Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

25. Suisse

Soutien à l’agriculture

Le niveau du soutien à l’agriculture a quelque peu diminué ces dernières décennies en Suisse, mais il a eu tendance à se stabiliser tout dernièrement. Pratiquement trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE, le soutien aux producteurs (indiqué par l’ESP) reste élevé en proportion des recettes agricoles brutes. Le soutien total (selon l’EST) est estimé à 1 % environ du PIB en 2017-19 et le soutien direct aux producteurs en représente la majeure partie. En ce qui concerne la composition du soutien, son évolution au fil du temps est plus nette, le soutien des prix du marché (SPM) ayant été remplacé en partie par différents types de paiements directs.

Le SPM, principalement dû à des contingents tarifaires assortis de droits de douane hors contingent élevés, reste la principale composante du soutien. Bien que cette forme de soutien ait diminué ces 30 dernières années, passant de 80 % à environ 50 % du soutien total aux agriculteurs, les prix intérieurs moyens sont supérieurs de 45 % aux prix mondiaux sur la période 2017-19. La Suisse effectue des paiements directs importants (presque tous soumis à des mécanismes d’écoconditionnalité) pour compenser en partie la diminution du SPM. Au fil du temps, les paiements directs ont pris une importance croissante. S’ils étaient à 20 % environ du soutien total dans les années 80, leur part a augmenté pour s’établir à presque 50 % depuis quelques années. La plupart de ces aides concernent actuellement les domaines suivants : paiements à la surface, paiements pour le maintien de l’activité dans des conditions difficiles, paiements accordés aux agriculteurs qui mettent volontairement en œuvre des pratiques agricoles plus rigoureuses pour répondre aux attentes de la société en matière de protection de l’environnement et de bien-être animal.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général sont élevées en Suisse. Le soutien à ces services (indiqué par l’ESSG) vise principalement à financer le système de connaissances et d’innovation agricoles, qui absorbe presque la moitié des dépenses comptabilisées dans l’ESSG.

Principales évolutions de l’action publique

Le cadre d’action de la période 2014-17 a été reconduit jusqu’à la fin 2021 (Politique agricole 2018-2021 – PA 2018-21). Le budget global des dépenses pour cette nouvelle période a été minoré de 1.7 % par rapport à la période précédente. La principale modification est une réduction progressive des paiements de transition, tandis que les ressources budgétaires ainsi économisées serviront à financer d’autres paiements directs (visant surtout à soutenir la biodiversité, l’utilisation durable des ressources naturelles et le bien-être animal).

Le 1^er janvier 2019, les subventions aux exportations de produits alimentaires transformés ont été supprimées. Pour compenser la baisse de prix liée à l’élimination de ces subventions, l’argent ainsi économisé a été transféré au budget de l’agriculture pour financer les paiements directs en faveur du lait et des céréales

Le 12 février 2020, le Conseil fédéral a présenté son plan pour l’évolution de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+). Le projet met l’accent sur une agriculture encore plus durable et créatrice de valeur. Des mesures supplémentaires de soutien du secteur vinicole ont été mises en place à partir de décembre 2019 et seront maintenues tout au long de l’année 2020.

Évaluation et recommandations

• La recherche de la sécurité alimentaire devrait s’appuyer sur le renforcement de la compétitivité du secteur agricole plutôt que sur des paiements directs. Les mesures favorisant les changements structurels, notamment le soutien à l’investissement et les stratégies de sortie, devraient faciliter ce processus.

• La poursuite de la réduction des obstacles à l’importation et l’élimination des subventions à l’exportation dont bénéficient les produits transformés sont les actions à mener pour alléger davantage la charge qui pèse sur les consommateurs et les distorsions qui s’exercent sur les marchés.

• L’introduction de paiements à la production pour le lait et de paiements à l’hectare pour les céréales dans le but de compenser la suppression des subventions à l’exportation pourrait entraver les efforts visant à améliorer l’affectation des ressources et faire obstacle à l’ajustement structurel. Ces mesures compensatoires devraient être temporaires.

• L’utilisation des fonds résultant de la réduction des contributions de transition pour financer la biodiversité, l’utilisation durable des ressources naturelles et le bien-être animal pourrait contribuer à résoudre certaines défaillances du marché.

• Les mesures envisagées dans le cadre de la Politique agricole 2022 vont globalement dans le sens d’une agriculture plus durable. Elles pourraient contribuer à une utilisation plus rationnelle des ressources naturelles et accroître la viabilité écologique du secteur. Un ciblage plus régional des paiements directs est également prévu. Toutefois, il conviendrait de mieux distinguer les mesures axées sur les défaillances du marché (qui visent à fournir des externalités positives et des biens publics, et à éviter les externalités négatives) et celles qui portent sur les problèmes de revenus. Pour ces derniers, des mesures concernant l’ensemble de l’économie plutôt que le secteur agricole en particulier seraient indiquées.

• Le secteur de l’agriculture en Suisse n’est que peu concerné par la législation en vigueur sur les émissions de CO₂. Pour atteindre ses objectifs en matière de changement climatique dans le domaine de l’agriculture, le pays devrait envisager d’étendre la taxe sur les émissions de CO₂ à d’autres compartiments du secteur et mettre davantage l’accent sur des politiques ciblées.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Politiques agricoles

Outre les prêts à court terme qui sont disponibles en temps normal pour permettre aux producteurs agricoles de faire face au manque de trésorerie, le gouvernement suisse envisage le versement anticipé des paiements directs et des contributions aux cultures particulières. Aucune autre indemnisation n’est prévue.1

Plusieurs sites Internet permettent de regrouper les agriculteurs recherchant de la main-d’œuvre supplémentaire et les travailleurs intéressés.

Mesures concernant la chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

De la souplesse a été introduite dans les contingents tarifaires partiels applicables aux produits alimentaires, afin de stabiliser les prix du marché. Cette mesure a été utilisée jusqu’ici pour le beurre et les œufs, et pourrait si nécessaire être étendue à d’autres produits.

Le gouvernement suisse a alloué une enveloppe de 3 millions CHF pour le stockage de la viande de bœuf et de veau, et de cabri, dont la demande a diminué.

En cas de pénurie d’aliments, les contingents tarifaires ainsi que les conditions de paiement des importations agricoles peuvent être temporairement assouplis.2

Les marchés ouverts sont suspendus, mais la vente directe aux consommateurs/dans les magasins de producteurs et la vente en ligne de semences et autres produits de jardinage sont autorisées. En revanche, il est interdit de servir de la nourriture et des boissons à consommer sur place.

Autre

Il n’existe pas de restriction sectorielle au plan de relance budgétaire proposé par le gouvernement fédéral. Les producteurs agricoles peuvent donc bénéficier de plusieurs programmes destinés à protéger les revenus et à régler les problèmes de liquidités. Le Conseil fédéral a annoncé des mesures de soutien d’un montant de plus de 62 milliards CHF (près de 9 % du PIB de 2019) comprenant notamment : une indemnité de chômage partiel, une aide financière pour les entreprises particulièrement impactées, des garanties de prêts pour les PME, la compensation du manque à gagner dû à l’annulation des événements, le report temporaire et sans intérêt des cotisations de sécurité sociale pour les entreprises touchées, la prorogation du délai de paiement des taxes et autres dettes aux organismes fédéraux sans intérêts de retard, la prolongation de l’indemnité de chômage partiel et la simplification des démarches, enfin la compensation de perte de revenus pour les travailleurs indépendants et certains salariés impactés par les dispositions officielles de lutte contre le coronavirus (par exemple, les parents qui doivent s’occuper de leurs enfants depuis que les écoles ont fermé).3

Graphique 25.1. Suisse : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) a tendance à diminuer progressivement mais demeure élevé. Sur la période 2017-19, il a représenté environ 49 % des recettes agricoles brutes, une valeur presque trois fois supérieure à la moyenne de l’OCDE. La part des transferts susceptibles de créer le plus de distorsions recule au fil du temps en raison d’une baisse du soutien des prix du marché (SPM), mais elle continue toutefois de s’établir à la moitié environ des aides (graphique 25.1). Le niveau de soutien a augmenté entre 2018 et 2019, principalement du fait de la hausse des transferts budgétaires. Le SPM a reculé car l’augmentation des prix mondiaux compense largement celle des prix perçus par les producteurs (graphique 25.2). Les prix payés aux agriculteurs ont été supérieurs aux prix mondiaux (de 45 % en moyenne) ; le soutien des prix, principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP), varie selon les produits. Les écarts de prix les plus importants et, par conséquent, la proportion la plus élevée de TSP dans les recettes agricoles brutes par produit concernent la volaille et les œufs (graphique 25.3). Globalement, les TSP représentent 48 % du total de l’ESP. En proportion de la valeur ajoutée agricole, les dépenses au titre des services d’intérêt général, qui sont principalement consacrées aux connaissances et à l’innovation, s’orientent à la hausse et sont parmi les plus élevées des pays couverts par ce rapport. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué dans le temps. Il bénéficie pour presque 90 % aux producteurs (l’ESP).

Graphique 25.2. Suisse : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 25.3. Suisse : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 25.1. Suisse : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	8 025	5 695	9 088	8 785	9 241	9 236
dont : part des produits SPM (%)	62.8	58.0	57.4	58.8	57.0	56.5
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	12 693	8 853	14 613	14 137	14 884	14 819
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	6 871	5 054	6 155	6 266	6 041	6 160
Soutien au titre de la production des produits de base	5 966	3 361	2 883	3 063	2 822	2 764
Soutien des prix du marché1	5 939	3 142	2 559	2 765	2 522	2 390
Soutien positif des prix du marché	5 939	3 142	2 559	2 765	2 522	2 390
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	27	218	324	298	300	374
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	358	126	146	146	147	146
Utilisation d’intrants variables	289	67	68	68	68	67
avec contraintes sur les intrants	0	14	0	0	0	0
Formation de capital fixe	46	53	79	78	79	79
avec contraintes sur les intrants	0	0	34	29	36	37
Services utilisés sur l’exploitation	23	6	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	392	564	1 044	962	981	1 190
Au titre des Recettes / du Revenu	10	0	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	382	564	1 044	962	981	1 190
avec contraintes sur les intrants	217	540	997	915	935	1 141
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	18	51	1 062	1 065	1 068	1 054
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	774	117	131	116	105
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	774	117	131	116	105
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	58	710	710	713	708
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	58	710	710	713	708
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	137	120	192	190	194	192
ESP en pourcentage (%)	76.6	66.4	48.5	51.0	47.3	47.4
CNP des producteurs (coeff.)	4.41	2.43	1.45	1.52	1.42	1.41
CNS aux producteurs (coeff.)	4.27	2.98	1.94	2.04	1.90	1.90
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	431	337	741	738	742	741
Système de connaissances et d'innovation agricoles	110	70	368	367	367	369
Services d'inspection et de contrôle	9	24	12	12	12	12
Développement et entretien des infrastructures	80	54	83	81	84	83
Commercialisation et promotion	29	37	64	65	65	63
Coût du stockage public	66	32	42	41	42	43
Divers	137	120	171	172	173	170
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	5.4	6.1	10.7	10.5	10.9	10.7
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-9 012	-5 032	-4 322	-4 718	-4 095	-4 152
Transferts des consommateurs aux producteurs	-6 065	-3 243	-2 581	-2 804	-2 529	-2 409
Autres transferts des consommateurs	-3 788	-1 986	-1 760	-1 939	-1 579	-1 762
Transferts des contribuables aux consommateurs	700	147	5	5	4	5
Surcoût de l'alimentation animale	141	50	15	20	9	15
ESC en pourcentage (%)	-75.0	-57.8	-29.6	-33.4	-27.5	-28.0
CNP des consommateurs (coeff.)	4.44	2.44	1.42	1.50	1.38	1.39
CNS aux consommateurs (coeff.)	4.00	2.37	1.42	1.50	1.38	1.39
Estimation du soutien total (EST)	8 002	5 538	6 901	7 009	6 788	6 906
Transferts des consommateurs	9 853	5 229	4 341	4 743	4 108	4 171
Transferts des contribuables	1 937	2 296	4 320	4 205	4 259	4 497
Recettes budgétaires	-3 788	-1 986	-1 760	-1 939	-1 579	-1 762
EST en pourcentage (% du PIB)	4.3	1.9	1.0	1.0	1.0	1.0
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	2 063	2 396	4 342	4 244	4 265	4 515
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.1	0.8	0.6	0.6	0.6	0.6
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	127	137	136	137	138
Taux de change (monnaie nationale par USD)	1.58	1.64	0.99	0.98	0.98	0.99

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Suisse sont : le blé, le maïs, l'orge, le colza, le sucre, le lait, la viande bovine, ovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Notes

← 1.  https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/nachhaltige-produktion/produktionssicherheit/neuescoronavirus.html.

← 2.  https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/60796.pdf.

← 3.  https://www.imf.org/en/Topics/imf-and-covid19/Policy-Responses-to-COVID-19#S.