Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2022 (version abrégée)

9. Chine

Soutien à l’agriculture

En République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), la part du soutien accordé aux producteurs agricoles dans les recettes agricoles brutes s’est établie à 14.8 % en moyenne en 2019-21. Ce niveau est trois fois supérieur à ce qui était relevé en 2000-02 mais reste stable par rapport au soutien moyen dont ont bénéficié les agriculteurs en 2016-18 (14.5 %) sous l’effet des réformes visant les interventions sur les marchés du soja, du colza, du coton et du maïs, ainsi que les prix d’achat minimum du blé et du riz. Ces réformes ont permis de stabiliser les niveaux de soutien après deux décennies de croissance continue.

Sur la période 2019-21, la hausse du soutien aux producteurs s’explique en grande partie par l’accroissement du soutien des prix de marché (SPM) des céréales et des oléagineux, dans un contexte où les prix intérieurs progressent plus rapidement que les prix à la frontière. Les prix minimums d’achat du blé et du riz ont augmenté en 2020-21, tandis que les difficultés d’approvisionnement en maïs et en soja destinés à l’alimentation animale ainsi qu’en arachide ont provoqué une envolée des prix intérieurs et des importations. Par ailleurs, les prix intérieurs de produits d’élevage tels que la viande bovine ou de volaille progressent sous l’effet d’un accroissement de la demande, qui s’explique par une offre de viande porcine plus limitée. En outre, les paiements à la surface versés pour la culture de maïs et de soja ont été relevés pour soutenir la production dans ces secteurs. Les paiements à la surface accordés dans le cadre du Programme de développement de la production agricole ont été revus à la hausse pour compenser l’augmentation des coûts de production, ce qui a contribué à la hausse générale du soutien en 2020-21.

Les paiements au titre de la superficie cultivée augmentent régulièrement depuis 2014, un mouvement poursuivi suite aux réformes récentes, mais le SPM, qui découle à la fois de mesures internes de soutien des prix et de mesures aux frontières visant les importations, continue de représenter la majeure partie du soutien total. Dans l’ensemble, plus des deux tiers du soutien aux producteurs passent par les catégories de transferts les plus susceptibles de générer des distorsions, une part constante depuis 2000-02.

Le niveau du SPM varie d’un produit importé à l’autre, tandis que les prix des produits exportés ne font l’objet d’aucun soutien. À l’exception des œufs, des pommes et des autres fruits et légumes exportés, les producteurs ont bénéficié de transferts qui ont représenté entre 8 % et 58 % des recettes par produit en 2019-21. Au cours de la même période, les prix perçus par les agriculteurs étaient en moyenne 14 % supérieurs aux prix des marchés mondiaux. La hausse moyenne des prix à la production sur le marché intérieur traduit une taxation implicite des consommateurs, l’estimation du soutien aux consommateurs étant de -12.7 % en 2019-21.

Dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG), qui atteint 12.2 % du soutien total à l’agriculture en 2019-21, trois catégories rassemblent le soutien financier le plus large : le stockage public ; le développement et l’entretien de l’infrastructure ; et le système de connaissances et d’innovation agricoles. Toutefois, l’ESSG ne représente que 2.2 % de la production agricole en valeur, ce qui est inférieur à la moyenne de l’OCDE. Depuis la période 2000‑02, le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB (EST en %) est resté relativement stable. Établi à 1.8 % en 2019-2021, l’EST en % a toutefois été l'un des plus élevés parmi les pays couverts, et a représenté plus du triple de la moyenne de l’OCDE.

Évolutions récentes de l’action publique

Le 14^e plan quinquennal 2021-25 pour le développement économique et social national, publié en mars 2021, définit le maintien des subventions accordées aux producteurs céréaliers et l’augmentation appropriée des prix d’achats minimums du blé et du riz comme étant prioritaires. Le plan quinquennal 2021-2025 pour promouvoir la modernisation agricole et rurale, adopté en novembre 2021, et le document central n° 1 de février 2022 visent à ce que, à moyen terme, la production annuelle de céréales atteigne 650 millions de tonnes au minimum. Dans ce contexte, la Commission d'État pour le développement et la réforme (CEDR) a relevé de 1 % les prix d’achat minimums du riz Indica et du blé en février 2021. En octobre 2021, la CEDR a par ailleurs rehaussé de 1.8 % le prix minimum d’achat du blé pour l’année 2022. En février 2022, les prix d’achat minimums du riz Indica précoce ont été augmentés de 1.8 % tandis que ceux du riz Indica tardif et du riz Japonica ont bénéficié d'une hausse de 0.8%.

En juin 2021, le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales a octroyé 20 milliards CNY (3.2 milliards USD) supplémentaires aux producteurs de céréales sous forme de subventions, pour les aider à faire face à l’augmentation du coût des intrants. Cette mesure, intégrée dans le Programme de développement de la production agricole, a été prolongée d’une année en mars 2022.

En décembre 2021, le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales a présenté le 14^e plan quinquennal pour le développement de l’élevage, qui confirme les taux d’autosuffisance définis en 2020 par le Conseil des affaires d'État pour le secteur de l’élevage, à savoir 95 % pour la viande porcine ; 85 % pour les viandes bovine et ovine ; 70 % pour le lait ; et 100 % pour la volaille et les œufs. À compter de janvier 2022, les droits de douane applicables à la viande porcine et aux produits à base de viande porcine sont également passés de 8 % à 12 %.

En octobre 2021, l’Administration générale des douanes de la Chine a par ailleurs pris de nouvelles dispositions soumettant les exportations d’engrais à des inspections supplémentaires. Ces nouvelles exigences concernent 29 catégories d’engrais.

La nouvelle réglementation relative à l’enregistrement et à la gestion des producteurs étrangers de denrées alimentaires importées en Chine (décret n° 248 de l’Administration générale des douanes de la Chine) est entrée en vigueur le 1^er janvier 2022. En vertu de ces règles, toutes les entreprises étrangères spécialisées dans la fabrication, la transformation et le stockage de produits alimentaires doivent s’enregistrer auprès des autorités chinoises pour pouvoir exporter leurs produits agroalimentaires vers la Chine.

Évaluation et recommandations

• Dans le cadre de sa contribution déterminée au niveau national (CDN), la Chine reconnaît l’importance de l’agriculture par rapport à l’objectif de réduction des émissions qu’elle a fixé pour l’ensemble de son économie (dans un contexte de pic des émissions de CO₂ atteint d’ici à 2030) et à l’objectif de parvenir à la neutralité carbone à l’horizon 2060, sans toutefois lui assigner de cibles particulières. Néanmoins, les pouvoirs publics ont pris plusieurs mesures afin d’atténuer les émissions de gaz à effet de serre (GES), qui mettent l’accent sur l’efficience des engrais, la diminution des émissions issues de la riziculture, la production de biogaz agricole, l’amélioration de l’alimentation animale et des pratiques agricoles, la conversion en forêts des terres cultivées présentant un risque d’érosion et la réduction des déchets alimentaires. Ces efforts doivent être amplifiés et l’évaluation de leurs effets sur les émissions de GES améliorée à l’aide d’objectifs clairement définis. Dans cette optique, la mise en œuvre du Programme national 2021-25 de développement écologique de l’agriculture – initiative commune à divers ministères et institutions – peut fournir les outils nécessaires au suivi des pratiques d’atténuation des GES au niveau des exploitations et tout au long de la chaîne de valeur.

• Les institutions, dont le ministère de l’Agriculture et des Affaires rurales et le ministère de l'Écologie et de l'Environnement, ont proposé plusieurs plans pour renforcer les mesures de soutien à l’adaptation du secteur au changement climatique. Dans ce contexte, la mise en œuvre du Programme national 2021-25 de développement écologique de l’agriculture pourrait également contribuer à intégrer et à coordonner les objectifs des mesures d’adaptation des programmes actuels et à venir, et permettre un meilleur ciblage des services de vulgarisation fournis aux agriculteurs.

• En ce qui concerne les grandes cultures, les réformes mises en place jusqu’en 2016 pour remplacer les prix d’intervention par des paiements directs fondés sur la superficie cultivée vont dans le sens du rééquilibrage de la panoplie des mesures. Cela traduit le fait que la Chine s’oriente de plus en plus vers une plus grande productivité à long terme, et vers la durabilité. La réforme du système d’achat et de stockage du maïs en faveur de paiements directs a allégé le coût du stockage public, qui représente toujours la plus grande partie des dépenses au titre du soutien aux services d’intérêt général. Ces réformes pourraient être progressivement étendues au blé et au riz. Si les paiements directs aux agriculteurs sont maintenus à long terme, il conviendra de les dissocier des décisions de production, par exemple, en les calculant sur la base des superficies passées, et les rendre plus écologiques en subordonnant leur versement à des pratiques culturales respectueuses de l’environnement.

• Pour inscrire l’action agroenvironnementale dans un cadre solide, la Chine doit fixer des objectifs environnementaux adaptés aux conditions écologiques locales et renforcer les mécanismes de suivi nécessaires pour faire respecter la réglementation environnementale. Pour cela, la plateforme d’information environnementale et le système de suivi des sols, qui prévoit un examen régulier des sols – prévus par la loi de prévention et de contrôle de la pollution des sols de 2019 – doivent être mis en œuvre et ouvrir ainsi la voie à des dispositifs semblables concernant l’utilisation de l’eau en agriculture. Plus précisément, la mise en œuvre de la loi de 2021 sur la conservation et la protection des nappes phréatiques pourrait s’accompagner d’un examen détaillé de la gouvernance de l’eau, qui permettrait de mieux définir les responsabilités, de désamorcer les conflits et d’assurer une mise en œuvre effective de l’action publique.

• Les dépenses publiques consacrées aux dépenses d'intérêt général ont augmenté, mais plus lentement que celles allouées au soutien des producteurs individuels, et ne parviennent pas à suivre la croissance du secteur. Davantage d’efforts sont nécessaires pour restructurer le soutien à l’agriculture et l’orienter vers l’investissement public dans la recherche-développement (R-D) et les infrastructures. De nouveaux investissements dans les services d’inspection et de contrôle sanitaires seront essentiels pour mettre en œuvre les dispositions révisées de la loi sur la sécurité des aliments et le projet de système national de surveillance des maladies et ravageurs ainsi que pour consolider le redressement du secteur de la viande porcine, touché par la peste porcine africaine.

• Des investissements supplémentaires dans l’innovation pourraient renforcer les efforts actuellement déployés en matière de R-D pour l’atténuation des émissions de GES dans le secteur de l’élevage, qui représente la principale source d’émissions agricoles. Cette restructuration des dépenses publiques peut passer par une réduction des subventions aux intrants, telles que celle destinée à l’achat de machines agricoles, et en s’assurant que les paiements directs n’aident que de manière transitoire les exploitants à s’adapter à un nouvel environnement de marché.

• Au cours de la décennie passée, les réformes des règles de transferts de terres ont contribué à créer de grandes exploitations familiales, des coopératives et des exploitations gérées par des entreprises agro-industrielles. Pour continuer à produire les résultats escomptés, ces réformes doivent s’accompagner d’une hausse des investissements dans l’éducation et la formation ainsi que d'un meilleur accès aux services financiers.

Graphique 9.1. Chine : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Tableau 9.1. Chine : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	2000-02	2019-21	2019	2020	2021p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	270 118	1 586 855	1 434 460	1 622 587	1 703 518
dont : part des produits SPM (%)	75.76	79.75	80.68	76.96	81.61
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	281 331	1 725 143	1 524 752	1 778 446	1 872 230
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	14 354	246 375	199 382	250 737	289 007
Soutien au titre de la production des produits de base	7 329	178 594	138 418	181 956	215 407
Soutien des prix du marché1	7 329	175 352	136 013	178 420	211 623
Soutien positif des prix du marché	11 162	179 602	137 676	182 979	218 151
Soutien négatif des prix du marché	-3 833	-4 250	-1 664	-4 559	-6 528
Paiements au titre de la production	0	3 242	2 406	3 536	3 784
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 684	19 585	19 244	19 087	20 424
Utilisation d’intrants variables	1 414	3 956	3 671	3 960	4 238
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	3 026	13 346	12 920	13 100	14 018
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	1 244	2 283	2 653	2 027	2 169
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	533	31 234	26 946	32 249	34 508
Au titre des Recettes / du Revenu	533	1 854	2 084	1 681	1 799
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	29 380	24 863	30 568	32 710
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	370	15 332	13 092	15 896	17 009
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	370	15 332	13 092	15 896	17 009
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	438	1 629	1 681	1 550	1 658
Retrait de ressources à long terme	438	1 629	1 681	1 550	1 658
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	5.18	14.83	13.31	14.79	16.23
CNP des producteurs (coeff.)	1.03	1.14	1.11	1.15	1.17
CNS aux producteurs (coeff.)	1.05	1.17	1.15	1.17	1.19
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	11 861	34 242	29 530	35 360	37 837
Système de connaissances et d'innovation agricoles	1 347	6 564	7 062	6 102	6 530
Services d'inspection et de contrôle	349	2 987	2 812	2 970	3 178
Développement et entretien des infrastructures	3 424	10 025	5 169	12 032	12 875
Commercialisation et promotion	0	517	417	548	586
Coût du stockage public	6 741	14 149	14 070	13 708	14 669
Divers	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	45.03	12.22	12.90	12.36	11.58
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-8 512	-221 196	-158 714	-241 348	-263 527
Transferts des consommateurs aux producteurs	-8 688	-197 256	-143 693	-203 054	-245 021
Autres transferts des consommateurs	-1 119	-42 344	-22 079	-56 755	-48 199
Transferts des contribuables aux consommateurs	128	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	1 167	18 404	7 058	18 461	29 693
ESC en pourcentage (%)	-3.03	-12.79	-10.41	-13.57	-14.08
CNP des consommateurs (coeff.)	1.04	1.16	1.12	1.17	1.19
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.03	1.15	1.12	1.16	1.16
Estimation du soutien total (EST)	26 343	280 617	228 911	286 097	326 844
Transferts des consommateurs	9 807	239 600	165 772	259 809	293 220
Transferts des contribuables	17 655	83 361	85 218	83 042	81 823
Recettes budgétaires	-1 119	-42 344	-22 079	-56 755	-48 199
EST en pourcentage (% du PIB)	1.97	1.80	1.60	1.94	1.85
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	19 014	105 265	92 899	107 676	115 221
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.42	0.68	0.65	0.73	0.65
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	191	188	189	196
Taux de change (monnaie nationale par USD)	8.28	6.76	6.91	6.90	6.45

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Chine sont : le blé, le maïs, le riz, le colza, le soja, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille, les oeufs, le coton, les pommes, les arachides, les fruits et légumes exportés, et les fruits et légumes importés.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.