Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2019

Chapitre 15. Japon

Soutien à l’agriculture

Le Japon réduit peu à peu son soutien à l’agriculture, mais l’évolution est modeste. Le soutien aux producteurs (selon l’ESP) reste élevé et a représenté en moyenne 47 % des recettes agricoles brutes en 2016-18. Cette proportion s’élevait à 63 % il y a 30 ans (1986-88) et elle est donc en baisse, mais elle reste 2.5 fois supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien des prix du marché (SPM), qui demeure la principale composante du soutien aux producteurs, passe principalement par des mesures à la frontière, notamment pour le riz, la viande porcine et le lait. La part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions (soutien des prix du marché, soutien fondé sur la production et l’utilisation d’intrants variables - sans contraintes sur les intrants) a diminué, mais elle représente encore 86 % de l’ESP. La part des paiements directs a diminué en 2018, ce qui s’explique essentiellement par l’arrêt du soutien aux revenus des riziculteurs. Le soutien budgétaire aux producteurs est principalement axé sur les paiements au titre de la superficie ou des revenus.

L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) équivalait à 1 % du PIB du Japon en 2016-18. L’ESP représente 82 % de l’EST, et le soutien aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture (ESSG), 18 %. La majorité des dépenses comptabilisées dans l’ESSG (86 %) finance le développement et l’entretien des infrastructures agricoles, tandis que 11 % sont utilisés pour financer les systèmes de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Le système des quotas de production de riz attribués par les pouvoirs publics, en place depuis 1969, a été supprimé en 2018. Ce changement devrait améliorer la compétitivité du secteur rizicole japonais en permettant aux producteurs de planifier leur production sans être restreints par les quotas attribués. Le gouvernement a remplacé ce système de quotas par la communication d’informations sur le marché du riz, notamment sur les prix, l’offre, la demande et les stocks.

Un programme d’assurance des revenus a été lancé en janvier 2019. Ce programme assure les revenus agricoles totaux, en tenant compte à la fois de la volatilité du marché et de la fluctuation du rendement. La participation au programme est facultative. L’obligation de participation au programme imposée aux producteurs de riz, de blé ou d’orge a été levée.

L’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) liant le Japon à cinq autres pays de la région Asie-Pacifique (Australie, Canada, Mexique, Nouvelle-Zélande et Singapour) est entré en vigueur en décembre 2018 dans ces pays, puis en janvier 2019 au Viet Nam. Les pays signataires du PTPGP représenteront 13 % du PIB mondial lorsque l’accord aura été pleinement mis en œuvre par le reste des pays membres (Brunei Darussalam, Chili, Malaisie et Pérou) (Banque mondiale, 2019[1]). En vertu du PTPGP, les mesures à la frontière japonaise relatives aux produits agricoles, dont les droits de douane, les clauses de sauvegarde et les contingents tarifaires sont supprimés ou diminués.

Après plus de cinq ans de négociations, le Japon et l’Union européenne ont signé l’Accord de partenariat économique (APE Japon-UE) en juillet 2018 et celui-ci est entré en vigueur en février 2019. Le Japon et l’Union européenne représentent 27 % du PIB mondial (Banque mondiale, 2019[1]). Le Japon élimine les droits de douane sur les principaux produits agricoles qu’il importe de l’Union européenne, tels que le vin, les pâtes, les confiseries et les chocolats. L’Union européenne a éliminé la majeure partie de ses droits de douane sur les produits agricoles lors de l’entrée en vigueur de l’accord, excepté pour quelques produits tels que la crème glacée et le cacao en poudre. Le riz est exclu des mesures de réduction et de suppression des droits pour les deux parties.

Évaluation et recommandations

• Le Japon a mis en œuvre certaines réformes de la politique agricole depuis le début des années 2000, mais le soutien aux producteurs reste plus de deux fois supérieur à la moyenne des pays de l'OCDE et continue d'être dominé par le soutien des prix du marché, qui fausse les signaux parvenant aux producteurs agricoles.

• La mise en œuvre du PTPGP et de l’APE Japon-UE devrait inciter le secteur agricole japonais à évoluer vers une meilleure prise en compte des mécanismes du marché. La réduction des mesures à la frontière relatives aux produits agricoles pourrait également contribuer à l’évolution structurelle et la croissance de la productivité du secteur. Cependant, le fait d’exclure certains produits clés tels que le riz de la réduction des obstacles au commerce limite les bénéfices possibles. Une réduction progressive des obstacles au commerce appliquée à l’ensemble des produits permettrait de maximiser les avantages pour les consommateurs en faisant baisser les prix, ainsi que pour les agriculteurs en leur offrant une plus grande marge de manœuvre dans leurs décisions de production.

• Malgré la diminution de la part du riz dans la valeur de la production, les mesures concernant cette céréale restent un aspect fondamental de la politique agricole du Japon : elles représentent près de 40 % du soutien aux producteurs, bien que le Japon ait peu à peu réduit son contrôle sur le marché du riz ces 25 dernières années. L’abandon, en 2018, du système des quotas de production de riz attribués par les pouvoirs publics constitue une étape importante pour inciter davantage les agriculteurs à réagir aux signaux du marché et faire baisser éventuellement le prix du riz.

• L’appui constant à la diversification des cultures devrait contribuer à limiter l’abandon des rizières. Toutefois, ce soutien incite également les agriculteurs à abandonner le riz au profit d’autres cultures, et ne les conduit donc pas à profiter autant que possible de l’abolition des quotas pour le riz.

• Le programme d’assurance des revenus qui vient d’être instauré pourrait gagner en importance si le nombre et l’ampleur des catastrophes naturelles liées au changement climatique continuent d’augmenter. En outre, il constitue un pas vers l’élargissement de l’offre d’outils de gestion des risques à la disposition des agriculteurs. Toutefois, les systèmes d’assurances subventionnées risquent d’écarter les autres types de gestion des risques fondés sur le marché, en particulier la gestion des risques au sein des exploitations.

• La performance environnementale de l’agriculture peut être nettement améliorée. Le Japon affiche l’un des excédents d’éléments nutritifs les plus importants des pays de l’OCDE, ce qui indique un risque potentiellement élevé de pressions environnementales sur les sols, l’eau et l’air. Les programmes de la politique agricole devraient constamment inciter les agriculteurs à adopter des pratiques de production durables. Les pouvoirs publics devraient élaborer un cadre intégré de politique agro-environnementale assorti d’objectifs quantitatifs où les agriculteurs s’engagent à améliorer leur performance environnementale.

• La modification de la Loi sur le contrôle de l’immigration offre désormais la possibilité aux secteurs de l’agriculture et de l’alimentation de remédier à la grave pénurie de main-d’œuvre et au vieillissement de la population auxquels ils font face depuis plusieurs décennies. Les mesures portant sur le travail agricole peuvent également être davantage axées sur les études et les compétences exigées par les agriculteurs (compétences entrepreneuriales et numériques, connaissances agro-environnementales) afin d’accroître la productivité du secteur.

Graphique 15.1. Japon: Évolution du soutien à l’agriculture

Note: * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source: OCDE (2019[2]), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (selon l’ESP en %) diminue progressivement sur le long terme. En 2016-18, le soutien aux agriculteurs a représenté environ 47 % des recettes agricoles brutes, mais reste élevé par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions n’a que modérément diminué et représente 86 % de l’ESP (graphique 15.1). Le SPM demeure l’élément prépondérant de ce soutien. Le niveau de l’ESP a quelque peu diminué en 2018 en raison d’une réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix à la frontière, ainsi que d’une diminution des paiements budgétaires, notamment pour le riz (graphique 15.2). Les mesures de soutien visant des produits particuliers (TSP) varient fortement selon les produits. Les TSP dépassent 50 % des recettes agricoles brutes par produit dans les cas de l’orge, du riz, du sucre, du lait, de la viande porcine, du chou et du raisin (graphique 15.3). Les prix payés aux producteurs sont en moyenne 78 % supérieurs aux cours mondiaux. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (comptabilisées dans l’ESSG) équivalaient à 18 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2016-18 et étaient principalement utilisées pour le développement et l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation. Le soutien total à l’agriculture (EST) s’est élevé à 1 % du PIB en 2016-18, soit une réduction de plus de moitié depuis 1986.

Graphique 15.2. Japon: Moteurs du changement de l’ESP, 2017 à 2018

Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 15.3. Japon: Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2016-18

Source: OCDE (2019), «Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs», Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 15.1. Japon : Estimations du soutien à l’agriculture

Informations contextuelles

Le Japon, troisième puissance économique mondiale après les États-Unis et la République populaire de Chine (ci-après « la Chine »), se caractérise par une superficie agricole relativement réduite et une forte densité de population. L’agriculture représente une part restreinte de l’économie (1.1 % du PIB et 3.4 % de l’emploi). La production agricole tendait à diminuer globalement, mais augmente progressivement depuis trois ans. La production animale représente 35.1 % de la production agricole totale en valeur, suivie par les légumes (26.4 %), le riz (18.7 %), et les fruits (9.1 %) (MAFF, 2018[3]).

La surface agricole totale ne représente que 12 % de la superficie totale, ce qui s’explique en grande partie par la topographie montagneuse du pays. Environ la moitié des terres agricoles est couverte par des rizières. La surface agricole a diminué de plus de 10 % ces vingt dernières années, en raison de l’abandon des terres agricoles et de leur réaffectation à des usages non agricoles (par exemple, usages résidentiels ou commerciaux). La taille moyenne des exploitations est passée de 1.4 hectare à 2.2 hectares entre 1990 et 2015, mais reste nettement inférieure à celle des autres pays de l’OCDE. Néanmoins, la concentration de l’utilisation des terres dans les grandes exploitations s’est accélérée au cours de la décennie écoulée. La part des exploitations exerçant leurs activités sur plus de 10 hectares est passée de 34 % à 48 % entre 2005 et 2015. Les exploitations dont le montant des ventes dépassait 30 millions JPY (0.25 million USD) ont représenté 53 % de la production totale en 2015. L’âge moyen des agriculteurs est de 66.8 ans (MAFF, 2018[4]). Le nombre d’exploitations familiales commerciales et d’ouvriers agricoles a diminué de plus de 50 % depuis 1990. La main-d’œuvre quittant le secteur agricole, c’est le rythme relativement élevé de la croissance de la productivité totale des facteurs qui a soutenu les niveaux de production.

Tableau 15.2. Japon: Indicateurs contextuels

	Japon		Comparaison internationale
	1995*	2017*	1995*	2017*
Contexte économique			Part dans l'ensemble des pays
PIB (milliards de USD en PPA)	2 936	5 333	10.0%	5.2%
Population (millions)	125	127	3.3%	2.6%
Superficie des terres (milliers de km2)	365	365	0.5%	0.5%
Superficie agricole (SA) (milliers d'ha)	5 038	4 471	0.2%	0.1%
			Ensemble des pays1
Densité de population (habitants/km2)	336	340	48	60
PIB par tête, (USD en PPA)	23 404	43 299	7 642	21 231
Commerce en % du PIB	7	14	9.9	14.7
Agriculture dans l'économie			Ensemble des pays1
Part du PIB agricole (%)	1.7	1.2	3.3	3.5
Part de l'emploi agricole (%)	5.7	3.1	-	-
Exportations agroalimentaires (% des exp. totales)	0.4	0.6	8.1	7.5
Importations agroalimentaires (% des imp. totales)	12.3	8.5	7.4	6.6
Caractéristiques du secteur agricole			Ensemble des pays1
Part des produits végétaux dans la prod. agricole (%)	76	65	-	-
Part des produits animaux dans la prod. agricole (%)	24	35	-	-
Part des terres arables dans la SA (%)	92	94	33	34

Note : * ou l'année disponible la plus proche. 1. Moyennes de tous les pays couverts dans ce rapport. L’UE est traitée comme un seul pays.

Source : Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données Comtrade des Nations Unies; Banque mondiale, WDI et données nationales.

Le taux d’auto-approvisionnement alimentaire était de 38 % en 2017 en offre de calories, ce qui signifie que plus de 60 % de l’apport calorique du Japon dépendait des importations. Le Japon est le quatrième importateur mondial de produits agroalimentaires (6 400 milliards JPY) (57 milliards USD) derrière les États-Unis, la Chine et l’Allemagne Les États-Unis sont la principale source des importations avec une part de 23 %, suivis par la Chine (11 %), l’Australie (7%) et la Thaïlande (6 %) (COMTRADE, 2018[5]). Les produits agroalimentaires les plus importés sont le tabac, la viande porcine, la viande bovine, le maïs et les fruits frais et séchés. En revanche, la part des exportations agricoles dans les exportations totales n’est que de 0.66 % (tableau 15.2). La majorité des exportations agricoles japonaises sont destinées au consommateur final plutôt qu’à une utilisation comme produits intermédiaires. Les produits transformés tels que l’alcool, le thé vert, les produits de grignotage, les sauces et les assaisonnements représentent la majorité des exportations agroalimentaires du Japon. Parmi les produits non transformés, les pommes et la viande bovine représentent les produits les plus exportés.

Graphique 15.4. Japon: Principaux indicateurs économiques, 1995 à 2018

Sources: Bases de données statistiques de l'OCDE; Banque mondiale, WDI et l'OIT estimations et projections.

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Graphique 15.5. Japon: Commerce agroalimentaire

Note: Les chiffres ayant été arrondis, leur somme n'est pas nécessairement égale à 100.

Source : Base de données Comtrade des Nations Unies.

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En 2016, la part de l’agriculture dans la consommation totale d’énergie était de 1.2 %, ce qui est inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. Les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine agricole représentaient 2.6 % des émissions totales, la part la plus faible des pays de l’OCDE. La principale source d’émissions de GES d’origine agricole est le méthane produit par la riziculture (42 %), suivi par le méthane issu de la fermentation entérique du bétail (22 %) et l’hémioxyde d’azote lié aux applications d’engrais (16 %) (MOE et GIO, 2018[6]). Les bilans de l’azote et du phosphore du Japon sont parmi les plus élevés de la zone de l’OCDE. En 2013-15, le bilan de l’azote était de 177.7 kg/hectare, avec un niveau élevé d’utilisation des engrais et de production agricole, associé à une faible part de pâturages (Shindo, 2012[7]). Les bilans du phosphore sont aussi particulièrement élevés, du fait des besoins de fertilisation liés au type de sol déterminés dans le passé (FAO, 2015[8]).Le volume d’eau à usage agricole utilisée est stable depuis quelques décennies. L’agriculture japonaise utilise 68 % de l’eau, dont 94 % sont destinés à l’irrigation des rizières.

Graphique 15.6. Japon: Composition de la croissance de la production agricole, 2006-15

Note: PTF est la productivité totale des facteurs. Les facteurs primaires comprennent le travail, la terre, le bétail et les machines.

Source: USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole.

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Tableau 15.3. Japon: Productivité et indicateurs environnementaux

	Japon		Comparaison internationale
	1991-2000	2006-2015	1991-2000	2006-2015
			Monde
Taux de croissance annuel de la PTF (%)	1.6%	2.3%	1.6%	1.5%
			Moyenne OCDE
Indicateurs environnementaux	1995*	2017*	1995*	2017*
Bilan de l'azote, kg/ha	166.4	177.8	33.2	30.0
Bilan du phosphore, kg/ha	69.9	62.1	3.7	2.3
Part de consommation d'énergie du secteur agricole (%)	1.3	1.2	1.9	2.0
Part des émissions de GES d'origine agricole (%)	2.7	2.6	8.5	8.9
Part des terres irriguées dans la SA (%)	54.5	54.4	-	-
Part de l'agriculture dans les prélèvements d'eau (%)	65.9	67.6	45.4	42.5
Indicateur de stress hydrique	21.5	19.3	9.7	9.7

Note : * ou l'année disponible la plus proche.

Source : USDA Economic Research Service, Base de données sur la productivité agricole; Bases de données statistiques de l'OCDE; Base de données FAO et données nationales.

Description de l’évolution des politiques

Principaux instruments d’action

Le Japon applique un système de forte protection douanière et de soutien des prix intérieurs pour bon nombre de ses produits agricoles. Les principaux produits agricoles, comme le riz, le blé, l’orge et les produits laitiers, sont soumis à un régime de contingents tarifaires, avec des droits de douane élevés hors contingent. Des prix administrés et un droit de douane à l’importation sont mis en œuvre pour la viande de veau. Pour le riz, un contingent tarifaire de 682 200 tonnes (riz blanchi) est appliqué. La marge maximale pour les importations de riz est fixée à 292 JPY (2.6 USD) par kg et les droits hors contingent du riz s’élèvent à 341 JPY (3.0 USD) par kg. Les importations de riz sont réalisées par l’intermédiaire des entreprises commerciales d’État qui honorent l’engagement d’accès minimum pris par le Japon dans le cadre de l’Accord de l’OMC sur l’agriculture.

Les droits de douane japonais sur les produits agricoles sont supérieurs à ceux sur les produits non agricoles. En moyenne, ils se sont élevés à 13.3 % en 2017, contre 2.5 % pour les produits non agricoles. Les droits de douane sur les produits agricoles varient considérablement d’un produit à l’autre, avec plus de 36 % des lignes tarifaires agricoles exemptées de droits et 2 % supérieures à 100 % (équivalent de droits ad valorem) ; 11.6 % sont des droits non ad valorem (OMC, 2018[9]).

S’agissant de la riziculture, une aide à la diversification des cultures, qui est subordonnée à la préservation d’un environnement favorable aux rizières, est versée aux agriculteurs qui abandonnent la production de riz de table au profit d’autres cultures (par exemple, blé, soja). Les paiements de soutien aux revenus octroyés pour les cultures d’altitude (blé, orge, soja, betterave sucrière, pomme de terre féculière, sarrasin et colza) sont versés sous forme de paiements fondés sur la superficie et sur la production. Les paiements versés au titre de la superficie se fondent sur la superficie plantée courante, tandis que les paiements fondés sur la production dépendent du volume des ventes. Le taux de subvention de ces deux paiements varient selon la qualité et la variété des cultures.

Le programme d’assurance des revenus lancé en 2019 offre un filet de sécurité aux agriculteurs. Ce programme compense les pertes de revenus agricoles liées au marché et à des phénomènes naturels, en s’appuyant sur des montants de référence calculés à partir des revenus des cinq années précédentes. Il existe des assurances par produit agricole qui couvrent divers produits (riz, blé, orge, produits d’élevage, fruits, cultures de plein champ, vers à soie). Ce programme facultatif couvre principalement les pertes de rendement dues à des catastrophes naturelles, mais certains produits sont également assurés contre la détérioration de la qualité des cultures et des équipements de production. Les aides publiques couvrent environ 50 % de la prime d’assurance, et les agriculteurs peuvent désormais choisir librement tout programme de gestion des risques. Cependant, le programme d’assurance des revenus ne peut pas être combiné à d’autres programmes de gestion des risques tels que l’assurance récolte, le Programme de stabilisation des revenus agricoles ou les programmes de stabilisation des prix propres aux produits.

Les agriculteurs à titre principal (« ninaite »), définis comme des unités de gestion agricole qui sont déjà des exploitations efficientes et stables, ou qui visent à le devenir, peuvent prétendre aux paiements de soutien des revenus pour les cultures d’altitude (qui sont fonction de la superficie et de la production) et aux paiements fondés sur les revenus. Il existe trois types d’agriculteurs à titre principal : les agriculteurs certifiés et les nouveaux agriculteurs certifiés sont ceux dont le plan de gestion de l’exploitation reçoit l’aval des autorités ; les coopératives agricoles communautaires sont des groupements de ménages agricoles qui gèrent leurs exploitations collectivement. Pour attirer la nouvelle génération, le Japon subventionne les nouveaux jeunes agriculteurs pendant une période de formation (deux ans maximum) et les premières années d’exploitation (cinq ans maximum). Un montant maximum de 1.5 million JPY (13 582 USD) est versé chaque année aux personnes répondant aux conditions requises.

Les banques de terres agricoles (entreprises publiques pour le regroupement des terres agricoles au bénéfice des agriculteurs à titre principal par la location et la sous-location) ont été mises en place en 2014 avec l’objectif de regrouper les terres agricoles. Ces banques remettent en état les terres agricoles et l’infrastructure si nécessaire, puis louent ces terres regroupées à des agriculteurs à titre principal. Les propriétaires terriens qui louent leurs terres aux banques de terres agricoles reçoivent des subventions.

Le pays réalise depuis longtemps des investissements publics afin d’améliorer les infrastructures rurales telles que les terres agricoles (par exemple, restructuration des terres), les routes agricoles, les systèmes d’irrigation et les installations de drainage. Un paiement direct aux exploitations respectueuses de l’environnement rémunère les agriculteurs qui adoptent des pratiques agricoles qui contribuent à la prévention du réchauffement climatique ou à la préservation de la biodiversité tout en réduisant les applications d’engrais et de pesticides chimiques de plus de moitié par rapport aux niveaux de l’agriculture conventionnelle dans la région. En 2018, les exigences associées à ce paiement ont été modifiées : pour y être admissibles, les agriculteurs doivent désormais également se conformer aux bonnes pratiques agricoles. Ils sont donc tenus de participer à une formation et de transmettre un rapport d’activité aux fins d’évaluation de leur mise en œuvre de ces pratiques. Des paiements directs sont versés aux agriculteurs des régions vallonnées et montagneuses afin d’éviter l’abandon des terres agricoles et de contribuer à la protection environnementale et à la préservation des paysages.

En ratifiant l’Accord de Paris sur le changement climatique, le Japon s’est engagé, par l’intermédiaire de sa contribution prévue déterminée au niveau national, à réduire les émissions de l’ensemble de son économie de 26 % par rapport aux niveaux de 2013 d’ici 2030. Le gouvernement entend réduire les émissions de GES du secteur agricole de plusieurs manières : la consommation de carburant sera réduite en favorisant le matériel économe en énergie ; l’eau des rizières sera gérée de façon à réduire les émissions de méthane ; l’efficacité de l’utilisation des engrais sera accrue ; la séquestration du carbone dans les terres agricoles sera améliorée. Pour ce qui est de l’adaptation au changement climatique, le gouvernement a défini un plan d’adaptation incluant une feuille de route jusqu’en 2025 afin d’examiner de quelle façon préparer et développer la résilience aux effets du changement climatique.

Le Japon est partie à 17 accords de partenariat économique (APE) en vigueur, conclus avec Singapour, le Mexique, la Malaisie, le Chili, la Thaïlande, l’Indonésie, le Brunei Darussalam, l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), les Philippines, la Suisse, le Viet Nam, l’Inde, le Pérou, l’Australie, la Mongolie, le PTPGP et l’Union européenne). Le Japon négocie actuellement plusieurs nouveaux APE, notamment des APE bilatéraux avec la Colombie et la Turquie, ainsi que des APE multilatéraux, dont l’accord de libre-échange (ALE) Japon-Chine-Corée et le Partenariat économique régional global (RCEP).

Évolution des mesures internes, 2018-19

Le système des quotas de production de riz attribués par les pouvoirs publics, en place depuis 1969, a été supprimé en 2018. Ce programme contrôlait l’offre de riz en attribuant un quota de production aux riziculteurs, ce qui contribuait à soutenir le prix du riz. L’arrêt de ce programme visait à améliorer la compétitivité du secteur des rizicultures du Japon en permettant aux producteurs de planifier leur production sans être restreints par les quotas attribués. Le gouvernement a remplacé ce système de quotas par la communication d’informations sur le marché du riz telles que le prix, l’offre, la demande et les stocks.

Le gouvernement maintient les aides qui favorisent la diversification des cultures. Des subventions sont versées aux producteurs de riz de table qui se reconvertissent dans d’autres cultures (blé, soja et riz destiné au bétail et à la transformation) en utilisant leurs rizières. Par exemple, le paiement maximum au titre de la production de riz destiné à l’alimentation animale est de 105 000 JPY pour 10 ares (950 USD par ha). Le gouvernement entend porter la production de riz destiné à l’alimentation animale à 1.1 million de tonnes d’ici 2025, soit dix fois celle de 2015, et prévoit de verser 330 milliards JPY (3 milliards USD) en 2019.

Un nouveau régime de paiement relatif à la transformation du lait a été mis en œuvre en avril 2018 en vertu de la Loi révisée sur la stabilisation de la gestion du secteur de l’élevage. Jusque-là, en raison du prix désavantageux du lait frais utilisé pour la transformation, des paiements étaient versés aux producteurs qui envoyaient du lait à des organismes de production de produits laitiers, mais désormais, le régime permet aussi à tout éleveur de bovins laitiers produisant du lait frais de recevoir un paiement compensatoire. Le montant a été fixé à 8 310 JPY (75 USD) par tonne et sera versé pour 3,4 millions de tonnes au total. Les producteurs laitiers et les agents de collecte du lait frais recevant cette aide doivent transmettre leur « plan de marketing annuel » au gouvernement.

Le programme d’assurance des revenus, un nouvel outil complet de gestion des risques pour les agriculteurs, a été lancé en janvier 2019. Ce programme compense la baisse des revenus agricoles due à la volatilité du marché et à la fluctuation du rendement. Les revenus sont calculés à l’échelle des exploitations, et non au niveau régional ou par produit à l’instar du programme précédent. Plus précisément, le revenu de référence est calculé en fonction de la moyenne des revenus des cinq dernières années de chaque agriculteur. Si, au cours de la période assurée, le revenu passe au-dessous de 90 % du niveau de référence, les agriculteurs peuvent percevoir jusqu’à 90 % de la différence entre leur revenu et le niveau de référence. La participation au programme est facultative et tous les produits agricoles sont assurés, à l’exception des bovins à viande, des veaux, des porcs et des œufs, qui sont couverts par des systèmes de compensation des pertes de revenus distincts. La participation au programme d’assurance récolte, qui était imposée jusque-là aux producteurs de riz, de blé ou d’orge, est devenue facultative. Le gouvernement prend en charge 50 % de la prime d’assurance et 75 % du fonds de réserve.

S’agissant des systèmes de compensation des pertes de revenus relatifs à la viande bovine et à la viande porcine, le niveau plancher de la fourchette de stabilisation a été supprimé en décembre 2018. À la place, à la date d’entrée en vigueur du PTPGP, le niveau de compensation des pertes de revenu en vertu du Programme de stabilisation des exploitations d’engraissement des bovins prévu par la loi et du Programme de stabilisation des élevages porcins a été porté à 90 % de la différence entre le coût de production moyen et les revenus bruts moyens, contre 80 % auparavant. Le taux de contribution du gouvernement au Programme de stabilisation des élevages porcins a été augmenté, passant de 50 % à 75 %.

La Stratégie de croissance 2018 vise l’utilisation de 80 % des terres agricoles nationales par les agriculteurs à titre principal d’ici 2023, mais cette part reste de 55.2 % à la fin de l’exercice budgétaire 2017. Le gouvernement a procédé à des examens et prévoit de simplifier le système de prêt et de location pour les agriculteurs à titre principal afin d’accélérer le remembrement et l’accumulation des terres agricoles. En 2018, le gouvernement a modifié la Loi de renforcement du cadre de gestion agricole. Environ 20 % des terres agricoles du Japon ne sont pas enregistrées et leur propriétaire actuel n’est pas connu, ce qui empêche le remembrement des terres agricoles. La Loi modifiée autorise la location de terres agricoles détenues conjointement, mais dont un ou plusieurs des propriétaires sont inconnus, aux banques de terres agricoles1 sans l’accord unanime de ces copropriétaires inconnus.

La Loi sur les terres agricoles encadre l’utilisation des terres agricoles. Auparavant, si les agriculteurs recouvraient leurs terres de béton, même à des fins agricoles, la terre perdait son statut de terre agricole, lequel est assorti d’un régime fiscal préférentiel. Le gouvernement a modifié cette loi en mai 2018 afin d’autoriser les agriculteurs à conserver le statut de leurs terres agricoles même en cas d’utilisation de béton, facilitant l’installation de nouvelles technologies agricoles sur leurs sites de production (robots, machines, culture hydroponique).

La Stratégie nationale de croissance 2018 vise à ce que la plupart des agriculteurs à titre principal japonais utilisent les données numériques d’ici 2025. Le Conseil de la plateforme de collaboration sur les données agricoles (WAGRI) a été pleinement lancé en avril 2019. Cette plateforme pour la collaboration sur les données agricoles assure la coordination, le partage et la fourniture de données agricoles entre les utilisateurs et les fournisseurs de différents domaines. À mesure que des services de données agricoles sont apparus, le gouvernement, avec la participation des parties concernées, a créé les Lignes directrices sur les contrats de données en agriculture en 2018 pour les contrats de données liés à l’agriculture. Ces lignes directrices contiennent plusieurs modèles de contrats de données et des commentaires d’ordre juridique afin de créer de la confiance envers les activités exercées par différents acteurs de l’espace numérique.

Le Japon a modifié la Loi sur la facilitation des locations des terres agricoles urbaines en 2018 afin d’encourager les propriétaires de terres agricoles urbaines à continuer à exploiter leurs terres ou à les louer à ceux prêts à le faire. Les baux de terres agricoles ordinaires sont renouvelés automatiquement, sauf mention contraire du propriétaire au titulaire du bail. Cette règle a dissuadé les propriétaires de louer leurs terres agricoles, ceux-ci craignant des cycles de location sans fin. La Loi modifiée a exclu l’application de la règle aux terres agricoles urbaines. Cette modification a aussi autorisé les héritiers de terres agricoles urbaines à reporter le paiement des droits de succession jusqu’à la vente des terres agricoles ou leur conversion à un usage non agricole.

L’engagement à l’égard de la promotion des exportations agricoles continue d’être une priorité des pouvoirs publics. En 2018, la valeur des exportations de produits agricoles japonais a augmenté, atteignant un niveau record de 566 milliards JPY (5.1 milliards USD), soit le double de la valeur de 2012. En 2018, le gouvernement a créé le Projet mondial des agriculteurs/pêcheurs/sylviculteurs/fabricants de produits alimentaires. Ce projet offre des services de consultation sur l’exportation aux producteurs inscrits qui cherchent des opportunités d’exportation, ainsi que des services de jumelage de producteurs et de négociants en exportation. Il a été élaboré conformément à l’objectif du gouvernement de faire progresser les exportations liées au secteur agricole pour qu’elles atteignent 1 000 milliards JPY (9 milliards USD) d’ici 2019.2

Une série de catastrophes naturelles de grande ampleur a frappé le Japon en 2018, ce qui a gravement nui aux secteurs agricole, forestier et halieutique (notamment des fortes pluies, des inondations, des glissements de terrain, des tremblements de terre et des ouragans). Les dégâts causés par ces catastrophes aux secteurs agricole, forestier et halieutique s’élèveraient à 568 milliards JPY (5.1 milliards USD). Le gouvernement a affecté un budget supplémentaire de 159 milliards JPY (1.4 milliard USD) pour la remise en état de ces secteurs, lequel sera principalement utilisé pour la restauration des terres agricoles et des montagnes dégradées, ainsi que des installations agricoles.

Le parlement japonais a adopté la Loi révisée sur le contrôle de l’immigration en décembre 2018 en vue de remédier à une grave pénurie de main-d’œuvre. La Loi révisée a défini un nouveau statut permettant aux travailleurs étrangers de quatorze secteurs (dont l’agriculture, la fabrication de produits alimentaires et les services de restauration) de rester jusqu’à cinq ans dans le pays à condition qu’ils réussissent un examen de compétences professionnelles et de maîtrise du japonais. Les personnes ayant suivi un programme de formation et de stage techniques sont exemptées d’examen et peuvent séjourner jusqu’à dix ans dans le pays. Avec ce nouveau statut, le gouvernement s’attend à accepter 345 510 travailleurs étrangers dans ces secteurs entre 2019 et 2024.

Évolution des mesures commerciales, 2018-19

À nouveau, les contingents tarifaires japonais de certains produits n’ont pas été pleinement utilisés en2018, notamment ceux du beurre et de la graisse butyrique, du lactosérum destiné aux préparations pour nourrissons, du lait écrémé en poudre destiné à la restauration scolaire. Au cours de l’exercice budgétaire2018, le Japon a pris des mesures de sauvegarde spéciales pour certains produits, dont le babeurre et l’inuline. En 2018, le Japon a décidé d’importer 13 000 tonnes de beurre par le biais d’entreprises commerciales d’État afin de répondre à la demande intérieure.

En mars 2018, le Japon et dix autres pays de la région Asie-Pacifique ont signé l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP). L’Accord est entré en vigueur en décembre 2018 pour les six premiers pays l’ayant ratifié (Japon, Australie, Canada, Mexique, Nouvelle-Zélande et Singapour) et en janvier 2019 pour le Viet Nam. Le Japon maintient ses droits de douane pour le riz, mais a défini un contingent tarifaire spécifique pour le riz australien de 6°000 tonnes métriques qui passera à 8 400 tonnes métriques après 12 ans. Cette quantité équivaut à 0.1 % de la consommation totale de riz au Japon. Les droits de douane sur la viande bovine seront ramenés de 38.5 % à 9 % la seizième année. Cette réduction des droits de douane s’accompagne d’une clause de sauvegarde fondée sur le volume. S’agissant de la viande porcine, le Japon maintient un dispositif comprenant un prix minimum d’importation de 524 JPY/kg (5 USD/kg) et des clauses de sauvegarde, mais diminue le droit spécifique maximum, qui passera de 482 JPY/kg (4 USD) à 50 JPY/kg (0.5 USD) la dixième année. Le droit ad valorem de 4.3 % sur les morceaux de premier choix sera progressivement supprimé sur 10 ans. Le Japon supprimera les droits de douane en vigueur pour certains types de fromage la 16^e année. Pour d’autres produits laitiers tels que le beurre et le lait écrémé en poudre, un nouveau quota a été fixé, mais les droits de douane actuels ont été maintenus.

L’Accord de Partenariat économique (APE) Japon-UE est entré en vigueur le 1^er février 2019. Le Japon est la quatrième destination des exportations agricoles de l’Union européenne (Eurostat, 2018[10]). Le Japon a supprimé ses droits de douane de 15 % sur le vin ; les droits de douane sur les pâtes, les confiseries et les chocolats seront éliminés la 11^e année. Les droits de douane à l’importation de 29.8 % sur le fromage à pâte dure seront progressivement supprimés dans un délai de 15 ans. Un contingent tarifaire pour le fromage à pâte molle, fixé à 20 000 tonnes à l’entrée en vigueur de l’Accord, passera à 31 000 tonnes la 16^e année, tandis que les droits applicables dans la limite du contingent seront supprimés au même moment. Les règles en vigueur pour la viande bovine et la viande porcine sont similaires à celles en vertu du PTPGP. Cependant, les droits de douane sur le riz restent les mêmes pour les deux parties. L’APE Japon-UE définit également des règles particulières pour la reconnaissance et la protection des produits agricoles et boissons alcoolisées ayant une origine géographique précise (indication géographique). L’APE protège 56 indications géographiques du Japon (48 produits agricoles et 8 boissons alcoolisées).

Le gouvernement a modifié le Cadre stratégique complet relatif au PTP en 2017 afin d’amortir les répercussions du PTPGP et de l’APE Japon-UE. L’agriculture est l’un des principaux secteurs visés par ce cadre. Plus précisément, le cadre définit un programme de hausse des exportations de produits agricoles, forestiers et halieutiques japonais et d’accélération des réformes structurelles agricoles en vue de contrer la concurrence prévue des produits étrangers sur les marchés. Une mesure de soutien à la production de fromage a été ajoutée en 2017 en réaction à l’APE Japon-UE. Aux termes de ce cadre, le Japon a financé les programmes de réforme structurelle de l’agriculture, de la sylviculture et des pêches à hauteur 318.8 milliards JPY (2.9 milliards USD) durant l’exercice budgétaire 2018, et à hauteur de 1 300 milliards JPY (11.8 milliards USD) en cumulé entre les exercices budgétaires 2015 et 2018. Comme le souligne ce cadre, le gouvernement met en œuvre des contre-mesures pour cinq produits sensibles, soit le riz, le blé, les produits d’élevage (viande bovine et viande porcine), les produits laitiers et le sucre, afin de stabiliser les productions.

Références

[1] Banque mondiale (2019), Indicateurs du développement dans le monde (base de données), https://databank.worldbank.org/data/download/GDP.pdf.

[5] COMTRADE (2018), Base de données statistiques de l’ONU sur le commerce des marchandises, http://comtrade.un.org.

[10] Eurostat (2018), Agriculture, forestry and fishery statistics — 2018 edition, http://dx.doi.org/10,2785/340432.

[8] FAO (2015), Base de référence mondiale pour les ressources en sols 2014. Système international de classification des sols pour nommer les sols et élaborer des légendes de cartes pédologiques. Mise à jour 2015, Rapport sur les ressources en sols du monde n° 106, http://www.fao.org/3/i3794fr/I3794FR.pdf.

[4] MAFF (2018), Export and Import of Agriculture, Forestry and Fishery Products, http://www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/kokusai/attach/pdf/houkoku_gaikyou-15.pdf.

[3] MAFF (2018), Statistics on Agricultural Income 2017, http://www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/nougyou_sansyutu/index.html.

[6] MOE et GIO (2018), National Greenhouse Gas Inventory Report of Japan, http://www-gio.nies.go.jp/aboutghg/nir/2018/NIR-JPN-2018-v4.1_web.pdf.

[2] OCDE (2019), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l’OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

[9] OMC (2018), World Tariff Profiles 2018, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/tariff_profiles18_e.pdf.

[7] Shindo, J. (2012), « Changes in the nitrogen balance in agricultural land in Japan and 12 other Asian Countries based on a nitrogen-flow model », Nutrient Cycling in Agroecosystems, vol. 94/1, pp. 47-61, http://dx.doi.org/10.1007/s10705-012-9525-x.

Notes

← 1.  Les banques de terres agricoles sont les intermédiaires du gouvernement dans les transactions de terres agricoles.

← 2.  Cet objectif inclut la valeur des produits agricoles, alimentaires, forestiers et halieutiques. La valeur totale des exportations de ces produits était de 907 milliards JPY (8.2 milliards USD) en 2018.