Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2022 (version abrégée)

21. Nouvelle-Zélande

Soutien à l’agriculture

Depuis que la Nouvelle-Zélande a réformé sa politique agricole au milieu des années 80, les mesures susceptibles de fausser la production et les échanges ont pratiquement disparu et le niveau du soutien aux producteurs agricoles est le plus bas de la zone OCDE. Durant la décennie écoulée, le soutien est toujours resté inférieur à 1 % des recettes agricoles, la moyenne de la période 2019-21 s’établissant à 0.8 %. Presque tous les prix sont alignés sur les cours mondiaux. Les exceptions concernent la volaille fraîche et les œufs de consommation, ainsi que certains produits apicoles, qui ne peuvent pas être importés en Nouvelle-Zélande. Ces produits font en effet partie de ceux considérés comme présentant un risque de biosécurité mais ne disposent pas d’une norme sanitaire à l’importation (Import Health Standard – IHS), obligatoire dans de tels cas. Ces restrictions conduisent à un certain soutien des prix du marché (la seule forme de soutien visant des produits particuliers en Nouvelle-Zélande), qui se monte, respectivement, à 15 % et 39 % des recettes agricoles brutes de ces produits en 2019-21 et représente la majeure partie du faible niveau de soutien aux producteurs néo-zélandais. Un soutien aux services utilisés sur l’exploitation, principalement lié à la santé animale et aux catastrophes naturelles, fournit un appui supplémentaire mineur aux agriculteurs.

La politique agricole de la Nouvelle-Zélande se concentre sur la lutte contre les maladies du bétail, l’aide financière en cas de catastrophes naturelles et le système de connaissances et d’information agricoles. Le pays soutient aussi les investissements des collectivités dans les réseaux d’irrigation extérieurs aux exploitations. Ces dernières décennies, la part de la superficie agricole irriguée a considérablement augmenté.

Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) a tout juste dépassé 2 % de la valeur de la production agricole durant la période 2019‑21, ce qui est bien inférieur à la moyenne OCDE. Durant une grande partie des deux dernières décennies, plus de 70 % du soutien total est allé aux services d’intérêt général, la part restante bénéficiant aux producteurs pris individuellement. Le soutien total au secteur a représenté en moyenne 0.3 % du PIB du pays en 2019-21, soit approximativement la moitié de la part observée sur l’ensemble des pays de l’OCDE.

Évolutions récentes de l’action publique

Les évolutions récentes de l’action publique en Nouvelle-Zélande ont porté sur la résilience face aux événements perturbateurs, ainsi que les outils à employer et les règles à suivre pour améliorer la durabilité des exploitations.

Du côté des événements pertubateurs, le pays a notamment souffert d’une sécheresse dans un grand nombre de ses régions de l’été 2020 à l’automne 2021, ainsi que d’inondations dans la région de Canterbury en mai 2021. Outre les 1.07 million NZD accordés dans le cadre des coopératives rurales de soutien (Rural Support Trusts), l'État a débloqué, respectivement, 2.8 millions NZD et 500 000 NZD sous forme de subventions pour aider les producteurs primaires ainsi que leurs familles et leurs employés à surmonter ces obstacles. Des paiements au titre de l’aide rurale (Rural Assistance Payments) ont également été accordés aux agriculteurs en difficulté pour leur permettre de couvrir leurs frais de subsistance.

Les pouvoirs publics travaillent à l’élaboration d’un Cadre de planification intégrée des exploitations (Integrated Farm Planning Framework), pour permettre aux agriculteurs et aux cultivateurs d’intégrer les exigences réglementaires dans la planification de leur exploitation. Le guide intitulé « Bonnes pratiques en matière de planification agricole : vers une planification intégrée des exploitations » (Good Farm Planning Principles: Towards Integrated Farm Planning), publié en juin 2021, donne des conseils relatifs à la gestion de la biosécurité, au bien-être animal, aux gaz à effet de serre (GES), à l’eau douce et à la dimension sociale des activités agricoles. Il vient compléter une enveloppe de 37 millions NZD investie sur la période 2021-24 pour doter les conseillers ruraux des compétences, données et outils d’information nécessaires dans ce domaine.

Les pouvoirs publics et les parties prenantes du secteur ont uni leurs efforts pour mettre à la disposition du public un module de planification agricole sur le pâturage intensif en période hivernale, qui propose des mesures concrètes à mettre en œuvre pour atténuer les effets du pâturage hivernal sur les ressources en eau douce.

Dans le cadre du programme pour une utilisation des terres productive et durable (Productive and Sustainable Land Use – PSLU), le ministère des Industries primaires a financé plusieurs projets ayant pour objectif de renforcer les liens entre les agriculteurs et d’autres parties prenantes, telles que les groupes sectoriels, les conseils régionaux et les fournisseurs de connaissances scientifiques.

Fin 2021, le Partenariat pour l’action climatique dans le secteur primaire (Primary Sector Climate Action Partnership – He Waka Eke Noa) a publié un projet de document présentant trois dispositifs de tarification des émissions agricoles : un système de prélèvement au niveau des exploitations, un système hybride de prélèvement visant les entreprises de transformation et le système néo-zélandais de quotas d’émission (New Zealand Emissions Trading Scheme – NZ ETS) comme option alternative par défaut. Après concertation avec les cultivateurs et les agriculteurs, il a été demandé au Partenariat et à la Commission indépendante sur le changement climatique (Climate Change Commission) de soumettre aux ministres des recommandations sur les différents systèmes de tarification des émissions au mois d’avril 2022.

Suite aux préoccupations relatives au bien-être animal et aux souffrances engendrées par le transport par bateau, le gouvernement a annoncé en avril 2021 l’interdiction, normalement à partir du 30 avril 2023, des exportations d’animaux d’élevage par voie maritime.

En octobre 2021, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont annoncé être convenues des principaux objectifs et paramètres d’un futur accord de libre-échange. Parmi ces éléments figurent les débouchés commerciaux pour les produits agricoles et la coopération entourant les échanges de biens autochtones.

Évaluation et recommandations

• Près de la moitié des émissions de GES de la Nouvelle-Zélande proviennent du secteur agricole. Le pays devra donc impérativement réduire ses émissions agricoles pour atteindre ses objectifs d’atténuation. L’adoption de la loi sur la neutralité carbone en 2019 et la proposition d’une tarification des émissions imputables à l’élevage et à l’utilisation d’engrais à partir de 2025 ont fait de la Nouvelle-Zélande l’un des premiers pays à inscrire ses engagements climatiques dans une loi et à y spécifier des objectifs de réduction des émissions agricoles, notamment des objectifs de réduction des émissions de méthane d’origine biologique à moyen et long terme. L’intégration totale des émissions agricoles dans le système néo-zélandais d’échange de quotas d’émission ou la mise en place d’un système de tarification équivalent, comme actuellement prévu, pourrait constituer une incitation efficace en faveur de la réduction des émissions du secteur.

• La participation à des activités de recherche dans le domaine climatique au niveau national et international complète les incitations économiques prévues aux fins de réduction des émissions. Étant donné l’importance des filières bovine et laitière en ce qui concerne les émissions nationales, les investissement se concentrent, à raison, sur l’atténuation des émissions de méthane.

• Le secteur agricole ouvert de la Nouvelle-Zélande est axé sur les marchés étrangers et les échanges internationaux. Cette orientation vers l’exportation, qui apparaît clairement dans le faible niveau de soutien aux producteurs, est facilitée par le grand nombre d’accords de libre-échange conclus par la Nouvelle-Zélande.

• Les normes sanitaires à l'importation sont essentielles pour assurer la biosécurité du pays à l’égard des produits importés. Ces normes sont obligatoires pour permettre l’importation de tout produit présentant un risque de biosécurité, or elles n’existent pas pour certains produits de l’élevage (dont les œufs, la viande de volaille fraîche et le miel), bloquant de fait leur importation. Les produits en question ne représentent qu’une petite partie de la production agricole néo-zélandaise, mais l’impossibilité de les importer prive les consommateurs de prix plus bas et d’un plus large choix. L’établissement des IHS manquantes bénéficierait aux consommateurs tout en assurant le niveau de biosécurité requis.

• Les exportations de kiwis vers les marchés autres que l’Australie par des entités autres que Zespri, la principale entreprise, nécessitent toujours l’autorisation de l’organe de réglementation Kiwifruit New Zealand. La Nouvelle-Zélande devrait s’attacher à modifier ces restrictions, car elles compliquent la tâche des autres entreprises désireuses d’exporter des kiwis et limitent donc la concurrence ainsi que l’efficience de cette activité commerciale.

• Le programme d’action de la Nouvelle-Zélande se concentre sur les principaux services d’intérêt général. Outre la lutte contre les organismes nuisibles et les maladies, d’importants investissements vont au système de connaissances et d'innovation agricoles du pays. Cela devrait contribuer à renforcer la croissance de la productivité du secteur, dont le niveau était relativement faible ces dernières années. Les dépenses publiques dans les services d’intérêt général s’accompagnent souvent d’une obligation de financement complémentaire par des investisseurs privés. Cela peut concourir à une allocation efficace de ces investissements et assurer que ceux qui profitent des services contribuent à leur fourniture.

• Les données disponibles indiquent que le secteur agricole néo-zélandais, du fait du poids de son secteur de l’élevage et d’une utilisation accrue d’engrais, enregistre des excédents importants d’éléments nutritifs – excédents qui, dans le cas de l’azote, vont même croissant –, ce qui n’est pas sans risque pour la qualité des sols, des eaux et de l’air. Les règlements sur la gestion des ressources (Resource Management Regulations) de 2020 ont pour but de limiter la pollution des écosystèmes d’eau douce par l’agriculture et sont susceptibles de réduire ces pressions, mais davantage d’attention dans ce domaine pourrait être bénéfique.

Graphique 21.1. Nouvelle-Zélande : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Tableau 21.1. Nouvelle-Zélande : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2019-21	2019	2020	2021p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	4 067	6 371	20 723	19 761	20 299	22 108
dont : part des produits SPM (%)	72.09	73.07	74.83	74.52	74.88	75.08
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	1 624	2 626	10 169	10 065	9 789	10 654
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	424	33	158	134	199	142
Soutien au titre de la production des produits de base	54	15	127	114	168	97
Soutien des prix du marché1	53	15	127	114	168	97
Soutien positif des prix du marché	53	15	127	114	168	97
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	1	0	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	179	17	29	19	29	39
Utilisation d’intrants variables	2	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	154	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	23	17	29	19	29	39
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	26	1	2	0	1	6
Au titre des Recettes / du Revenu	26	1	2	0	1	6
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	165	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	10.16	0.52	0.77	0.68	0.98	0.64
CNP des producteurs (coeff.)	1.01	1.00	1.01	1.01	1.01	1.00
CNS aux producteurs (coeff.)	1.11	1.01	1.01	1.01	1.01	1.01
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	119	85	454	483	404	476
Système de connaissances et d'innovation agricoles	60	46	229	244	192	251
Services d'inspection et de contrôle	31	28	200	211	187	201
Développement et entretien des infrastructures	27	11	25	27	24	25
Commercialisation et promotion	0	0	0	0	0	0
Coût du stockage public	0	0	0	0	0	0
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	20.97	71.98	72.45	78.33	64.92	74.34
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-53	-13	-107	-107	-143	-72
Transferts des consommateurs aux producteurs	-51	-13	-121	-107	-163	-94
Autres transferts des consommateurs	-2	0	0	0	0	0
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	14	0	19	23
Surcoût de l'alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-3.36	-0.51	-1.07	-1.07	-1.47	-0.67
CNP des consommateurs (coeff.)	1.03	1.01	1.01	1.01	1.02	1.01
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.03	1.01	1.01	1.01	1.01	1.01
Estimation du soutien total (EST)	542	118	626	617	622	640
Transferts des consommateurs	53	13	121	107	163	94
Transferts des contribuables	491	105	505	509	459	546
Recettes budgétaires	-2	0	0	0	0	0
EST en pourcentage (% du PIB)	1.50	0.21	0.28	0.29	0.30	0.26
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	489	103	500	503	454	543
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.36	0.18	0.23	0.24	0.22	0.22
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	138	210	205	209	217
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.71	2.25	1.49	1.52	1.54	1.41

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Nouvelle-Zélande sont : le blé, le maïs, l'avoine, l'orge, le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les oeufs.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr