Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

6. Canada

Soutien à l’agriculture

Le Canada a fortement diminué son soutien à l’agriculture depuis la fin des années 80. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %) a été divisé par deux entre 1986-88 et 2000-02, en grande partie du fait de l’interruption du soutien des prix du marché (SPM) en faveur de l’industrie céréalière en 1995. De ce fait, les prix de la plupart des produits de base sont au niveau des cours mondiaux, hormis dans les filières lait, volaille et œufs qui restent soumises à un système de gestion de l’offre. Le soutien aux producteurs a été à nouveau divisé par deux entre 2000-02 et 2017-19 mais, étant donné l’importance des programmes de gestion des risques de l’entreprise, les montants des paiements varient d’une année sur l’autre.

L’estimation du soutien aux producteurs (ESP) représentait 8 % des recettes agricoles brutes en 2017‑19, contre 35 % en 1986‑88 et 17 % en 2000‑02. L’ESP en pourcentage du Canada a été inférieure à la moyenne des pays de l’OCDE durant toute la période. Cependant, les formes de soutien susceptibles de générer le plus de distorsions (soutien fondé sur la production et sur l’utilisation d’intrants variables – sans contraintes sur les intrants) représentaient 61 % de l’ESP en 2017-19, ce qui est supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE mais inférieur au chiffre de 1986-88. Le SPM du lait constitue la principale d’entre elles. En 2017-19, les prix perçus par les agriculteurs ont été supérieurs de 5 % en moyenne aux prix observés sur les marchés mondiaux. La part de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (ESSG) dans l’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) a presque doublé depuis 1986-88, pour s’établir à 42 % en 2017‑19. Le soutien au système d’innovation agricole et le soutien au système d’inspection ont représenté chacun environ 40 % de l’ESSG ces dernières années.

Principales évolutions de l’action publique

Le gouvernement a lancé sa toute première Politique alimentaire pour le Canada, qui entend développer une approche mieux coordonnée et davantage fondée sur les systèmes alimentaires pour définir la politique publique et la réglementation en matière d’alimentation. Les mesures prises à court terme auront pour objectif d'améliorer l’accès à une nourriture saine, de promouvoir les produits alimentaires canadiens, de renforcer la sécurité alimentaire dans les populations autochtones et du nord du pays, et de réduire le gaspillage alimentaire. Par ailleurs, le nouveau Règlement sur la salubrité des aliments au Canada est entré en vigueur au début de l’année 2019.

Le plafond des prêts accordés au titre du Programme de paiement anticipé (PPA), qui permet aux producteurs agricoles d’avoir accès facilement à des avances de fonds dans la limite d’un certain plafond, a été relevé pour la première fois depuis 2007 afin de tenir compte de l’évolution des coûts d’exploitation.

Durant l’année budgétaire allant d'avril 2019 à mars 2020, le Programme de paiements directs pour les producteurs laitiers (PPDPL) a versé une aide ponctuelle aux producteurs touchés par les engagements d’accès au marché pris dans le cadre des récents accords commerciaux internationaux, en fonction du contingent détenu.

Les autorités gouvernementales et les professionnels du secteur ont pris des mesures de prévention et de préparation face au risque de peste porcine africaine (PPA). Les autorités ont également engagé quelques initiatives pour attirer de la main-d’œuvre dans le secteur agricole et les zones rurales. AAC a ainsi participé au financement d’un projet dont le but est d’expliciter les bonnes pratiques à suivre pour recruter et retenir des travailleurs internationaux.

Évaluation et recommandations

• L’accord-cadre du Partenariat canadien pour l'agriculture (Le partenariat) pour 2018-22 poursuit sur la tendance, à saluer, de mettre davantage l’accent sur le soutien aux services d’intérêt général via des programmes portant sur les activités de recherche-développement du secteur, l’adoption d’innovations et la commercialisation.

• Le soutien aux producteurs reste très inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE ces dernières années. La part des transferts susceptibles de générer le plus de distorsions dans les transferts aux producteurs est plus élevée que pour la moyenne des pays de l’OCDE mais elle reste très en dessous de cette moyenne en pourcentage des recettes agricoles brutes.

• Les prix intérieurs sont exactement au niveau des cours mondiaux pour la plupart des produits de base, mais les filières lait, volaille et œufs continuent d’être protégées de la concurrence internationale et de bénéficier d’un soutien des prix du marché, ce qui fausse la production et les échanges.

• Le Programme de paiements directs aux producteurs laitiers (PPDPL), mis en place pour soutenir les éleveurs de bovins laitiers touchés par les récents accords commerciaux internationaux, verse des aides en fonction du quota détenu. Il devrait ainsi permettre de maintenir la production et les exploitations en place, même si certains ajustements devraient intervenir en cas de dédommagement partiel.

• Pour aller vers un abandon progressif de la gestion de l’offre, il conviendrait de relever les quotas en vigueur et de réduire le soutien des prix dans les filières lait, volaille et œufs. Cela encouragerait une plus grande réactivité aux conditions du marché, favoriserait l’innovation (afin de gagner en efficience et de diversifier la production en privilégiant les produits à plus grande valeur ajoutée), et diminuerait les rentes liées aux quotas.

• L'accord-cadre pour 2018-22 renouvelle des programmes apportant un soutien budgétaire destiné à atténuer les fluctuations des revenus des exploitations. Des protocoles et des règles strictes permettraient de limiter la demande potentielle d’aide supplémentaire lorsque les programmes existants suffisent, ils stimuleraient la mise au point d’outils fondés sur le marché, et encourageraient les agriculteurs à trouver de meilleures solutions de gestion des risques dans leurs exploitations.

• Des mesures de prévention et de préparation ont été prises face au risque de peste porcine africaine (PPA). Le secteur devrait donc être mieux préparé à cette menace épizootique.

• Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques est une initiative utile pour réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) de l’agriculture, mais il est important d’évaluer son efficacité et son efficience.

• La nouvelle taxe carbone applicable aux utilisateurs d’énergies fossiles peut potentiellement diminuer la dépendance vis-à-vis des énergies fossiles et la pollution de l’environnement. Cependant, l’exonération dont bénéficient l’essence et le fioul léger utilisés pour les activités agricoles dans toutes les provinces est une occasion manquée de réduire l’empreinte environnementale du secteur.

• Les diverses initiatives prises dans le but d’attirer de la main-d’œuvre dans le secteur agricole et les zones rurales sont importantes pour assurer la compétitivité du secteur à long terme.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Agriculture

Un certain nombre de mesures générales ont été prises pour soutenir les entreprises individuelles et les sociétés touchées par la crise due à la pandémie de COVID-19, y compris celles du secteur agricole et agroalimentaire. Il s'agit de reports d'échéances fiscales, de subventions salariales, d’un revenu minimum pour les personnes ayant dû arrêter leur activité à cause de cette maladie, et de financements supplémentaires alloués à des programmes existants. Par exemple, le Programme de crédit aux entreprises permettra à la Banque de développement du Canada (BDC) et à Exportations et développement Canada (EDC) de verser plus de 10 milliards CAD d’aides supplémentaires, ciblées en grande partie sur les petites et moyennes entreprises. La subvention salariale d’urgence du Canada (SSUC) est un dispositif par lequel le gouvernement canadien verse une subvention de 75 % des salaires aux employeurs admissibles, pour une période allant jusqu’à 12 semaines. Des modifications temporaires ont été apportées au programme Emplois d’été Canada, lequel accordera aux employeurs une subvention salariale de 100 % pour recruter du personnel temporaire, dans la limite de 70 000 emplois saisonniers. Par ailleurs, des moyens et des mesures spécifiques ont été annoncés et mis en œuvre pour le secteur agricole et agroalimentaire :

• Le gouvernement canadien a annoncé le déblocage de 50 millions CAD pour aider le secteur à mettre en place des mesures permettant de respecter la mise en quarantaine de 14 jours imposée aux travailleurs étrangers temporaires. Le gouvernement du Québec a annoncé le déblocage de 45 millions CAD pour attirer des travailleurs québécois dans les champs. Une prime de 100 CAD sera notamment versée aux travailleurs agricoles saisonniers qui travailleront un minimum de 25 heures par semaine.

• Financement agricole Canada (FAC) a augmenté sa capacité de prêt de 5 milliards CAD supplémentaires. Cette somme permettra à FAC d’apporter une aide aux producteurs, agroentrepreneurs et transformateurs de produits alimentaires confrontés à des difficultés de trésorerie, en leur octroyant un report des paiements dus au titre de leurs prêts (principal ou intérêts), ou encore en leur proposant un nouveau crédit.

• Les producteurs ayant souscrit un crédit au titre du Programme de paiement anticipé qu’ils auraient dû rembourser en mars ou avril 2020, et n’ayant pas pu écouler normalement leurs produits, se sont vu accorder un délai supplémentaire de six mois pour rembourser le reliquat de leur prêt.

• Dans le cadre du Partenariat canadien pour l'agriculture (PCA), les producteurs continuent d’avoir accès à un ensemble complet de programmes de gestion des risques de l’entreprise (GRE) conçus pour les aider à gérer les risques et les impacts financiers importants d’aléas indépendants de leur volonté. Différents paramètres et échéances de ces programmes ont été modifiés ou prolongés dans de nombreuses provinces. Le gouvernement de l’Île-du-Prince-Édouard a annoncé la création d’un nouveau fonds stratégique pour l’agriculture dans le contexte du COVID-19 doté de 750 000 CAD pour aider les producteurs et les petites entreprises de transformation à s'adapter face à la pandémie. Le gouvernement du Nouveau-Brunswick réexamine tous les programmes du PCA et prévoit d’ajuster et renforcer certains programmes afin d'aider les producteurs à faire face aux difficultés et problèmes rencontrés en rapport avec le COVID-19.

• Parmi les mesures de soutien aux entreprises, les services financiers et de conseil au secteur agricole et agroalimentaire seront amplifiés. Le gouvernement de la Saskatchewan a mis en place une cellule d’accompagnement des entreprises, la Business Response Team, qui travaille avec elles pour identifier les programmes d’aide dont elles peuvent bénéficier au niveau de la province et de l’État fédéral. Financement agricole Canada (FAC) a lancé des programmes de soutien à ses clients, invitant ceux-ci à contacter ses bureaux pour évaluer leur situation financière et les solutions possibles. Dans l’Alberta, la société de services financiers pour l’agriculture (Agriculture Financial Services Corporation) encourage également ses clients à contacter leur chargé de clientèle afin d’aménager les modalités de crédit. Le soutien apporté pourrait comprendre des solutions personnalisées, par exemple un allégement des remboursements d’emprunt par le versement des seuls intérêts, un rééchelonnement des paiements, ou un report des paiements.

Chaîne d'approvisionnement agroalimentaire

Le 16 mars, le gouvernement a formé un groupe de travail sur la COVID-19 réunissant pouvoirs publics et organisations sectorielles nationales, qui se réunissent par téléconférence trois fois par semaine afin d’échanger des informations et d’examiner les problèmes auxquels le secteur d’activité est confronté, notamment les impacts possibles sur le commerce.

Des mesures relatives à la main-d’œuvre ont été prises pour faciliter le mouvement des intrants et produits agroalimentaires, tant sur le territoire national qu’à l’étranger. Les chauffeurs routiers, les personnels navigants et les autres travailleurs transportant des marchandises sont exemptés des interdictions de déplacement tant qu’ils ne présentent pas de symptômes. Les travailleurs étrangers temporaires employés dans l’agriculture, l’agroalimentaire, la transformation de produits de la mer et les autres secteurs clés seront autorisés à se rendre au Canada. Le gouvernement canadien a également relevé à deux ans, au lieu d’un an auparavant, la durée maximale des permis de travail pour les travailleurs du volet des postes à bas salaire dans le Programme des travailleurs étrangers temporaires.

Protection des consommateurs

Le système alimentaire continue d’approvisionner les commerces de détail en quantités suffisantes. Le gouvernement canadien travaille avec des réseaux nationaux et régionaux établis à améliorer l’accès à des denrées alimentaires chez les populations en situation d’insécurité alimentaire. Une enveloppe de 100 millions CAD a été allouée au profit des banques alimentaires et d'autres organismes locaux de la sphère alimentaire.

Sécurité des aliments et sécurité alimentaire

L’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA) a suspendu temporairement certaines activités d’inspection à moindre risque pour réaffecter ses personnels à des activités plus prioritaires afin de mieux accompagner les Canadiens et les professionnels pendant l’épidémie. Dans cette situation totalement inédite, le gouvernement canadien a investi 20 millions CAD afin de maintenir l’important travail réalisé pour préserver le système alimentaire canadien et mieux soutenir les demandes de production du secteur alimentaire du pays.

L’objectif de cet investissement est de faire en sorte que les Canadiens puissent avoir accès sans discontinuité à des produits alimentaires sûrs et de haute qualité pour nourrir leurs familles. Avec cette enveloppe, l’ACIA sera en mesure de recruter, former et équiper du personnel supplémentaire pour mener des activités d’inspection essentielles, et de travailler plus étroitement avec les professionnels du secteur et les partenaires commerciaux afin de réduire au minimum les ruptures d'approvisionnement pendant la crise. L’ACIA et les provinces et territoires travaillent en étroite collaboration pour assurer l’approvisionnement alimentaire des Canadiens durant la pandémie de COVID-19. Les fonds serviront également à financer la formation d’inspecteurs d’hygiène alimentaire provinciaux afin qu’ils puissent apporter une assistance à l’ACIA en fonction des besoins.

Il aidera aussi l’ACIA à mettre au point des moyens flexibles pour réaliser les inspections, notamment en développant l’utilisation d’outils informatiques tels que des tablettes et l’accès au réseau de prestation de services à distance de l’ACIA. L’ACIA œuvre à garantir la salubrité des aliments et à protéger la santé des animaux et des végétaux pendant cette pandémie, tout en introduisant de la flexibilité là où cela est possible. Elle intervient par exemple pour obtenir que des aliments conditionnés, habituellement destinés aux restaurants et aux hôtels, soient plus facilement disponibles à la vente dans les commerces alimentaires de détail. Ce type d’initiative permet à la fois d’augmenter la quantité de produits alimentaires à la disposition des Canadiens, de réduire le gaspillage alimentaire et de soutenir les entreprises sans compromettre la sécurité sanitaire des aliments. L’ACIA travaille également à la rédaction d’accords avec les provinces et les territoires sur le partage des effectifs d’inspecteurs et a élaboré des procédures de fonctionnement normalisées concernant les heures supplémentaires effectuées par les inspecteurs et les demandes d’équipes supplémentaires. L’ACIA a publié des directives à destination des professionnels en rapport avec un cas positif de COVID-19 dans un établissement d’abattage et de transformation de la viande, en fournissant aussi les coordonnées des services à contacter ainsi qu’un protocole à suivre dans l’éventualité de problèmes survenant dans un établissement.

Graphique 6.1. Canada : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) n’a cessé de baisser depuis la fin des années 80 et a représenté quelque 8 % des recettes agricoles brutes au cours de la période 2017-19, soit environ la moitié de la moyenne des pays de l’OCDE. Les formes d’ESP susceptibles de créer le plus de distorsions continuent de prédominer compte tenu du soutien des prix du marché (SPM) dont bénéficient les filières lait, volaille et œufs (graphique 6.1). Le niveau de soutien a progressé de 23 % entre 2018 et 2019 du fait de l’augmentation du SPM et des paiements budgétaires. La hausse du SMP s’explique par le creusement des écarts de prix pour le lait, la volaille et les œufs, les prix intérieurs ayant augmenté plus vite que les prix à la frontière sous l’effet des taux de change principalement (graphique 6.2). En moyenne, les prix perçus par les agriculteurs ont été supérieurs d’environ 5 % aux prix mondiaux, mais d’importantes différences demeurent entre les produits. Si les prix de la plupart des produits de base sont au niveau des cours mondiaux, le prix intérieur du lait était 55 % plus élevé en 2017-19. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) : le lait affiche le pourcentage le plus important de TSP dans les recettes agricoles brutes par produit (36 %) (graphique 6.3). Globalement, les TSP représentent plus de 70 % de l’ESP totale. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (comptabilisées dans l’ESSG) rapportées à la valeur ajoutée de l’agriculture dépassent la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a sensiblement diminué au fil du temps et s’établissait à la moitié de la moyenne des pays de l’OCDE en 2017-19. Environ 70 % du soutien total a été accordé aux producteurs à titre individuel (ESP) en 2017-19.

Graphique 6.2. Canada : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 6.3. Canada : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 6.1. Canada : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	14 083	20 696	46 308	46 040	46 445	46 439
dont : part des produits SPM (%)	85.6	82.0	82.8	84.0	83.2	81.0
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	12 688	15 538	30 455	29 672	30 933	30 759
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	5 862	3 891	3 823	3 605	3 575	4 289
Soutien au titre de la production des produits de base	3 214	1 622	2 035	2 172	1 732	2 200
Soutien des prix du marché1	2 851	1 602	2 035	2 172	1 732	2 200
Soutien positif des prix du marché	2 997	1 602	2 069	2 172	1 835	2 200
Soutien négatif des prix du marché	-146	0	-35	0	-104	0
Paiements au titre de la production	364	20	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 098	368	392	391	425	359
Utilisation d’intrants variables	629	242	270	299	274	237
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	448	108	115	83	142	120
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	20	18	7	10	9	2
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	1 336	1 307	1 295	1 029	1 356	1 500
Au titre des Recettes / du Revenu	467	586	579	486	659	593
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	869	721	716	543	697	908
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	8	0	23	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	553	74	0	0	221
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	553	74	0	0	221
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	8	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	8	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	206	41	20	12	39	9
ESP en pourcentage (%)	34.5	16.9	8.0	7.6	7.4	8.8
CNP des producteurs (coeff.)	1.34	1.08	1.05	1.05	1.04	1.05
CNS aux producteurs (coeff.)	1.53	1.20	1.09	1.08	1.08	1.10
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	1 153	1 260	1 598	1 681	1 689	1 424
Système de connaissances et d'innovation agricoles	483	536	616	640	627	581
Services d'inspection et de contrôle	283	348	674	716	753	554
Développement et entretien des infrastructures	268	182	142	146	130	151
Commercialisation et promotion	85	179	140	154	157	109
Coût du stockage public	0	0	0	0	0	0
Divers	34	15	26	27	22	28
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	16.3	24.5	29.3	31.8	31.9	24.8
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-2 533	-1 712	-2 248	-2 425	-1 916	-2 401
Transferts des consommateurs aux producteurs	-2 766	-1 596	-2 032	-2 172	-1 727	-2 196
Autres transferts des consommateurs	-31	-117	-235	-262	-213	-229
Transferts des contribuables aux consommateurs	31	0	19	9	24	24
Surcoût de l'alimentation animale	234	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-20.1	-11.0	-7.4	-8.2	-6.2	-7.8
CNP des consommateurs (coeff.)	1.28	1.12	1.08	1.09	1.07	1.09
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.25	1.12	1.08	1.09	1.07	1.08
Estimation du soutien total (EST)	7 046	5 151	5 440	5 295	5 288	5 737
Transferts des consommateurs	2 798	1 713	2 267	2 434	1 941	2 425
Transferts des contribuables	4 279	3 555	3 408	3 123	3 561	3 541
Recettes budgétaires	-31	-117	-235	-262	-213	-229
EST en pourcentage (% du PIB)	1.6	0.7	0.3	0.3	0.3	0.3
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	4 195	3 549	3 405	3 123	3 557	3 537
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.0	0.5	0.2	0.2	0.2	0.2
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	138	192	189	192	196
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.32	1.53	1.31	1.30	1.30	1.33

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Canada sont : le blé, le maïs, l'orge, l'avoine, le soja, le colza, le lin, les pommes de terre, les lentilles, les haricots secs, les pois secs, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr