumises à des contraintes naturelles. Bien que les choix puissent varier, les investissements sont parmi les trois premières mesures bénéficiant de la plus forte part des dépenses pour la période 2014-18 dans la plupart des États membres.

L’entrée en vigueur du Partenariat européen pour l’innovation en faveur de la productivité et du développement durable de l’agriculture (PEI-AGRI), en 2012, a été suivie de l’intégration dans la PAC 2014-20 des programmes Horizon 2020 axés sur la recherche et l’innovation en agriculture. Les programmes Horizon 2020 du secteur agricole visent essentiellement à garantir une offre suffisante de produits alimentaires et d’autres bioproduits sains et de qualité. Le budget Horizon 2020 consacré au développement agricole et rural a nettement augmenté depuis le lancement de ces programmes en 2013, passant de 1 million EUR (1.11 million USD) la première année à 211 millions EUR (249 millions USD) en 2018. Le budget total pour la période s'établit à 3.8 milliards EUR.

La PAC 2014-20 arrive normalement à son terme l’an prochain, et les préparatifs du prochain cycle de la PAC sont bien avancés (encadré 11.1).

Encadré 11.1. Élaboration de la PAC 2021-27

Copier le lien de Encadré 11.1. Élaboration de la PAC 2021-27

La Commission européenne a commencé à présenter en juin 2018 sa proposition de Politique agricole commune (PAC) pour la période 2021-27 (CE, 2018[5]). Cette proposition conserve la structure actuelle de la PAC, c’est-à-dire la décomposition des soutiens entre le premier et le second piliers, qui financent respectivement les aides directes aux agriculteurs et le développement rural. En revanche, les niveaux de financement proposés perdent environ 5 % – en raison de la baisse anticipée des contributions du fait de la diminution du nombre d’États membres.

La proposition de la Commission met l’accent sur la simplification de la PAC, et sur le passage à un système axé non plus sur le respect de règles mais sur les résultats obtenus. Elle laisse également plus de latitude aux pays pour choisir la combinaison d’instruments la mieux adaptée parmi un large arsenal de mesures possibles. Ces mesures ont pour but d’aider à atteindre neuf objectifs centraux : 1) assurer un revenu équitable, 2) accroître la compétitivité, 3) rééquilibrer les pouvoirs dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, 4) agir contre le changement climatique, 5) protéger l’environnement, 6) préserver les paysages et la biodiversité, 7) soutenir le renouvellement des générations, 8) dynamiser les zones rurales, et 9) garantir la qualité des produits alimentaires et la santé. Aux termes de la proposition, les États membres seront tenus de soumettre des « plans stratégiques » décrivant en détail leurs objectifs et les mesures qu’ils comptent employer pour les atteindre. De plus, la proposition prévoit que les résultats obtenus dans ces domaines fassent l’objet d’un suivi et soient évalués sur la base d’indicateurs normalisés prédéfinis.

En dehors des neuf objectifs centraux, la proposition souligne la nécessité de mieux cibler les aides (notamment aux petits exploitants et aux jeunes agriculteurs), d'avoir des ambitions plus élevées en matière d’environnement et d'action climatique, et de reconnaître le rôle essentiel des agriculteurs dans la viabilité des collectivités rurales. De nouvelles procédures administratives simplifiées sont également proposées, ainsi qu’un soutien croissant à la recherche et à l’innovation par le biais d’un investissement spécifique de 10 milliards EUR dans le programme Horizon Europe, qui succède à Horizon 2020, sous réserve de l’adoption du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne.

Certaines modifications ont déjà été apportées à la proposition initiale. Par exemple, dans la version des règles relatives aux paiements directs et aux programmes de développement rural qu’ils ont approuvée en avril 2019, les membres de la Commission Agriculture du Parlement européen ont préconisé une mise en œuvre différée de l’obligation de soumettre un « plan stratégique ». Le texte tel que révisé par la Commission Agriculture doit être présenté au Parlement après les élections européennes de mai 2019.

Évolution des mesures internes, 2018-19

Soutien global

Après deux années de légères baisses en valeur nominale en 2016 (-2 %) et 2017 (‑1 %), le budget de l’Union européenne consacré à l’agriculture et au développement rural (titre 5) a progressé de 2 % en 2018 pour atteindre 57 milliards EUR (67 milliards USD). Environ 4 % de ce total ont été alloués aux mesures d’intervention sur le marché, 72 % aux paiements directs au titre du premier pilier, et 23 % aux mesures de développement rural relevant du second pilier. Le pourcentage plus élevé du second pilier est dû aux décisions prises par certains États membres d’augmenter les transferts à leur PDR.

Paiements directs de la PAC

Les États membres ont fait des choix divers en 2018 en ce qui concerne les paiements par produits au titre de l’aide nationale transitoire prévue par la PAC 2014-20. Cette aide a été rétablie en Estonie fin 2016 et supprimée en Lettonie ; réduite et limitée aux grandes cultures et au bétail en République tchèque ; et versée uniquement pour le tabac en Pologne.

Soutien des marchés et des secteurs

En janvier 2018, les achats d’intervention automatiques de lait écrémé en poudre ont été temporairement suspendus et des adjudications ont eu lieu durant toute l’année 2018 et début 2019, qui ont permis de ramener à un peu plus de 1 000 tonnes le stock de lait écrémé en poudre, qui avait atteint 380 000 tonnes.

Des plans sectoriels ont été élaborés dans certains États membres en 2018. En juillet 2018, le plan de développement du secteur ovin pour 2018-23 a été signé en Estonie. Il vise à rendre la filière plus durable et à accroître la valeur ajoutée de la production en analysant la situation courante du marché du point de vue de la production, de la consommation, de l’élevage, des échanges et des autres caractéristiques du marché, puis en déterminant les mesures propres à permettre d’atteindre les objectifs définis.

En février 2019, la Commission européenne a annoncé la création du nouvel Observatoire des marchés du vin et des produits frais. Comme pour les observatoires de marché établis pour les grandes cultures, le sucre, la viande et le lait, il publiera des données sur les tomates, les pommes, les agrumes, les pêches et les nectarines dans le but d'accroître la transparence et d'améliorer la capacité des parties prenantes à faire face à la volatilité des marchés. En novembre 2018, la France a promulgué la loi visant à promouvoir des relations commerciales équilibrées dans les secteurs agricole et alimentaire et une alimentation saine et durable. Parallèlement à plusieurs dispositions visant à améliorer les conditions sanitaires et environnementales de la production, il renforce la position de négociation des producteurs avec le secteur de la distribution, sur la base d’« indicateurs de référence » des coûts de production et de variables de marché convenues entre les acteurs de chaque secteur par produit. Un comité a été mis en place pour suivre les transactions commerciales. L’Espagne a pris des mesures pour améliorer la transparence du marché dans les secteurs de l’olive et de l’huile d’olive. Un nouveau décret a modifié le régime de déclarations obligatoires les concernant l’un et l’autre, et modernisé les systèmes d’information sur le marché de chacun d’eux, afin d’assurer leur conformité aux règles définies par la Commission européenne.

Le Parlement et le Conseil européens ont adopté un nouveau règlement régissant la production biologique et les échanges de ces produits, qui doit prendre effet le 1^er janvier 2021. Il a pour but de moderniser le secteur et d’harmoniser les règles applicables à la production biologique dans les différents États membres, notamment en garantissant une concurrence loyale entre les agriculteurs européens, en prévenant la fraude et en augmentant la confiance des consommateurs dans le secteur. Entre autres dispositions, le règlement prévoit d’augmenter la fréquence d’inspection des exploitations, d’étendre les normes biologiques à des produits tels que le sel, le liège et les huiles essentielles, de prendre des mesures de précaution pour éviter la contamination accidentelle par des pesticides non autorisés, et de donner aux petits exploitants la possibilité d’obtenir une certification de groupe. Plusieurs États membres ont également décidé en 2018 de soutenir davantage l’agriculture biologique. Le plan 2018 de l’Estonie pour une éco-économie se fixe comme objectif de pouvoir classer en agriculture biologique 51 % des terres du pays d’ici 2021 et d’accroître les exportations de produits agricoles biologiques. Également en 2018, l’Italie a adopté une législation visant à harmoniser les contrôles sur la production de produits alimentaires biologiques. Du côté du consommateur, en décembre 2018, dans le cadre d’une loi plus générale sur l’alimentation et l’agriculture, la France a décidé que, d’ici 2022, les entreprises publiques de restauration collective devraient atteindre un taux d’approvisionnement d’au moins 50 % en produits issus de l’agriculture biologique ou locale ou bénéficiant d’un autre label de qualité, afin d'améliorer la qualité des repas servis.

En France, un dispositif expérimental d'étiquetage d’origine du lait et de la viande contenus dans les produits alimentaires transformés a été prorogé jusqu’en mars 2020. L’Espagne a mis en place des dispositions du même type en janvier 2019 : les entreprises sont désormais tenues d’indiquer l’origine du lait et des produits laitiers. En dehors des filières lait et viande, l’Italie a introduit une obligation d’indication du pays d’origine pour le riz en février 2018.

En 2018, la Lettonie a pris des mesures relatives à l’amélioration génétique dans le secteur animal, avec un plan doté d’une enveloppe de 3.7 millions EUR (4.4 millions USD). Cette aide devrait aller pour 57 % à la sélection et l’amélioration génétiques des animaux laitiers.

Agro-environnement et climat

Diverses initiatives ont été prises en 2018 afin d’améliorer l’environnement. Pour la plupart, elles peuvent être classées en trois catégories : les actions ciblées sur la bioéconomie, sur la réduction de la pollution de l’air, et sur l’atténuation du changement climatique et l’adaptation à ses effets. Pour ce qui est de la bioéconomie, l’Union européenne a lancé en octobre 2018 un nouveau plan d’action stratégique (CE, 2018[6]). Conçu pour accélérer la mise en œuvre de l’Accord de Paris et du Programme de développement durable à l’horizon 2030, ce nouveau plan s’articule autour de trois axes : renforcer et développer les biosecteurs tout en débloquant les investissements et les marchés ; déployer rapidement la bioéconomie à l’échelle locale dans toute l’Europe ; et comprendre les limites écologiques de la bioéconomie. Les États membres accentuent également leurs efforts individuels pour passer à des systèmes de production agricole fondés sur la bioéconomie ou sur l’économie circulaire, notamment en s’employant à réduire les pertes et le gaspillage alimentaires. Dans ce domaine, la plupart des pays ont mis en place des dispositifs de récupération des produits alimentaires et des campagnes de réduction du gaspillage alimentaire domestique. L’Autriche a annoncé sa volonté de s’appuyer sur la bioéconomie pour satisfaire une partie de ses engagements au titre de l’Accord de Paris, et compte préparer un plan d'action pour début 2019. Elle a également lancé des initiatives pour que les excédents alimentaires ne soient plus jetés mais utilisés dans l’alimentation animale. La Belgique (Flandres) a mis en chantier, en 2018, une plateforme destinée à aider les acteurs à formuler des solutions aux problèmes rencontrés dans le développement de la bioéconomie, et des études ont été financées sur les moyens de réduire le gaspillage alimentaire. En Belgique (Wallonie), l’initiative REGAL vise à réduire le gaspillage alimentaire en améliorant sa quantification et en renforçant les connaissances sur le sujet. Aux Pays-Bas, la ministre de l’Agriculture a publié une nouvelle vision stratégique intitulée « Agriculture, nature et alimentation : des liens précieux et indissociables », qui appelle à réorienter l’agriculture néerlandaise dans une optique d’économie circulaire. Le plan défini vise à prévenir l’appauvrissement des sols, stopper le déclin de la biodiversité, boucler les cycles des éléments minéraux, éviter les gaspillages, et veiller à ce que les agriculteurs reçoivent un prix juste, en fixant comme année cible l’année 2030. Le programme pour l’éco-économie estonienne 2018-21 a été adopté en mai 2018. Ses objectifs pour le secteur agricole sont notamment d’accroître la production et l’exportation de produits biologiques, et d’augmenter la production de produits à forte valeur ajoutée.

Des progrès ont été enregistrés en 2018 en matière de réglementation sur la lutte contre la pollution de l’air dans quelques États membres, qui s’emploient à mettre en œuvre la directive européenne relative à la réduction des émissions de certains polluants atmosphériques. La Grèce est en train de rédiger un code de bonnes pratiques agricoles à caractère facultatif afin de favoriser la réduction des émissions d’ammoniac provenant de l’agriculture. L’Espagne a, entre autres, décidé d’octroyer une aide à la rénovation des cuves à lisier.

Les actions menées en matière de changement climatique à l’échelle de l’Union européenne en 2018 ont porté sur les émissions en général, et non sur le secteur agricole en particulier (encadré 11.2). Simultanément, les États membres ont élaboré leurs propres initiatives complémentaires dans le domaine du changement climatique et du développement durable, axées sur la réduction des émissions et l’adaptation. L’Autriche s’est engagée à participer à une « coalition à niveau élevé d’ambition » réunissant des pays déterminés à accélérer l’action climatique. Elle a également approuvé 404 projets environnementaux en 2018 (notamment sur les économies d’énergie et la rénovation des bâtiments), qui devraient éviter l’émission de 70 000 tonnes de CO₂ par an. Par ailleurs, l’Autriche a lancé le projet « Klimafit » de sélection de nouvelles variétés végétales très tolérantes aux climats extrêmes. En octobre 2018, la Hongrie a adopté sa seconde stratégie nationale de lutte contre le changement climatique, axée sur la décarbonation, l’adaptation et la sensibilisation. Le Luxembourg a actualisé sa stratégie d’adaptation au changement climatique en 2018 en vue d’intensifier les activités de recherche sur la prévision des événements météorologiques extrêmes, de développer la surveillance des espèces nuisibles envahissantes et d’expérimenter des solutions pour augmenter la rotation des cultures.

Encadré 11.2. Les trois grands axes de la stratégie de réduction des émissions de l’Union européenne

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Conformément aux conclusions du Conseil européen d’octobre 2014, l’Union européenne et ses États membres se sont fixé comme objectif contraignant de réduire conjointement leurs émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % à l’horizon 2030 par rapport aux niveaux de 1990. La stratégie de réduction des émissions de l’Union européenne – telle qu'énoncée dans le cadre d'action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030 – s’articule autour de trois grands axes : le système d'échange de quotas d'émission, le règlement sur le partage de l’effort et le règlement sur l’utilisation des terres, le changement d'affectation des terres et la foresterie.

La législation relative au système d'échange de quotas d'émission (SEQE) – le système de plafonnement et d’échange des droits d’émission au sein de l’Union européenne – a été révisé début 2018 [Directive (UE) 2018/410]. Le nouveau système applique un plafond d’émission unique pour toute l’UE, concerne davantage de secteurs et s’appuie sur un mécanisme de mise aux enchères au lieu de l’allocation à titre gratuit. Selon les estimations de la Commission, le SEQE couvre 45 % des émissions de l’Union européenne, dont celles dues à la production d’électricité et de chaleur, à la sidérurgie et à l’aviation commerciale. Toutefois, l’agriculture ne rentre pas dans le cadre du SEQE.

Le règlement sur le partage de l’effort [Directive (UE) 2018/842] a été adopté en mai 2018. Il fixe des objectifs annuels contraignants en matière d'émissions pour chaque État membre jusqu’en 2030, fondés sur leur capacité individuelle. Le règlement laisse également une certaine souplesse pour permettre aux pays d’atteindre leurs objectifs d’une manière équitable et économique. Bien que l'agriculture soit l'un des secteurs couverts par le règlement sur le partage de l'effort, il n'y a pas d'objectif sectoriel spécifique.

Également en mai 2018, un nouveau règlement est entré en vigueur sur les obligations de déclaration et la comptabilisation des émissions et des absorptions de gaz liés à l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF) [Directive (UE) 2018/841]. Ce règlement stipule que pour la période 2021-30, toute émission résultant d’un changement d'affectation des terres doit être compensée par une absorption équivalente de CO₂ de l'atmosphère. Concernant l’agriculture, ce règlement a pour but d’encourager l’adoption de modes d’exploitation des sols ayant moins d’effets sur le climat.

Allégement de la fiscalité des carburants

En République tchèque, les dépenses afférentes aux allégements fiscaux sur les carburants ont fortement augmenté en 2017 et 2018, les réductions de taxe ayant été étendues au secteur de l'élevage. L’Estonie a continué d'accorder aux producteurs des réductions de l’accise sur les carburants en 2018, fixant son niveau 73 % plus bas que le niveau normal. La Lettonie relève progressivement son accise sur le gazole utilisé pour les activités agricoles, tout en maintenant la décote de 85 % par rapport au niveau standard. En janvier 2019, la République slovaque a rétabli un dispositif de remboursement de la taxe sur les carburants pour les agriculteurs qui avait été précédemment aboli en 2011.

Investissements

Le soutien financier aux investissements dans le secteur a également augmenté en 2018, avec le lancement par la Banque européenne d’investissement d’une nouvelle initiative de financement de près d’un milliard EUR (1.2 milliard USD) en faveur des investissements dans l’agriculture et la bioéconomie. Ce programme bénéficie d’un élargissement du champ d'application du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS), dont les règles ont été modifiées en 2018 afin d’intégrer une priorité spécifiquement donnée aux investissements dans le secteur. Par ailleurs, certains États membres ont apporté d’importants changements aux dispositifs d’incitation et de financement des investissements au titre du second pilier durant l’année. En Irlande, le programme ciblé de modernisation agricole (Targeted Agricultural Modernisation Scheme), qui finance des travaux d'amélioration des bâtiments et du matériel agricoles, a vu son budget multiplié par plus de deux, passant de 31.3 millions EUR (35.3 millions USD) en 2017 à 66.8 millions EUR (79 millions USD) en 2018 depuis qu'il a été ouvert à tous les secteurs agricoles. L’Italie a réintroduit des crédits d'impôt sur certains types d’investissements, notamment dans la transformation numérique ou technologique. En Pologne, le plafond d'aide a été relevé à 500 000 PLN (138 451 USD), soit une augmentation de 67 %, pour les investissements réalisés par les producteurs dans des actifs physiques de transformation des produits agricoles.

Gestion des risques

Dans le domaine de la gestion des risques, en 2018, de nouveaux outils de gestion des risques ont été lancés, des programmes existants du second pilier ont été modifiés et des incitations ont été mises en place pour encourager l’utilisation des outils disponibles. Au début de 2019, l’Autriche a réduit le niveau des taxes sur certaines polices d'assurance couvrant les aléas naturels, qui passera de 11 % à 0.02 %, afin d’encourager les agriculteurs à souscrire des dispositifs d’assurances. En France, un nouveau programme d’épargne de précaution a été introduit, qui permet aux producteurs de mettre de côté 150 000 EUR (177 000 USD) sur un compte d’épargne ouvrant droit à une déduction fiscale ; ils pourront utiliser cette réserve en cas d’événement climatique ou de crise économique. Ce nouvel instrument d'épargne de précaution remplace deux précédents dispositifs : la déduction pour aléas et la déduction pour investissement. Depuis mai 2018, la Hongrie a élargi son arsenal d’outils de gestion du risque agricole avec le déploiement de son système national de prévention des dommages causés par la grêle. Ce système repose sur l’ensemencement des nuages pour prévenir la formation de grêlons et limiter ainsi les dommages causés ainsi que les indemnisations qui en découlent. En Italie, de nouveaux outils de gestion des risques ont été proposés aux agriculteurs, notamment la création de fonds mutuels de producteurs, et des protections étendues contre les catastrophes naturelles, les ravageurs et les maladies. En Pologne, les primes d'assurance récolte ont bénéficié de subventions, s'élevant à 65 % en 2018, les polices couvrant en règle générale les sinistres provoqués par les vents violents, les inondations, les pluies torrentielles, la sécheresse et les autres menaces naturelles. En Slovénie, le taux de subvention des primes d'assurance est passé en 2018 de 40 % à 50 % pour la plupart des fruits, et de 20 % à 40 % pour d’autres productions. De nouvelles augmentations du taux sont prévues en 2019. L’Espagne a également débloqué 97 millions EUR (114.5 millions USD) supplémentaires pour les assurances agricoles en 2018 (+46 % par rapport à 2017) suite à une demande accrue des producteurs en 2017 et 2018. Le dispositif finance aujourd’hui environ 420 000 polices, assurant autour de 14 milliards EUR (16 milliards USD) d'actifs.

Domaine zoosanitaire et phytosanitaire

Des mesures ont été prises ou poursuivies en 2018 pour dédommager les exploitations victimes de diverses maladies animales. En France, les agriculteurs ont reçu le solde de l’indemnisation afférente à l’épidémie de grippe aviaire de 2017, portant à 77 millions EUR (91 millions USD) la compensation totale versée au titre du programme cofinancé par l’État français et l’Union européenne. Les entreprises de l’aval touchées ont quant à elles bénéficié d’une indemnité de 20 millions EUR (23.6 millions USD). Diverses mesures ont été déployées pour dédommager les producteurs des pertes tant de cheptel que de revenu causées par la peste porcine africaine (PPA), mesures qui se sont jointes aux efforts pour enrayer l’épizootie (encadré 11.3). La Lettonie a versé plus de 1.7 million EUR (2.0 millions USD) aux exploitations porcines touchées en 2018, et la Roumanie a débloqué 43 millions EUR (51 millions USD) pour dédommager les exploitations touchées et prévenir la propagation de la maladie. En Pologne, les élevages touchés par la PPA ont pu solliciter des aides de soutien du revenu calculées d'après les productions antérieures, des prêts sans intérêt, ou un remboursement des dépenses encourues pour améliorer la biosécurité dans les zones touchées. La Belgique a été confrontée en 2018 à une épizootie de maladie de Newcastle pour la première fois depuis 2010. Le pays a mis en place des mesures de lutte rigoureuses au niveau national, interdisant notamment les rassemblements de volailles, qui ont permis à la Belgique de stopper la propagation de la maladie et de regagner son statut « indemne de la maladie de Newcastle ». En juin 2018, le premier cas de peste des petits ruminants (PPR) dans l’Union européenne a été rapporté dans l’est de la Bulgarie. Des mesures de biosécurité strictes ont été instaurées et plus de 4 000 animaux ont été abattus ; les exploitations touchées pouvaient bénéficier d'une compensation. Outre les mesures prises individuellement par les États membres, l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a mis en place un nouveau système de collecte de données sur les maladies animales, destiné à harmoniser la communication de données pour une évaluation des risques plus efficace. Parallèlement, la Commission s’est engagée à investir 141 millions EUR (166 millions USD) dans l’amélioration de la santé animale, notamment la veille sanitaire, la lutte contre les maladies et leur éradication.

Également en 2018, la surveillance de la santé des végétaux a bénéficié d’une enveloppe de 13 millions EUR (15 millions USD). Un montant supplémentaire de 6.3 millions EUR (7.4 millions USD) a été engagé pour contrôler les infestations de ravageurs soumis à quarantaine. Une grande partie des fonds a été réservée à la lutte contre Anoplophora glabripennis, Xylella fastidiosa et le nématode du bois de pin. La bactérie Xylella fastidiosa a été identifiée dans plusieurs régions de l'Union européenne, où des mesures de contrôle strictes sont en place pour éradiquer cet organisme et empêcher sa propagation dans le reste de l'Union européenne. À ce jour, ce sont les oliviers du sud de l’Italie qui ont été le plus touchés. Afin d'éviter sa propagation, le gouvernement italien a ordonné en janvier 2019 l’arrachage de tous les arbres contaminés ; les exploitations bénéficieront d'un soutien du fonds national de solidarité dans le cadre de la loi de finances 2018. Par ailleurs, l’Autriche a pris des mesures d’urgence en faveur des producteurs à la suite d'une infestation massive de charançons de la betterave sucrière ; ils ont été autorisés à déroger aux obligations de verdissement pour cultiver plus de 75 % de maïs ou semer des pâturages fleuris supplémentaires sur leurs terres.

Encadré 11.3. La peste porcine africaine dans l’Union européenne

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La peste porcine africaine (PPA) a continué de se propager en Europe en 2018. Dans les populations d’animaux domestiques, on a dénombré plus d’un millier de cas en Roumanie pendant l’année. La maladie a également été identifiée chez des porcs domestiques en Bulgarie (août)12, en Italie (septembre, uniquement en Sardaigne), en Lettonie (août), en Lituanie (octobre) et en Pologne (septembre). En dehors des pays ayant enregistré des foyers dans des élevages porcins, la maladie a été signalée dans des populations de sangliers sauvages en Belgique (décembre), en République tchèque (avril), en Estonie (décembre) et en Hongrie (décembre) (CE, 2019[7] ; FAS, 2019[8]).

Les actions menées en Europe pour enrayer la maladie sont de deux types : les mesures prises individuellement par les pays, et les initiatives centralisées. La Belgique a élargi les zones tampons protégées après la découverte d’animaux infectés en dehors de la zone tampon initiale. En Bulgarie, une équipe d’intervention nationale d’urgence a été créée pour coordonner la lutte contre la PPA entre les différents organismes concernés, avec notamment une campagne d’information intensive dans les zones rurales et des inspections des petites exploitations pour vérifier la bonne tenue des registres d'élevage. En janvier 2019, la France est intervenue pour éradiquer les populations de sangliers sauvages aux abords de sa frontière avec la Belgique, notamment en construisant 78 km de clôtures et en mobilisant des forces importantes pour mener des battues. Le Danemark a commencé à construire une clôture le long de sa frontière avec l’Allemagne à titre préventif afin d’empêcher le passage de sangliers potentiellement infectés. Les autorités danoises ont également fixé de nouveaux horaires pour la chasse, instauré des amendes en cas de nettoyage insuffisant du matériel de transport d'animaux, et lancé des initiatives de sensibilisation sur les risques d’une propagation de la maladie. La Lituanie a mis en place des mesures ciblées sur les petites exploitations porcines (de 1 à 100 têtes), prévoyant une indemnisation en cas d'abattage (100 EUR par tête) et une aide pouvant atteindre 90 % du coût de conversion à d’autres élevages pour une période de trois ans, limitée à 2 000 EUR (2 360 USD). D’autre part, 90 % des coûts de mise en conformité avec les prescriptions de biosécurité sont également couverts, jusqu’à 900 EUR (1 062 USD) par demandeur. En février 2019, la Roumanie avait abattu 366 000 porcs selon les estimations. Elle a par ailleurs établi des restrictions sur les déplacements du bétail porcin, interdit l'abattage d'animaux non traçables dans les abattoirs commerciaux.

Face à la progression de l’épizootie, de nouveaux efforts sont faits pour prévenir, enrayer et éradiquer la maladie. Des mesures de prévention et de lutte ont été définies en cas de suspicion de PPA dans des populations de porcs domestiques ou de sangliers sauvages. Selon une analyse des mesures actuelles de lutte contre la PPA publiée par l’EFSA en novembre 2018, il est nécessaire d'agir à plusieurs niveaux pour contenir la maladie, et notamment d’assurer sa détection précoce, d’éliminer rapidement les carcasses, et de procéder à des battues intensives dans des zones précisément définies (EFSA et al., 2018[9]). De plus, les mesures recommandées varient en fonction des situations : les stratégies ne sont pas les mêmes, par exemple, dans les zones indemnes proches de zones infestées. Cette approche a obtenu un certain succès. En réponse à l'identification de la maladie chez les populations de sangliers en République tchèque en juin 2017, des mesures ciblées ont été mises en place. Les mesures ont été efficaces — le pays a été déclaré indemne de PPA en février 2019.

La Commission a également appliqué et actualisé les mesures de régionalisation afin de garantir que tout soit fait pour prévenir l’extension de l’épizootie. Par ailleurs, l’Union européenne finance divers projets de recherche dans le but d’améliorer la prévention et la lutte contre la PPA. Il s’agit notamment du kit de diagnostic in situ des maladies porcines Swinostics, du réseau d’infrastructures de recherche sur les zoonoses VetBioNet, et de la plateforme d'intégration des connaissances ASF-STOP. Enfin, depuis octobre 2018, la Commission a commencé à solliciter des propositions sur un programme de mise au point d’un vaccin contre la peste porcine africaine.

Aléas météorologiques

Plusieurs catastrophes naturelles survenues en 2017 et 2018 ont déclenché la mise en place d’aides exceptionnelles en 2018. Une période de fortes pluies fin 2017, ayant inondé des superficies ensemencées ou empêché le semis des cultures d’hiver dans certaines régions de la Finlande et des États baltes a amené la Commission européenne à adopter pour ces pays des mesures d’urgence relevant non pas de la réserve de crise financée sur les paiements directs mais du règlement relatif à l’organisation commune des marchés. Dans ce cadre, l’Estonie a reçu 1.34 million EUR (1.6 million USD), la Finlande 1.01 million EUR (1.2 million USD), la Lettonie 3.46 millions EUR (4.1 millions USD), et la Lituanie 9.12 millions EUR (10.8 millions USD) devant être alloués en fonction du nombre d’hectares aux exploitations touchées n’ayant bénéficié d'aucune aide nationale ou européenne ni d'aucune indemnité d’assurance pour les mêmes pertes (CE, 2018[10]). En outre, les États membres ont été autorisés à compléter le soutien de l’UE par des aides nationales d'un montant identique. En Estonie, une aide d’ajustement exceptionnelle a été octroyée aux producteurs de pommes de terre et de légumes à titre de compensation pour les dommages provoqués par les inondations ayant frappé le pays entre août et octobre 2017. Des indemnités de 9 millions EUR (11 millions USD) ont été accordées en Lituanie pour les pertes de récolte. En Lettonie, une aide d’État de 4.4 millions EUR (5.2 millions USD) a été versée au titre d’événements climatiques non couverts par les mesures d’urgence de l’UE. Puis, durant l’été 2018, la sécheresse s’est installée dans une bonne partie de l’Europe centrale et septentrionale, entraînant une baisse de production de nombreux produits dans beaucoup de pays. Les cultures les plus touchées ont été notamment le colza, le blé tendre, le maïs et les légumes, avec des répercussions sur les prix des aliments pour animaux dans le secteur de l’élevage. Les paiements directs prévus par la PAC ont été versés avec deux mois d'avance et les conditions de verdissement relatives aux SIE ont été assouplies. Des dérogations aux obligations de verdissement (concernant les jachères ou les cultures dérobées ou d’hiver) ont été accordées à l’Allemagne, à la Belgique, au Danemark, à l’Estonie, à la Finlande, à la France, à l’Irlande, à la Lettonie, à la Lituanie, aux Pays-Bas, à la Pologne, au Portugal, au Royaume-Uni et à la Suède. Simultanément, de nombreux pays de l’UE ont pris des mesures d’urgence en faveur des exploitations touchées par la sécheresse sous la forme d’aides d’État : l’Autriche a alloué 20 millions EUR (24 millions USD) d’aides directes, tandis que la Belgique (Wallonie) a débloqué 15 millions EUR (18 millions USD) et la Belgique (Flandres) 55 millions EUR (65 million USD) d’indemnisations au titre de la sécheresse. La République tchèque a versé des aides aux producteurs au titre des cultures les plus touchées par la sécheresse, dont le blé de printemps, la betterave sucrière, le houblon et les légumes. En France, les pouvoirs publics ont pris une série de mesures, portant notamment sur des réductions des taxes foncières, des reports ou des réductions des charges sociales, et des avances sur les indemnités d'assurance versées au titre de la sécheresse ; l’Irlande est intervenue pour soutenir les éleveurs, notamment par un programme d’un montant de 4.25 millions EUR (5.0 millions USD) pour importer du fourrage ; la Pologne a débloqué 350 millions EUR (413 millions USD) en faveur des exploitations touchées par la sécheresse et par les inondations, avec un programme mixte comprenant des prêts à taux bonifiés et des réductions d’impôt ; La Slovénie a fourni une aide ponctuelle d’un montant de 12.7 millions EUR (15 millions USD), dont 6.9 millions EUR (8.1 millions USD) au titre de la sécheresse et 5.8 millions EUR (6.9 millions USD) au titre du gel ; la Suède a dégagé une enveloppe de 39 millions EUR (46 millions USD) en 2018 et de 74 millions EUR (87 millions USD) en 2019.

En février 2019, la Commission européenne a révisé les règles relatives aux aides d’État afin de permettre une plus grande souplesse en période de crise. Le montant maximum pouvant être distribué sans accord préalable de la Commission a été relevé à 20 000 EUR (23 604 USD) par exploitation, au lieu de 15 000 EUR (17 703 USD) auparavant. D'autre part, le plafond national est passé de 1 % à 1.25 % de la production agricole annuelle des pays.

Numérique

L’adoption de la Déclaration de Bled en avril 2018 est venue réaffirmer la volonté de l’Union européenne de faire entrer les zones rurales dans l’ère du numérique. Les États membres ont également avancé dans ce domaine. Le ministère fédéral autrichien du Développement durable et du Tourisme travaille activement à améliorer l’accès des agriculteurs au numérique et la formation des jeunes agriculteurs en mettant en place une ferme modèle numérique (la « ferme de l’innovation ») et en élaborant un nouveau programme d’étude de cinq ans portant sur l’agriculture et sur l’intégration du numérique dans les établissements scolaires secondaires (à partir de la prochaine année scolaire). En Espagne, un nouveau PDR prévoit une enveloppe de 57 millions EUR (67 millions USD) pour créer et mettre en œuvre des projets novateurs dans les zones rurales à compter de 2018, et un plan d'action pour le numérique dans les secteurs agroalimentaire, forestier et rural est en préparation pour 2019.

Réglementations

En 2018, d’importantes évolutions de la politique publique ont été réalisés en ce qui concerne l’usage des insecticides néonicotinoïdes. Le 27 avril, les États membres de l’Union européenne ont voté l’interdiction totale de trois de ces produits (clothianidine, imidaclopride et thiaméthoxame) pour les usages en extérieur à compter de décembre 2018. Les produits restent néanmoins autorisés en serre. Puis, en mai 2018, la Cour européenne de justice a confirmé le pouvoir de la Commission de réglementer ces pesticides en vertu du principe de précaution compte tenu des nouvelles évaluations des risques, et a confirmé les restrictions imposées sur ces produits depuis 2013. La France est allée plus loin en interdisant l’utilisation de cinq néonicotinoïdes (l’acétamipride et le thiaclopride, en plus des trois produits interdits au niveau de l’Union) à la fois en intérieur et en extérieur à partir de septembre 2018. Toutefois, dans plusieurs pays, des producteurs ont demandé des dérogations d’urgence à la réglementation, arguant de l’absence actuelle de produits de remplacement sur le marché. Les producteurs de betterave sucrière ont en particulier demandé des dérogations pour utiliser des semences traitées au thiaméthoxame, mais les pays de l’Union européenne ont répondu diversement aux demandes de dérogations, pour la betterave et pour d’autres usages. Les producteurs ayant sollicité des autorisations d’urgence pour acheter des semences traitées aux néonicotinoïdes ont vu leurs demandes rejetées en Bulgarie, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, tandis que des dérogations ont été accordées en Belgique, au Danemark et en Finlande.

Pollinisateurs

En juin, la Commission a adopté une Communication relative à une nouvelle initiative de l’Union européenne sur les pollinisateurs. Cette initiative fixe trois objectifs prioritaires : améliorer les connaissances sur le déclin des pollinisateurs (notamment sur ses causes et ses conséquences), s'attaquer aux causes du déclin, et sensibiliser en mobilisant la société dans son ensemble et en encourageant la collaboration. Des actions ont été définies dans la Communication pour chacun des objectifs proposés, à mettre en œuvre d’ici 2020. La viabilité des pollinisateurs est un sujet d’actualité pour les gouvernements des États membres – plusieurs pays ont versé des indemnités aux apiculteurs en 2018 (France, Lettonie et Slovénie) pour compenser les pertes de cheptel dues aux conditions météorologiques et aux maladies. En septembre 2018, la France a mis en place un dispositif d’aide exceptionnelle de 3 millions EUR (3.5 millions USD) pour dédommager les apiculteurs confrontés à des mortalités élevées.

Fiscalité

Durant l’année écoulée, plusieurs États membres ont apporté des modifications à leurs régimes fiscaux et de sécurité sociale dans le domaine de l'alimentation et de l’agriculture. Dans le cadre de la réforme fiscale adoptée en France, les ménages agricoles peuvent opter pour le régime de l’impôt sur les sociétés, avec la possibilité de revenir à l’impôt sur le revenu après cinq ans. Le seuil d’exonération des droits de mutation sur les transferts de terres faisant l’objet d’un bail à long terme ou d’un bail cessible hors du cadre familial a été relevé d’environ 102 000 EUR (120 379 USD) à 300 000 EUR (354 056 USD). Des dispositions en faveur des jeunes agriculteurs ont également été instaurées, avec une révision de la réduction d’impôt pour la recentrer sur les revenus les plus modestes. Enfin, les taxes sur les farines, sur les céréales, sur le sucre ajouté dans le processus de vinification, sur les bois et plants de vigne et sur les produits de la mer ont été supprimées, ce qui représente une économie d’environ 90 millions EUR (106.2 millions USD) pour le secteur. En Hongrie, le taux de TVA a été ramené de 27 % à 5 % en janvier 2018 pour plusieurs aliments de base (dont divers produits à base de poisson et les abats de porc), et les taux ont été abaissés en janvier 2019 pour le lait UHT et le lait à durée de conservation prolongée (ESL). Enfin, en Italie, les agriculteurs de moins de 40 ans sont exonérés de cotisations sociales aux termes de la loi de finances 2018.

Promotion des marchés

Les actions de promotion des marchés ont été multipliées l’an passé, au niveau de l’Union européenne mais aussi des États membres. Les ressources de l’Union européenne pouvant venir compléter les cofinancements des pays ont été augmentées, passant de 179 millions EUR (211 millions USD) en 2018 à 191.6 millions EUR (226,1 millions USD) en 2019. Des campagnes ont été organisées au niveau de l’Union européenne afin de promouvoir les différents labels de qualité européens13. Les États membres ont engagé de nouvelles actions de promotion ciblées sur certains produits en 2018 grâce à ce financement. En Estonie par exemple, le plan de développement des exportations alimentaires pour la période 2019-2022 vise à renforcer le pouvoir de marché, améliorer l’information sur les marchés, soutenir les activités de R-D, promouvoir l’image de l’Estonie et des produits alimentaires estoniens à l’étranger, et soutenir les activités de commercialisation. La Pologne a lancé quatre nouveaux programmes destinés à accroître la consommation de pommes et de viande de dinde.

Changements institutionnels

De nouvelles éditions complètes des Catalogues communs des variétés des espèces de légumes14 et des variétés des espèces de plantes agricoles15 ont été publiées. Ces Catalogues recensent toutes les variétés dont les semences sont autorisées à la vente dans l’Espace économique européen.

Plusieurs changements institutionnels sont également intervenus dans l’Union européenne l’an dernier, aussi bien au niveau de l’UE que dans les États membres. En Espagne, le ministère de l'Agriculture, des Aliments et de l'Environnement a été réorganisé en un nouveau ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation, et certaines responsabilités, notamment la gestion de l'approvisionnement en eau, ont été transférées au nouveau ministère de la Transition écologique. La gestion de l'irrigation relève toutefois du nouveau ministère de l'Agriculture, des Pêcheries et de l'Alimentation.

En mars 2018, le Centre commun de recherche de la Commission a annoncé son intention de lancer un Centre de connaissances sur la fraude alimentaire et la qualité des denrées alimentaires. Celui-ci a été créé pour répondre aux inquiétudes des consommateurs concernant la qualité des produits alimentaires et les pratiques frauduleuses dans le domaine de l’alimentation. Il sera constitué d’un réseau d’experts en matière de fraudes et d'allégations de qualité différenciée des produits.

En Autriche, l’Institut fédéral pour l’économie agricole a fusionné avec l’Institut fédéral des régions défavorisées et montagneuses début 2019. En octobre 2018, les autorités françaises ont annoncé leur projet de regrouper l’INRA (Institut national de recherche agronomique) et l’IRSTEA (Institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture) dans un organisme unique de recherche dans les domaines de l’agriculture, l’agronomie et l’environnement.

Évolution des mesures commerciales, 2018-19

La moyenne simple des taux de droits NPF appliqués aux produits agricoles dans l’Union européenne était de 10.8 % en 2017, soit légèrement moins qu’en 2016 (OMC, 2019[11]). Ce niveau reste supérieur à la moyenne des taux de droits appliqués aux produits non agricoles, qui s'établit à 4.2 %. Les droits appliqués dépassent 15 % pour les produits animaux, les produits laitiers, les sucres et les confiseries, les boissons et le tabac. Les droits sur les importations pratiqués dans l’Union européenne pour six types de céréales sont basés sur les prix de référence. Suivant ce principe, les droits sur les importations de blé de haute qualité sont suspendus depuis 2010. Cependant, des droits d’un montant de 5.16 EUR par tonne ont été instaurés pour le maïs, le sorgho et le seigle en août 2017 et par la suite revus à la baisse à mesure de la hausse des cours de céréales, pour être à nouveau fixés à 0 % le 3 mars 2018 (CE, 2018[12]).

Sur les 64 contingents tarifaires d’importation de l’Union européenne, 31 ont été utilisés à 80-100 % au cours de l’année civile 2018, notamment ceux concernant le poulet et les découpes de volaille, les pommes de terre, les tomates, les carottes, les piments doux, les amandes, les citrons, le raisin, les pommes, les poires, le maïs, le riz blanchi, le sorgho-grain et le vin. Le taux d’utilisation de la majorité des autres contingents était inférieur à 10 % (OMC, 2019[13]). Depuis le 1^er janvier 2018, les résultats des allocations de contingents tarifaires d’importation et d’exportation sont publiés sur le site web de la Commission européenne16.

L’Union européenne s’étant engagée, lors de la Conférence ministérielle de l’OMC de Nairobi, en 2015, à supprimer les subventions à l’exportation, les produits agricoles n’ont bénéficié d'aucune subvention à l’exportation pour la première fois en 2017 (OMC, 2019[14]).

La clause de sauvegarde spéciale fondée sur les prix a été déclenchée durant la campagne de commercialisation 2017/18 pour certains produits avicoles congelés, les œufs en poudre, et certaines préparations à base de viande de volaille. La clause de sauvegarde spéciale fondée sur le volume n’a pas été invoquée pendant cette même période, mais le système a été activé aux fins du calcul des volumes de déclenchement pour certains produits du secteur des fruits et légumes, dont les tomates, les concombres, les artichauts, les oranges, les clémentines, le raisin de table, les pommes, les pêches et les cerises (OMC, 2018[15]).

Le 19 octobre 2018, le Conseil de l’Union européenne a accepté l’ouverture de négociations entre l’Union européenne et les États-Unis sur les modalités de répartition par pays du contingent tarifaire européen existant de viande bovine de qualité supérieure non traitée aux hormones, fixé à 45 000 tonnes.

En mars 2019 et comme prévu par le régime de licences d’importation de l’Union européenne applicable au riz, les importations de 264 000 tonnes de riz dans l’Union ont déclenché le doublement des droits sur les importations de riz décortiqué, passés de 30 EUR à 65 EUR la tonne (de 35 USD à 77 USD la tonne) jusqu’en septembre 2019. Ils pourront être prolongés après cette date. Le niveau des droits n'avaient pas été révisés depuis mars 2012.

En janvier 2019, l’Union européenne a instauré de nouveaux droits sur les importations de riz Indica en provenance du Cambodge et du Myanmar. Cette mesure fait suite à une enquête de sauvegarde ouverte en 2018, ayant abouti à la conclusion que les importations de riz en franchise de droits depuis ces deux pays au titre du régime préférentiel « Tout sauf les armes » avaient des répercussions économiques défavorables sur le secteur du riz en Europe.

Différends

Le 21 juin 2018, l’Union européenne a suspendu l’application au commerce avec les États-Unis des concessions sur les droits à l’importation au titre du GATT de 1994 et imposé des droits de douane supplémentaires de 25 % sur l'importation d’une liste de 182 produits en provenance des États-Unis définis par leur code NC à huit chiffres, dont 21 % sont des denrées alimentaires ou des boissons sans alcool. Ils concernent notamment tous les riz semi-blanchis précuits, les brisures de riz, quelques catégories de légumes comestibles, certaines catégories d’aliments transformés à base de céréales, le maïs doux frais et transformé, le beurre d’arachide et certaines catégories de jus d’orange et de canneberge (CE, 2018[16]).

Le 31 janvier 2019, l’Union européenne a transmis aux membres de l’OMC une demande d’ouverture de consultations avec les États-Unis dans le cadre du mécanisme de règlement de différends de l’OMC, au sujet des droits antidumping et des droits compensateurs imposés par les États-Unis sur les olives importées d’Espagne. Depuis, l’Australie a demandé à participer aux consultations (OMC, 2019).

Accords de libre-échange

Fin 2018, l’Union européenne a publié son second rapport annuel sur la mise en œuvre de ses accords de libre-échange (CE, 2018[17]). Il relève qu’en 2017, les échanges agroalimentaires de l’UE avec ses pays partenaires dans le cadre d’accords de libre-échange (ALE) ont représenté plus de 40 % du total des importations agroalimentaires de l’Union européenne et un tiers du total des exportations. Le rapport souligne également que les ALE font bénéficier les produits agroalimentaires de l’Union européenne de plus de 600 contingents tarifaires préférentiels et ont amélioré la reconnaissance des indications géographiques de l’Union européenne dans les pays tiers. L’Union européenne a actuellement plus d’une trentaine d’accords en vigueur et continue d’en négocier avec d'autres partenaires commerciaux (et renégocie des accords existants).

Le 1^er février 2019, l’accord de partenariat économique entre l’Union européenne et le Japon est entré en vigueur. Il se traduit par une diminution importante des droits de douane et des barrières commerciales pour les deux partenaires. Il prévoit la suppression par l’Union européenne des droits sur 99 % des importations en provenance du Japon. Les droits sur la viande bovine, le thé, les boissons alcooliques et d'autres produits prioritaires seront abolis (la plupart dès l’entrée en vigueur de l’accord). Une fois l’accord pleinement mis en œuvre, dans 21 ans, 85 % des exportations de produits agroalimentaires de l’Union européenne vers le Japon seront libéralisés ; les droits applicables à 90 % des produits agricoles seront notamment supprimés. D'autre part, les droits sur les fromages à pâte dure et les produits agricoles transformés comme le chocolat, les pâtes et la sauce tomate seront progressivement supprimés. En ce qui concerne la viande porcine et la viande bovine, les droits seront abaissés au fil du temps mais ne disparaîtront pas totalement. Enfin, le Japon définira des contingents tarifaires spécifiques pour les importations en provenance de l’Union européenne de produits tels que le blé et la farine de blé, l’orge et la farine d’orge, le malt, le beurre, la poudre de lait écrémé et les fromages frais, assurant un meilleur accès des produits de l’Union européenne au marché japonais. Les droits et restrictions commerciales sur le riz ont toutefois été exclus des négociations. En dehors de l’accès aux marchés, l’accord établit la reconnaissance de plus de 200 indications géographiques de l’Union européenne, ainsi que plus de 50 noms protégés pour des vins, spiritueux et produits alimentaires japonais.

En février 2018, le partenariat économique entre l’Union européenne et la Communauté de développement de l’Afrique australe (UE-SADC) est entré en vigueur. Bien qu’ayant pour principal objectif d’améliorer l’accès des pays de la SADC au marché européen, cet accord facilitera aussi l’entrée de certains produits de l’Union européenne dans la SADC. À titre d’exemple, l’accord prévoit un contingent tarifaire de 300 000 tonnes de blé en franchise de droits, un autre de 10 000 tonnes d’orge en franchise de droits, et un contingent tarifaire en franchise de droits pour le fromage qui augmentera chaque année. Plus de 250 indications géographiques de l’Union européenne seront également protégées grâce à cet accord.

Le réexamen périodique des échanges de produits agricoles prévu dans l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) conclu avec l’Islande, le Liechtenstein et la Norvège a été réalisé et l'accord révisé Union européenne-Islande est entré en vigueur le 1^er mai 2018, suivi en octobre 2018 de l’accord Union européenne-Norvège. L’accord UE-Islande prévoit l’augmentation des contingents d’importations européens pour certains produits agricoles (skyr, beurre et viande ovine) ou l’établissement de contingents (fromage, produits transformés à base de viande ovine, viande porcine et volaille), tandis que certaines préparations alimentaires, dont les yaourts aromatisés et les crèmes glacées, sont exclues de l’accord. En contrepartie, l’Islande a autorisé l’entrée en franchise de droits d’un ensemble de produits agricoles (en majorité des produits transformés mais aussi des animaux sur pied et certains fruits et légumes frais), a abaissé les droits sur la viande et certains légumes, a augmenté les contingents existants de viande bovine et porcine, de volaille, de fromage et de certains produits carnés, et a garanti la protection d’indications géographiques de l’Union européenne. Dans le cadre de l’accord UE-Norvège, deux lignes tarifaires ont été entièrement libéralisées et des contingents ont été établis en ce qui concerne les importations de plusieurs types de viande de poulet, de conserves de viande et d'abats, de poudre de lactalbumine et de produits à base de lactosérum. De son côté, la Norvège a augmenté ses contingents tarifaires de plusieurs produits, notamment la viande, le fromage, les légumes et certains produits utilisés dans l’industrie agroalimentaire.

En juillet 2018, l’Union européenne et le Viet Nam se sont entendus sur un accord de libre-échange bilatéral, qu’il reste maintenant à signer et à conclure. L'accord prévoit notamment un plus grand accès des produits agricoles vietnamiens au marché européen grâce à la réduction progressive des droits de douane sur une période maximale de sept ans. L’Union Européenne doit ouvrir des contingents tarifaires en franchise de droits pour 30 000 tonnes de riz blanchi, 20 000 tonnes de riz décortiqué et 30 000 tonnes de riz parfumé, ainsi que des contingents de sucre, de mini-maïs, d’ail, de champignons, de farine de manioc et d’œufs. Les droits sur les importations de brisures de riz seront progressivement éliminés sur 5 ans, avec une réduction de 50 % pour commencer. L’élimination progressive des droits de douane est également programmée sur une période de dix ans pour les exportations de l’Union européenne vers le Viet Nam dans les filières de la volaille, des produits laitiers, de la viande bovine, des vins et spiritueux, des chocolats, des pâtes, des pommes, du blé et de l’huile d’olive. L’accord prévoit en outre la protection de près de 170 indications géographiques de l’Union européenne. À la fin de la période de mise en œuvre, le taux de droit moyen sera de 1.1 % sur les produits agricoles en provenance du Viet Nam et de 2.1 % sur les produits agricoles transformés, tandis que les exportations agricoles de l’Union européenne seront imposées à un taux moyen de 2.6 %.

En juin 2018, des négociations ont été engagées sur deux accords de libre-échange avec l’Australie et la Nouvelle-Zélande.

Outre des négociations portant sur de nouveaux accords, l’Union européenne et le Mexique sont parvenus à un « accord de principe » en avril 2018 sur la modernisation de leur accord commercial actuel (en vigueur depuis 2000), appelé à être remplacé par l’accord global Union européenne-Mexique. Ce nouvel accord prévoit d’aller plus loin dans la libéralisation des échanges agricoles entre les deux partenaires, notamment en supprimant les droits de douane mexicains sur de nombreuses exportations agricoles européennes (parmi lesquelles les pâtes, le chocolat, les pommes et les produits porcins), et en créant des contingents tarifaires en franchise de droits pour le lait en poudre, les fromages frais et transformés et les autres fromages.

Le 37^e cycle de négociations sur le volet commercial de l’accord d'association entre l’Union européenne et les quatre pays fondateurs du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay) s’est tenu à Montevideo en décembre 2018. Les négociations ont été entamées il y a 20 ans et, à fin 2018, les parties s'étaient entendues sur 12 des 15 sections de l’accord. En ce qui concerne les échanges de biens, lignes tarifaires existantes continuent de faire obstacle à l'accès aux marchés agricoles.

Cinq pays ont actuellement le statut de candidat à l’adhésion à l’Union européenne : la Turquie (depuis 1999), la République de Macédoine du Nord (depuis 2005), le Monténégro (depuis 2010), la Serbie (depuis 2012) et l’Albanie (depuis 2014).

Références

[7] CE (2019), « Animal Disease Notification System 2018 Disease Overview », European Commission, Direction générale de la santé et de la sécurité alimentaire, https://ec.europa.eu/food/sites/food/files/animals/docs/ad_adns_overview_2018.pdf.

[4] CE (2019), « Direct payments 2015-2020. Decisions taken by Member States: State of play as from December 2018 », European Commission, https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/direct-support/direct-payments/docs/simplementation-decisions-ms-2018_en.pdf.

[6] CE (2018), A Sustainable Bioeconomy for Europe: Strengthening the Connecion between Economy, Society and the Environment, European Commission, https://ec.europa.eu/research/bioeconomy/pdf/ec_bioeconomy_strategy_2018.pdf#view=fit&pagemode=none.

[5] CE (2018), L’avenir de la politique agricole commune, https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/key-policies/common-agricultural-policy/future-cap_fr.

[17] CE (2018), Rapport de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions sur la mise en oeuvre des accords de libre-échange, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d55abdc3-e243-11e8-b690-01aa75ed71a1/language-fr.

[10] CE (2018), Règlement d’exécution (UE) 2018/108 de la Commission du 23 janvier 2018 relatif à une mesure d’urgence sous la forme d’une aide à octroyer aux agriculteurs en raison des inondations et des fortes pluies survenues dans certaines régions de Lituanie, de Let, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:32018R0108.

[12] CE (2018), « Règlement d’exécution (UE) 2018/316 de la Commission du 2 mars 2018 fixant les droits à l’importation dans le secteur des céréales, applicables à partir du 3 mars 2018 », Journal officiel de l’Union européenne, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R0316&qid=1552486514157&from=FR (consulté le 13 mars 2019).

[16] CE (2018), Règlement d’exécution (UE) 2018/886 de la Commission du 20 juin 2018 concernant certaines mesures de politique commerciale visant certains produits originaires des États-Unis d’Amérique, et modifiant le règlement d’exécution (UE) 2018/724, http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2018/886/oj.

[18] CE (2018), Règlement d’exécution (UE) 2018/886 de la Commission du 20 juin 2018 concernant certaines mesures de politique commerciale visant certains produits originaires des États-Unis d’Amérique, et modifiant le règlement d’exécution (UE) 2018/724, http://data.europa.eu/eli/reg_impl/2018/886/oj.

[9] EFSA, A. et al. (2018), « Epidemiological Analyses of African Swine Fever in the European Union (November 2017 until November 2018) », EFSA Journal, vol. 16/11, p. 106, https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2018.5494.

[8] FAS (2019), ASF Hits One of Romania’s Largest Pork Production Areas, USDA GAIN Report No. RO1905, https://gain.fas.usda.gov/Recent%20GAIN%20Publications/ASF%20Hits%20one%20of%20Romania%E2%80%99s%20Largest%20Pork%20Production%20Areas_Bucharest_Romania_2-15-2019.pdf.

[1] OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

[3] OCDE (2018), Politiques agricoles : suivi et évaluation 2018, OCDE.

[2] OCDE (2017), Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union: The Common Agricultural Policy 2014-20, Éditions OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278783-en.

[11] OMC (2019), European Union Tariff Profile, Organisation mondiale du commerce, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/daily_update_e/tariff_profiles/E28_E.pdf (consulté le 13 mars 2019).

[13] OMC (2019), Notification, G/AG/N/EU/50, Accès aux marchés : Union européenne. Période considérée: année civile 2018, Organisation mondiale du commerce, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=(%20@Symbol=%20g/ag/n/eec/*%20or%20g/ag/n/eu/*)&Language=ENGLISH&Context=FomerScriptedSearch&languageUIChanged=true#.

[14] OMC (2019), Notification, Subventions à l’exportation : Union européenne. Période considérée : campagne de commercialisation allant du 1er juillet 2017 au 30 juin 2018, G/AG/N/EU/51, Organisation mondiale du commerce, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=(%20@Symbol=%20g/ag/n/eec/*%20or%20g/ag/n/eu/*)&Language=ENGLISH&Context=FomerScriptedSearch&languageUIChanged=true#.

[15] OMC (2018), Notification, G/AG/N/EU/47, Accès aux marchés : Union européenne. Période considérée : campagne de commercialisation 2017/18, Organisation mondiale du commerce, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/FE_S_S006.aspx?Query=(+%40Symbol%3d+g%2fag%2fn%2feec%2f*+or+g%2fag%2fn%2feu%2f*)&Language=ENGLISH&Context=FomerScriptedSearch&languageUIChanged=true#.

Notes

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← 1. Les parts de cofinancement diffèrent selon les mesures et les États membres.

← 2. En règle générale, les États membres ont un seul PDR, mais l’Allemagne en a 15, la Belgique 2, l’Espagne 19, la Finlande 2, la France 30, l’Italie 33, le Portugal 3 et le Royaume-Uni 4.

← 3. Les États membres dont les paiements directs moyens par hectare sont inférieurs à 90 % de la moyenne des pays de l’Union européenne peuvent utiliser jusqu’à 25 % du fonds de développement rural pour des paiements directs.

← 4. Les États membres suivants ont choisi de transférer des fonds du premier pilier vers le second pendant la période couverte par la PAC 2014-20 : Allemagne, Belgique, Danemark, Estonie, France, Grèce, Lettonie, Lituanie, Pays-Bas, République tchèque, Roumanie et Royaume-Uni. La Croatie, la Hongrie, Malte, la Pologne et la République slovaque ont choisi de transférer des fonds du second pilier au premier pilier.

← 5. Le RPUS s'applique à tous les États membres ayant adhéré depuis 2004, à l’exception de la Slovénie, de Malte et de la Croatie, qui appliquent le RPB avec les pays de l’Union européenne à 15 (EU15).

← 6. Le RPB est « régionalisé » dans six États membres [en Allemagne (par Länder), en Grèce (3 régions), en Espagne (50 régions), en France (2 régions), en Finlande (2 régions), au Royaume-Uni (régions séparées à l’intérieur de l’Écosse et de l’Angleterre)], c’est-à-dire que le montant du paiement à l’hectare diffère selon la région.

← 7. Ces critères sont les suivants : basses températures, sécheresse, excès d’eau dans le sol, mauvais drainage, texture et pierrosité défavorables, faible profondeur d’enracinement, propriétés chimiques défavorables et forte pente.

← 8. Les paiements sont octroyés pour un nombre maximum d’hectares qui varie selon le pays ou la région : Belgique (Wallonie) : 30 ha ; Bulgarie : 30 ha ; Croatie : 20 ha ; France : 52 ha ; Allemagne : 46 ha, avec un paiement à l’hectare plus élevé pour les 30 premiers hectares ; Lituanie : 30 ha ; Pologne : entre 3 et 30 ha – pas de paiement en dessous de 3 ha ; Portugal (à compter de l'année de demande 2017) : 5 ha ; Roumanie : 30 ha, avec un paiement à l’hectare réduit pour les 5 premiers hectares ; et Royaume-Uni (Pays de Galles) : 54 ha.

← 9. Belgique (Wallonie), Croatie, France, Allemagne, Portugal et Roumanie.

← 10. Chypre, Danemark, Espagne, Estonie, Finlande, Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays‑Bas, République slovaque, République tchèque, Slovénie, Suède et Royaume-Uni (Angleterre).

← 11. Belgique (Flandres), Bulgarie, Irlande, Grèce, Italie, Hongrie, Autriche, Pologne, Portugal et Royaume-Uni (Irlande du Nord, Pays de Galles et Écosse).

← 12. À noter que les dates indiquées ici sont celles figurant dans les notifications transmises au système de notification des zoonoses de l’EFSA, et correspondent à la date d’apparition du dernier foyer enregistré.

← 13. À savoir l’appellation d’origine protégée (AOP), l’indication géographique protégée (IGP) et la spécialité traditionnelle garantie (STG).

← 14. Le Catalogue commun des variétés d’espèces de légumes a été publié pour la première fois le 29 juin 1972 (Journal officiel C 169, 29.6.1972, p. 1.).

← 15. Le Catalogue commun des variétés d’espèces de plantes agricoles a été publié pour la première fois le 21 juillet 1975 (Journal officiel C 164, 21.7.1975, p. 1.).

← 16. La page du site web de la Commission européenne sur les contingents tarifaires relevant de la Direction générale Agriculture et développement rural se trouve à l’adresse suivante : https://ec.europa.eu/agriculture/tariff-rate-quotas-trqs_en.

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