Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

23. Fédération de Russie

Soutien à l’agriculture

En 2017-19, près de 78 % du soutien total à l’agriculture (EST) ont été versés aux producteurs à titre individuel (ESP), le reste étant affecté aux services d’intérêt général dont bénéficie l’agriculture (20 %) et au soutien des acheteurs de produits agricoles (2 %).

Le soutien accordé aux producteurs agricoles a beaucoup fluctué sur le long terme, mais s’est quelque peu stabilisé depuis 2014 aux alentours de 9-13 % des recettes agricoles brutes (ESP en %). La majeure partie (73 %) de ce soutien est constituée des formes susceptibles de créer le plus de distorsions, notamment le soutien des prix du marché ainsi que les subventions à la production et à l’utilisation d’intrants variables. Le soutien des prix du marché agrégé masque cependant une grande diversité de situations selon les produits : les importations de produits animaux et de sucre font l’objet de mesures de protection douanière, tandis que les exportations de céréales et d’oléagineux sont taxées implicitement et explicitement. Les éleveurs bénéficient en outre de prix intérieurs des céréales qui sont inférieurs aux niveaux mondiaux. Dans la catégorie du soutien aux services d’intérêt général, le système de connaissances agricoles, le développement et l’entretien des infrastructures, ainsi que le système d’inspection et de contrôle absorbent la majeure partie des financements publics.

Le soutien total à l’agriculture (EST) représentait 0.7 % du PIB en 2017-19. Ce pourcentage ne cesse de baisser depuis le milieu des années 90, en raison principalement de la croissance du PIB et de la baisse de la part du secteur agricole dans l’économie. Les transferts des contribuables représentent 54 % du total des transferts aux producteurs, les 46 % restants provenant des consommateurs. Le soutien des prix dépasse de 7 % en moyenne les niveaux internationaux.

Principales évolutions de l’action publique

Le Programme d’État pluriannuel pour le développement de l’agriculture se trouve dans sa seconde phase de mise en œuvre, 2018-2025. L’agriculture numérique et les exportations agricoles sont deux volets distincts du programme. Le volet des exportations vise surtout à développer les infrastructures utilisées à l’export, faciliter l’accès aux marchés étrangers par des améliorations phytosanitaires, promouvoir les produits et contribuer à leur positionnement extérieur. L’accent est également mis sur l’agriculture familiale et le développement rural. Un changement de système a été annoncé pour 2020 concernant le versement de subventions directes aux producteurs, dans le but d’accélérer la hausse de la production. Un autre dispositif, le Programme d’État pour le développement intégré des territoires ruraux, a été lancé début 2020 pour stimuler les investissements dans l’augmentation des capacités en matière de ressources humaines, l’infrastructure rurale et les services en milieu rural. Le pays a ratifié l’Accord de Paris sur le climat en 2019. La première loi nationale sur l’agriculture biologique est entrée en application le 1^er janvier 2020.

Conformément à ses engagements auprès de l’OMC, la Fédération de Russie a supprimé ses contingents tarifaires sur la viande porcine. Les importations de ce produit sont désormais soumises à un droit forfaitaire ad valorem de 25 %, qui équivaut à moins de la moitié du taux pratiqué auparavant lors du dépassement des contingents. L’interdiction, depuis 2014, des importations agroalimentaires en provenance de plusieurs pays a été prolongée jusqu’à la fin 2020. En tant que membre de l’Union économique eurasiatique (UEEA), la Fédération de Russie est devenue partie aux accords de libre-échange avec Singapour et la Serbie signés en 2019. Un accord provisoire conduisant à la création d’une zone de libre-échange entre l’UEEA et l’Iran est entré en vigueur en 2019. Il prévoit notamment des concessions mutuelles dans le domaine des échanges agroalimentaires.

Évaluation et recommandations

• Le Programme d’État pour le développement de l’agriculture vise à stimuler la production agricole et la substitution de produits nationaux aux importations agroalimentaires. Cette orientation a récemment été étendue en y incluant le développement du potentiel d’exportation du secteur agricole et l’accès aux marchés des gros importateurs agroalimentaires.

• Malgré un certain redéploiement en faveur des paiements à l’hectare et par tête, les subventions et les mesures de protection à l’importation – qui génèrent le plus de distorsions – restent les principaux instruments de soutien utilisés pour atteindre les objectifs déclarés de remplacement des produits importés et de développement des exportations.

• Le développement de l’agriculture pourrait être facilité par l’intensification des investissements dans la croissance du secteur agricole à long terme, par exemple dans l’infrastructure, l’innovation technologique ainsi que la santé des plantes et des animaux.

• La recherche et le développement (R-D) et le transfert de connaissances sont un autre levier déterminant pour accroître la compétitivité et favoriser la croissance à long terme. C’est un domaine d’action essentiel pour atteindre l’objectif de développement des exportations récemment adopté, qui nécessite de savoir capter les nouveaux signaux de la demande et les possibilités qui s’offrent sur les marchés extérieurs. Outre la mise au point de nouvelles méthodes et technologies, il est important de faire en sorte qu’elles soient adoptées par les producteurs et les entreprises agro-industrielles. Ce défi va au-delà de la politique agricole et requiert des améliorations du cadre général de l’investissement et de l’activité économique.

• Le capital humain est un autre facteur clé de la croissance à long terme. Plusieurs programmes ciblés successifs ont affecté des ressources au développement rural. Une hausse non négligeable de ces dépenses est prévue dans le cadre du nouveau Programme d’État pour le développement intégré des territoires ruraux. Il s’agit d’une évolution positive, car il reste encore beaucoup à faire pour améliorer les conditions de vie dans les campagnes et apporter à l’économie rurale les connaissances et les compétences dont elle a besoin.

• Le secteur de l’agriculture pourrait devenir l’un des principaux bénéficiaires du Programme d’État pour la préservation de l’environnement, grâce à ses effets en matière d’amélioration de la gestion des déchets, de réduction de la pollution de l’air et de l’eau, de réhabilitation des forêts et de soutien aux meilleures technologies disponibles. Le secteur agricole devrait saisir ces occasions pour répondre à la demande potentiellement considérable de produits respectueux de l’environnement, sur le plan intérieur et à l’étranger.

• Le succès des programmes consacrés à la R-D, au développement rural et à l’environnement dépendra, entre autres, de la correspondance entre les financements effectifs et les objectifs initiaux. Étant donné que ces programmes s’appuient dans une large mesure sur des sources de financement autres que les fonds publics, il est important de s’assurer que les activités prévues et les coûts d’administration sont suffisamment attractifs pour les investisseurs privés.

• La Fédération de Russie a récemment ratifié l’Accord de Paris sur le climat et n’a pas encore communiqué ses contributions déterminées au niveau national (CDN). Un projet de loi visant à réglementer les émissions de gaz à effet de serre a été préparé et fait actuellement l’objet d’une analyse d’impact. Ce texte présente les grands principes de la réglementation et les instruments utilisés, mais ne fixe aucun objectif précis de réduction des émissions aux niveaux des secteurs ou de l’ensemble de l’économie, ni ne propose des dispositifs de mise en œuvre.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Le 17 mars 2020, le gouvernement a annoncé un plan d’urgence pour soutenir l’économie dans le contexte de l’épidémie du nouveau coronavirus (Gouvernement russe, 2020[55]). Ce plan comprend 54 mesures regroupées par thème : i) Garantir la fourniture des biens essentiels (notamment alimentaires) et l’aide à la population ; ii) Soutenir les secteurs en danger (tourisme, transports, restauration, hôtellerie, loisirs, industrie du sport et quelques autres activités) ; iii) Soutenir les petites et moyennes entreprises (PME) et les entrepreneurs individuels ; iv) Mesures systémiques générales. Outre ce plan d’urgence, un autre plan d’aide est en cours d’élaboration pour les entreprises « essentielles » d’importance nationale. Un certain nombre d’autres mesures ont également été annoncées. Les initiatives particulièrement pertinentes au regard de l’agriculture et de la situation alimentaire sont énoncées ci-dessous.

Politiques agricoles

Les importations de produits alimentaires et autres produits de base bénéficient du régime douanier de « corridor vert ». Les droits d’importation sur les légumes, le seigle, le riz, le blé noir, les jus, les aliments pour bébé et les matières premières qui les composent sont suspendus jusqu’au 30 juin 2020 (Commission économique eurasienne, 2020[56]). Jusqu’à cette date également, les exportations extérieures à l’UEEA d’oignons, d’ail, de certaines céréales (dont le seigle, le blé noir et le riz), de gruau et de farine complète ont été temporairement interdites (TASS, 2020[57]).

La Fédération de Russie a également mis en place un quota pour les exportations de blé, d’orge et de maïs en dehors de l’UEEA, qui sera applicable entre le 1^er avril et le 30 juin 2020 sur un total de 7 millions de tonnes de marchandises (Centre du commerce international, 2020[13]).

La majorité des producteurs agricoles ont le statut de PME et d’entrepreneurs individuels et peuvent donc prétendre aux aides prévues dans le plan gouvernemental du mois de mars. Dans le domaine fiscal, ces aides sont notamment les suivantes : moratoire sur le recouvrement des créances et des pénalités ainsi que sur les faillites ; réduction des cotisations de sécurité sociale (de 30 % à 15 % pour les salaires supérieurs au salaire minimum) et report des cotisations sociales de six mois pour les microentreprises ; report des loyers pour les locaux loués par des organismes publics et des municipalités. Les PME et les entrepreneurs individuels peuvent aussi bénéficier d’un certain nombre de mesures d’assistance en matière de crédit telles que : possibilité de réaménagement de la dette ; report du remboursement du capital ; accès au crédit à taux réduit et octroi de prêts sans intérêt pour le paiement des salaires. Ils peuvent aussi se voir accorder un moratoire sur tous les contrôles financiers (sauf cas particuliers) jusqu’à la fin 2020 ainsi qu’une extension automatique de leurs permis d’activité de six mois (Gouvernement russe, 2020[55]). Plus récemment, il a été indiqué qu’en plus des aides annoncées en mars, les PME et les entrepreneurs individuels recevront des subventions pour pouvoir financer la masse salariale, à condition qu’ils conservent 90 % de leur personnel.

S’agissant de l’aide prochaine aux entreprises « essentielles » de grande taille, plus d’un millier d’entreprises d’importance nationale sont concernées, dont plus d’une centaine dans le secteur agroalimentaire (grandes exploitations agricoles, entreprises de transformation) (Interfax, 2020). Selon les premières informations disponibles, les nouvelles mesures pourront inclure des crédits préférentiels et des aides à l’achat d’intrants variables (360tv.ru, 2020[58]).

Mesures concernant la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

Parmi les entreprises « essentielles » figurent notamment les principaux fabricants d’engrais (Minudobrenia, Phosagro, Uralchem, Uralkali) ainsi que les grandes enseignes de l’alimentation de gros et de détail et de la restauration (Atak, Auchan, Billa, Vkus Vill, O’Key, Dixi Group, Lenta et McDonalds). Au moment de la rédaction, aucun détail n’avait été fourni concernant l’aide dont bénéficieront ces entreprises, mais il est possible qu’elle inclue aussi une assistance en matière de crédit.

Mesures en faveur des consommateurs

La disponibilité des produits alimentaires et autres biens essentiels fait l’objet d’un suivi opérationnel aux niveaux fédéral et régional, et des prêts sans intérêt peuvent être consentis pour la constitution de stocks supplémentaires. Les magasins alimentaires de gros et de détail peuvent bénéficier de prêts subventionnés pour acheter des stocks de produits. Le transport des produits alimentaires et autres biens essentiels est dispensé des restrictions de circulation imposées au transport de fret dans les zones urbaines et de la réglementation sur le tonnage (Gouvernement russe, 2020[55]). Des dispositions administratives et des procédures de promotion de la concurrence peuvent être mises en place dans les différentes régions pour éviter que la spéculation ne fasse augmenter les prix de l’alimentation.

Le ministère de l’Agriculture a annoncé le 31 mars qu’il allait vendre sur le marché intérieur 1 million de tonnes de ses réserves de céréales pour garantir l’approvisionnement et maintenir les prix à un bas niveau dans le contexte de la pandémie de coronavirus (Reuters, 2020[59]).

Un certain nombre d’aides sociales supplémentaires ont été mises en place pour les personnes défavorisées, les familles avec un grand nombre d’enfants et les chômeurs, afin d’aider ces groupes de population à consommer (MTSP, 2020[60]).

Autre

Outre les mesures fédérales décrites ci-dessus, les régions peuvent adopter des mesures complémentaires. Le gouvernement fédéral devrait leur verser à cet effet quelque 200 milliards RUB (2.5 milliards USD) de subventions.

Graphique 23.1. Russie : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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En 2017-19, l’estimation du soutien aux producteurs (ESP en %) représentait 10 % des recettes agricoles brutes, un chiffre inférieur à la moyenne de l’OCDE mais supérieur au niveau observé en 2000-02 (7 %). Ce chiffre global masque un SPM négatif pour certains produits, égal à 1.6 % des recettes agricoles brutes en 2017-19. La part des transferts bruts aux producteurs (positifs ou négatifs), fournis sous des formes susceptibles de créer le plus de distorsions, est passée de 86 % en 2000-02 à 73 % en 2017-19 (graphique 23.1). Le montant total de l’ESP en monnaie locale a régressé de 6 % au cours de l’année la plus récente, en grande partie du fait de la baisse du soutien des prix du marché car les prix à la frontière ont globalement augmenté, alors que les prix intérieurs ont reculé (graphique 23.2). Les prix reçus par les agriculteurs en 2017-19 étaient en moyenne supérieurs de 7 % à ceux des marchés mondiaux (CNP), contre 2 % en 2000-02. Ce CNP global masque les mesures de protection aux frontières appliquées aux produits animaux et au sucre, ainsi que la taxation des céréales et des oléagineux. Les produits bénéficiant des plus hauts niveaux de soutien par rapport aux recettes agricoles brutes qu’ils génèrent (TSP en %) sont le sucre (24 %), le lait (23 %), la viande porcine (21 %), ainsi que la viande bovine (19 %) (graphique 23.3). La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans l’ESP était de 62 % en 2017-19. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) ont baissé par rapport à la valeur ajoutée du secteur – elles en représentaient 4.1 % en 2017-19, contre 3.7 % en 2000-02 –, ce qui reflète en partie l’augmentation en valeur de la production agricole. L’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture en % du PIB a diminué, passant de 0.8 % en 2000-02 à 0.7 % en 2017-19, principalement sous l’effet de la hausse du PIB.

Graphique 23.2. Russie : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 23.3. Russie : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 23.1. Russie : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	25 436	77 924	77 427	73 707	82 637
dont : part des produits SPM (%)	81.7	77.1	78.1	78.2	75.0
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	30 143	77 149	78 424	74 473	78 550
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	1 968	8 559	9 044	8 688	7 944
Soutien au titre de la production des produits de base	967	5 178	5 729	5 224	4 581
Soutien des prix du marché1	770	4 962	5 425	5 052	4 408
Soutien positif des prix du marché	2 017	6 238	6 803	6 816	5 096
Soutien négatif des prix du marché	-1 247	-1 277	-1 378	-1 764	-688
Paiements au titre de la production	198	217	304	172	174
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	719	2 132	2 222	2 139	2 035
Utilisation d’intrants variables	359	424	197	437	636
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	318	1 631	1 961	1 624	1 309
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	42	77	64	78	89
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	0	687	579	732	752
Au titre des Recettes / du Revenu	0	49	43	39	67
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	638	536	693	685
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	282	561	514	592	576
ESP en pourcentage (%)	7.5	10.5	11.2	11.2	9.2
CNP des producteurs (coeff.)	1.02	1.07	1.08	1.07	1.06
CNS aux producteurs (coeff.)	1.08	1.12	1.13	1.13	1.10
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	684	2 144	1 901	2 353	2 178
Système de connaissances et d'innovation agricoles	175	655	588	709	668
Services d'inspection et de contrôle	203	499	503	475	521
Développement et entretien des infrastructures	230	464	469	429	495
Commercialisation et promotion	2	61	39	54	90
Coût du stockage public	1	101	102	130	72
Divers	73	362	200	556	332
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	25.3	19.7	17.0	20.9	20.9
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-1 471	-6 202	-7 053	-6 488	-5 064
Transferts des consommateurs aux producteurs	-477	-5 065	-5 590	-5 136	-4 470
Autres transferts des consommateurs	-661	-1 261	-1 522	-1 283	-977
Transferts des contribuables aux consommateurs	25	244	232	211	289
Surcoût de l'alimentation animale	-359	-119	-173	-280	95
ESC en pourcentage (%)	-5.1	-8.0	-9.0	-8.7	-6.5
CNP des consommateurs (coeff.)	1.04	1.09	1.10	1.09	1.07
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.05	1.09	1.10	1.10	1.07
Estimation du soutien total (EST)	2 677	10 946	11 177	11 252	10 410
Transferts des consommateurs	1 138	6 326	7 112	6 420	5 447
Transferts des contribuables	2 201	5 881	5 587	6 116	5 940
Recettes budgétaires	-661	-1 261	-1 522	-1 283	-977
EST en pourcentage (% du PIB)	0.8	0.7	0.7	0.7	0.6
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	1 908	5 985	5 752	6 200	6 002
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.6	0.4	0.4	0.4	0.4
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	622	573	632	661
Taux de change (monnaie nationale par USD)	29.56	61.95	58.33	62.81	64.71

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Russie sont : le blé, le maïs, le seigle, l’orge, l’avoine, le tournesol, le sucre, les pommes de terre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Références

[5] 360tv.ru (2020), « Agricultural support measures are to be developed in Russia amid the pandemic », https://360tv.ru/news/dengi/mery-podderzhki-selskogo-hozjajstva-razrabotajut-v-rossii-na-fone-pandemii/ (consulté le 7 April 2020).

[4] Centre du commerce international (2020), Market Access Map – COVID-19 Temporary Trade Measures, https://www.macmap.org/covid19.

[2] Commission économique eurasienne (2020), « Decision of the Eurasian Economic Commission No. 33 of 3 April, 2020 », https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01425324/err_08042020_33.

[1] Gouvernement russe (2020), « Plan of urgent actions to ensure stable economic development in the situation of the spreading new coronavirus infection », Gouvernement de la Fédération de Russie, http://static.government.ru/media/files/vBHd4YRxpULCaUNNTFLVpPSZbMCIA2Zq.pdf (consulté le 17 March 2020).

[7] MTSP (2020), News on COVID-19., https://rosmintrud.ru/social/236.

[6] Reuters (2020), Update 1 – Russia to sell half of grain stockpile amid coronavirus, https://www.reuters.com/article/health-coronavirus-russia-grains-stockpi/update-1-russia-to-sell-half-of-grain-stockpile-amid-coronavirus-idUSL8N2BO3PB.

[3] TASS (2020), A ban of the EEC on exports of critically important goods to third countries has taken effect, https://tass.ru/ekonomika/8222325.