Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2022 (version abrégée)

12. Union européenne

Soutien à l’agriculture

Le soutien aux producteurs dans l’Union européenne (UE), mesuré par l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), est proche de la moyenne de l’OCDE. Après avoir diminué tout au long des années 90 jusqu’au début des années 2000, le soutien aux producteurs dans l’Union européenne en pourcentage des recettes agricoles brutes s’est stabilisé depuis 2010 et s'établissait à 19 % sur la période 2019‑21.

Même si plusieurs secteurs continuent de bénéficier de mesures de protection commerciale (notamment licences d’importation et d’exportation, contingents tarifaires, et clauses de sauvegarde spéciale), les formes de soutien faussant les prix ont nettement reculé au cours des vingt dernières années. En 2019‑21, le soutien des prix de marché (SPM) représentait 18 % du soutien aux producteurs, loin des 46 % de 2000‑02.

La majeure partie du soutien aux producteurs est de nature budgétaire, principalement sous la forme de paiements directs découplés. Les réformes engagées ces trente dernières années ont fortement réduit le niveau du soutien au secteur et en ont modifié la composition dans le sens d’une diminution des distorsions générées sur la production et les échanges. En 2021, près de la moitié du soutien budgétaire est fondé sur les droits antérieurs, un tiers sur la production courante et 17 % sur l’utilisation d’intrants. De plus, 54 % des paiements aux producteurs sont subordonnés au respect d’obligations environnementales, et 14 autres % sont versés au titre de dispositifs agroenvironnementaux volontaires allant au-delà des exigences réglementaires.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général à destination du secteur (ESSG) représentaient 12 % du soutien total en moyenne en 2019‑21, ou 3 % de la valeur de la production agricole – en baisse par rapport à 2000‑02 et en dessous de la moyenne de l’OCDE. Si l’importance relative de l’ESSG a légèrement reculé au cours des vingt dernières années, la composition de ces dépenses a évolué. Les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles ont progressé de neuf points de pourcentage pour s'établir à 51 % du total des dépenses en 2019‑21. Les dépenses de commercialisation et promotion ont également augmenté (elles représentent aujourd’hui 25 % de l’ESSG), tandis que le financement du développement et de l’entretien des infrastructures et le coût du stockage public sont restés stables en valeur absolue depuis 2000‑02.

Le soutien total au secteur a diminué en pourcentage sur les deux dernières décennies. En 2019‑21, il est estimé à 0.7 % du PIB, contre 1.0 % en 2000‑02.

Évolutions récentes de l’action publique

En 2021, la pandémie de COVID‑19 a été au centre de nombreuses actions publiques dans le secteur agricole, mais les interventions d’urgence ont laissé la place à des mesures de rétablissement financier. Le 28 janvier 2021, l’UE a décidé de prolonger jusqu’au 31 décembre 2021 l’encadrement temporaire des aides d’État adopté le 19 mars 2020 afin de soutenir l’économie face à la flambée de coronavirus. Les États membres ont utilisé cette possibilité pour définir des trains de mesures ciblés sur leurs secteurs les plus touchés. La Commission européenne (CE) a adopté des mesures exceptionnelles d'aide au secteur vitivinicole et à celui des fruits et légumes, notamment en augmentant le soutien aux outils de gestion des risques comme les assurances récolte et les fonds mutuels, et en prolongeant les mesures d'assouplissement jusqu’au 15 octobre 2022.

La préparation de la prochaine période de programmation (2023‑27) de la Politique agricole commune (PAC) s’est poursuivie en 2021. En janvier, la CE a publié une liste de pratiques agricoles que les programmes écologiques pourraient encourager dans la prochaine PAC et, en mai, la Commission a communiqué ses recommandations aux États membres. La réforme qui ouvre la voie à « une PAC plus équitable, plus verte, plus respectueuse des animaux et plus souple » a obtenu l’aval du Parlement européen et été adoptée par le Conseil en décembre 2021.

En juillet 2021, la Commission européenne a adopté un train de propositions qui vise à ajuster les politiques en matière de climat, d'énergie, d'utilisation des terres, de transport et de fiscalité au service d’un nouvel objectif : réduire d’au moins 55 % les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici à 2030 par rapport aux niveaux de 1990. Avec cette feuille de route, l’UE a sensiblement relevé son degré d’ambition par rapport à l’objectif qui figurait dans sa première contribution déterminée au niveau national (CDN), à savoir au moins 40 % de réduction des émissions de GES, et entend renforcer en particulier les efforts d'atténuation dans le domaine de l’utilisation des terres. Plusieurs États membres, dont la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, le Portugal et l’Irlande, ont annoncé des plans nationaux d'action climatique en 2021, qui fixent des objectifs sectoriels ambitieux sur les émissions de GES, allant de 11 % à 55 % de réductions d’émissions en valeur absolue1 à l’horizon 2030 pour leurs secteurs agricoles. Les États membres comptent utiliser la PAC réformée comme le principal instrument de leurs ambitions dans ce domaine.

L’accord de commerce et de coopération entre l’UE et le Royaume-Uni est entré en vigueur le 1^er mai 2021 après avoir été avalisé par le Parlement européen et adopté par le Conseil. D'autres accords de libre-échange sont encore en cours de négociation avec l’Australie, la République populaire de Chine (ci-après la « Chine »), l’Indonésie, la Nouvelle-Zélande et les Philippines.

Évaluation et recommandations

• La PAC actuelle, dont une bonne partie du budget était pourtant affectée à l’action climatique, n'a pas permis de réduire sensiblement les émissions agricoles de l’UE durant la dernière décennie. Pour que l’agriculture contribue à la feuille de route « Ajustement à l’objectif 55 » de l’UE, il conviendrait de lier les dépenses climatiques de la future PAC européenne aux objectifs de réduction des émissions agricoles au niveau des pays et de l’UE. La nouvelle initiative sur le carbone en agriculture et la plus grande priorité donnée aux zones particulièrement à risque sur le plan des émissions (comme les tourbières) sont des évolutions positives à cet égard.

• Les réformes engagées ces trente dernières années ont fortement réduit le niveau du soutien au secteur et en ont modifié la composition dans le sens d’une diminution des distorsions générées sur la production et les échanges. Malgré les progrès notables des réformes du soutien au secteur, certains produits – en particulier la viande bovine, la viande de volaille et le riz – continuent de bénéficier d’importants soutiens. Les formes susceptibles d’entraîner le plus de distorsions constituent encore près d’un quart du soutien aux producteurs. Il serait souhaitable que les financements affectés à ces soutiens soient réorientés sur les objectifs du Pacte vert pour l’Europe.

• La croissance de la productivité agricole demeure faible dans l’Union européenne. Si cela peut s’expliquer en partie par des obligations environnementales européennes et nationales sévères, la réglementation limite également l’utilisation de certaines innovations en agriculture. L’accent mis sur l’innovation est à saluer, et la diffusion de technologies qui favorisent la productivité dans la durabilité, ainsi que la hausse continue des dépenses d’ESSG consacrées à l’innovation, pourraient faire progresser la productivité de l’UE tout en contribuant aux objectifs environnementaux.

• Deux évolutions positives en matière de résilience sont à noter en 2021. La CE a publié fin 2021 un plan d’urgence visant à garantir l’approvisionnement et la sécurité alimentaires en période de crise. Le mécanisme européen de préparation et de réaction aux crises de sécurité alimentaire (EFSCM) s’est révélé utile vu les difficultés engendrées par les suites de la pandémie de COVID‑19 et par l’agression de la Russie contre l’Ukraine. L’UE a également actualisé sa stratégie d’adaptation au changement climatique, dont l’agriculture constitue un élément clé. Néanmoins, les nombreuses aides exceptionnelles annoncées au titre de l’encadrement temporaire des aides d’État indiquent soit que la panoplie actuelle d’outils de gestion des risques n’est pas adaptée face à des événements catastrophiques, soit que les mécanismes incitatifs supposés encourager l’utilisation des outils existants sont mal conçus. Les nouveaux plans stratégiques nationaux relevant de la PAC donnent aux responsables publics la possibilité de remédier à ces faiblesses.

Graphique 12.1. Union européenne : Évolution du soutien à l’agriculture

 

 

 

 

 

Note : UE12 pour 1986-88, UE15 pour 2000-02, UE28 pour 2018-19, UE27 et Royaume-Uni pour 2020 et UE27 pour 2021.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Note : UE27 et Royaume-Uni pour 2020 et UE27 pour 2021.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

 

Note : UE28 pour 2019, UE27 et Royaume-Uni pour 2020 et UE27 pour 2021.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Tableau 12.1. Union européenne : Estimations du soutien à l’agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2019-21	2019	2020	2021p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	233 558	225 093	459 321	452 697	452 748	472 519
dont : part des produits SPM (%)	74.95	73.34	73.25	73.62	72.98	73.14
Valeur totale de la consommation (en sortie de l'exploitation)	212 900	226 789	447 815	435 556	445 464	462 425
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	95 385	79 781	102 362	105 117	103 988	97 980
Soutien au titre de la production de produits de base	86 308	40 997	16 703	20 160	16 901	13 047
Soutien des prix du marché1	80 672	37 067	16 398	19 864	16 601	12 727
Soutien positif des prix du marché	81 784	37 067	16 746	20 268	16 601	13 369
Soutien négatif des prix du marché	-1 112	0	-348	-403	0	-642
Paiements au titre de la production	5 637	3 930	305	296	300	320
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	5 056	6 833	15 323	14 606	15 180	16 182
En fonction de l’utilisation d’intrants variables	960	3 047	6 433	6 315	6 675	6 310
avec contraintes sur les intrants	0	0	49	42	38	66
En fonction de la formation de capital fixe	2 986	2 259	5 697	6 078	5 756	5 259
avec contraintes sur les intrants	0	94	76	66	68	95
En fonction des services utilisés sur l’exploitation	1 109	1 527	3 192	2 213	2 749	4 614
avec contraintes sur les intrants	90	274	11	10	10	14
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	3 587	31 196	28 398	27 699	29 387	28 106
Au titre des recettes/du revenu	147	99	1 131	763	1 401	1 230
Au titre de la superficie cultivée/du nombre d’animaux	3 440	31 097	27 267	26 936	27 987	26 877
avec contraintes sur les intrants	940	13 953	22 251	21 738	22 753	22 262
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	7	3	7	12
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	10	40 371	41 224	41 006	38 884
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	10	40 371	41 224	41 006	38 884
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements selon des critères non liés à des produits de base	478	1 078	1 266	1 163	1 178	1 457
En fonction du retrait de ressources à long terme	476	846	252	161	153	440
En fonction de la production de produits particuliers autres que des produits de base	2	176	934	952	921	928
En fonction d’autres critères non liés à des produits de base	0	57	81	50	103	89
Paiements divers	-43	-334	294	261	329	291
ESP en pourcentage (%)	38.43	29.77	18.79	19.54	19.25	17.57
CNP des producteurs (coeff.)	1.66	1.22	1.04	1.05	1.04	1.03
CNS aux producteurs (coeff.)	1.62	1.42	1.23	1.24	1.24	1.21
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	9 118	8 355	13 990	12 783	14 676	14 511
Système de connaissances et d'innovation agricoles	1 788	3 492	7 166	6 941	6 831	7 725
Services d'inspection et de contrôle	194	281	1 265	1 249	1 334	1 211
Développement et entretien des infrastructures	1 331	2 222	2 072	1 864	2 083	2 270
Commercialisation et promotion	1 210	996	3 444	2 695	4 374	3 263
Coût du stockage public	4 571	1 294	26	20	37	19
Divers	24	69	18	15	16	22
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	8.29	9.12	11.97	10.82	12.32	12.85
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-69 408	-33 000	-15 100	-18 524	-14 677	-12 100
Transferts des consommateurs aux producteurs	-80 268	-36 084	-15 767	-19 172	-15 036	-13 092
Autres transferts des consommateurs	-1 699	-717	-276	-265	-128	-436
Transferts des contribuables aux consommateurs	4 992	3 537	401	286	488	428
Surcoût de l'alimentation animale	7 567	264	542	626	0	1 000
ESC en pourcentage (%)	-33.38	-14.75	-3.39	-4.26	-3.30	-2.62
CNP des consommateurs (coeff.)	1.63	1.19	1.04	1.05	1.04	1.03
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.50	1.17	1.04	1.04	1.03	1.03
Estimation du soutien total (EST)	109 495	91 672	116 752	118 186	119 152	112 919
Transferts des consommateurs	81 967	36 801	16 043	19 436	15 164	13 528
Transferts des contribuables	29 228	55 589	100 985	99 014	104 115	99 827
Recettes budgétaires	-1 699	-717	-276	-265	-128	-436
EST en pourcentage (% du PIB)	2.51	1.04	0.65	0.64	0.66	0.67
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	28 824	54 606	100 355	98 322	102 551	100 192
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.66	0.62	0.56	0.53	0.57	0.59
Déflateur du PIB (1986-88 = 100)	100	152	197	193	201	..
Taux de change (monnaie nationale/USD)	0.91	1.09	0.87	0.89	0.88	0.85

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. UE12 pour 1986-88; UE15 pour 2000-02; UE28 pour 2019; et UE27 plus Royaume-Uni pour 2020; et UE27 pour 2021 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'UE sont : le blé, le maïs, l'avoine, l'orge, le riz, le colza, le soja, le tournesol, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille, les oeufs, les pommes de terre, les tomates, les plantes et fleurs, et le vin.

Source : OCDE (2022), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Note

← 1.  La Belgique s’est fixé un objectif de réduction de 25 % d’ici à 2030, par rapport à 2005. Le Danemark s’est fixé un objectif de réduction de 55 % d’ici à 2030, par rapport à 1990. L’Allemagne s’est fixé un objectif de réduction de 31 à 34 % d’ici à 2030, par rapport à 1990. Le Portugal s’est fixé un objectif de réduction de 11 % d’ici à 2030, par rapport à 2005. L’Irlande s’est fixé un objectif de réduction de 22 à 30 % d’ici à 2030, par rapport à 2018.