Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

22. Philippines

Soutien à l’agriculture

Le soutien aux producteurs, mesuré en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %), s’est établi à 27 %, en moyenne, en 2017-19, soit un niveau supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE et l’un des plus élevés parmi les économies émergentes étudiées dans ce rapport.

Le soutien des prix du marché (SPM), qui reflète les obstacles aux échanges (droits de douane et contingents tarifaires, majoritairement), est la principale composante du soutien fourni aux producteurs philippins. Les riziculteurs sont les principaux bénéficiaires des mesures de soutien des prix. Outre le riz, la canne à sucre, la viande porcine et la volaille bénéficient eux aussi d’une aide substantielle, en particulier grâce à des droits élevés sur les importations. Le haut niveau du SPM fait peser une taxe implicite sur les consommateurs primaires et notamment sur l’industrie agroalimentaire.

Ces dernières années, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (comptabilisées dans l’ESSG) ont augmenté en proportion de la valeur ajoutée agricole. Elles servent surtout à financer des investissements dans le développement des infrastructures, en particulier dans les systèmes d’irrigation et les programmes de vulgarisation agricole. Au total, le coût du soutien apporté au secteur agricole philippin a atteint 2.9 % du PIB en 2017-19, l’un des niveaux les plus élevés de tous les pays pour lesquels cet indicateur est calculé.

Principales évolutions de l’action publique

Les Philippines ont remplacé les restrictions quantitatives sur les importations de riz par des droits de douane en mars 2019. Le pays applique un système de contingents tarifaires, avec des taux NPF de 40 % pour les quantités contingentaires et de 180 % pour les importations hors contingent. Pour les importations des pays de l’ASEAN, un droit de douane unique (35 %) est appliqué. Un droit de sauvegarde spécial du riz peut être imposé pour protéger l’industrie de fluctuations extrêmes ou soudaines des prix.

Il y a eu des changements institutionnels importants en lien avec la modification de la réglementation sur les échanges de riz et la réglementation connexe sur les marchés intérieurs : l’Autorité nationale chargée de l’alimentation (National Food Authority – NFA) ne délivre plus de permis, d’autorisations et n’enregistre plus les échanges et les importations de riz. La NFA concentrera ses interventions sur les marchés intérieurs en achetant pour ses stocks régulateurs à des prix administrés auprès des producteurs du pays, et également en vendant des produits de ces stocks aux consommateurs à des prix d’écoulement subventionnés. La fonction réglementaire de sécurité des aliments de la NFA a été transférée au Bureau du secteur des produits végétaux (Bureau of Plant Industry).

Afin de compenser l’effet de la libéralisation des importations de riz, le gouvernement a mis en place un Fonds d’amélioration de la compétitivité du riz (Rice Competitiveness Enhancement Fund – RCEF) doté de 10 milliards PHP (192.3 millions USD) par an ces six prochaines années. En 2019, les dépenses devraient se répartir comme suit : (i) 5 milliards PHP (96.5 millions USD) pour les machines et équipements de riziculture ; (ii) 3 milliards PHP (57.9 millions USD) pour le développement, la multiplication et la promotion des semences de riz ; (iii) 1 milliard PHP (19.3 millions USD) pour les crédits ; et (iv) 1 milliard PHP (19.3 millions USD) pour la vulgarisation agricole.

Évaluation et recommandations

• La politique agricole philippine est axée sur la sécurité alimentaire et la réduction de la pauvreté : elle vise à garantir à la population un approvisionnement régulier en aliments de base (riz) à des prix abordables. L’objectif d’autosuffisance en riz a donné lieu à une série de mesures de soutien en faveur des riziculteurs – contrairement à ce que l’on observe dans les autres pays de la région, où la tendance est à la diversification vers des produits à plus forte valeur ajoutée – et, en même temps, a contribué à la sous-alimentation des ménages pauvres, grands consommateurs de riz et qui, dans les faits, sont taxés en raison des prix plus élevés.

• La NFA a fait l’objet d’une modification institutionnelle de fond : son nouveau rôle est d’augmenter le stock régulateur d’urgence du pays. Cependant, en pratique, la mise en place de ces réserves crée un « stock d’intervention » plutôt qu’un « stock régulateur d’urgence », car elle soutient les prix intérieurs du fait de l’achat de stocks à des prix réglementés et réduit les prix à la consommation du fait de la vente de ces stocks à des prix subventionnés.

• Les Philippines étant très exposées aux typhons, tempêtes tropicales et inondations, les autorités devraient adopter une approche globale de la gestion des risques et intégrer transversalement les objectifs de la politique d’adaptation au changement climatique dans les différents programmes et les différentes institutions. En outre, l’efficacité des outils actuellement utilisés en matière de gestion des risques devrait être évaluée – en particulier pour savoir dans quelle mesure les systèmes d’assurance et de transferts monétaires encouragent des décisions favorables à la réduction des risques au niveau de l’exploitation. Enfin, la sensibilisation des agriculteurs doit être renforcée en rendant plus facilement accessibles des informations sur les conditions locales, les projections et les solutions d’adaptation.

• La progression de la productivité totale des facteurs (PTF) dans le secteur agricole est plus lente que la moyenne mondiale et plus lente aussi que dans la plupart des autres pays de la région. Cette situation est probablement le résultat de décennies de sous-investissement, de distorsions dues à l’action publique, d’incertitudes liées à la mise en œuvre de la réforme agraire, et de la fréquence accrue d’événements météorologiques extrêmes. En 2017, les Philippines ont redéployé certains financements, en réaffectant les subventions aux intrants variables en faveur d’investissements dans les infrastructures et en réorientant les systèmes de connaissances agricoles. Pour favoriser la croissance de la productivité, il est essentiel de poursuivre les efforts de réorientation du soutien budgétaire sur la réforme structurelle à long terme.

• L’élaboration et la mise en œuvre de la politique agricole des Philippines reposent sur un ensemble complexe d’institutions. Le gouvernement devrait prendre plusieurs mesures : renforcer la coordination entre le ministère de l’Agriculture et les autres ministères concernés, et avec les institutions chargées d’élaborer et d’appliquer les programmes de soutien à l’agriculture ; renforcer la transparence et le contrôle des programmes financés sur fonds publics ; intensifier les efforts pour mettre en place un système statistique solide et pertinent pour l’action publique, et intégrer les mécanismes de suivi et d’évaluation dans le processus d’élaboration des politiques.

• Les Philippines font partie des pays particulièrement vulnérables au changement climatique. Afin d’améliorer la capacité du secteur agricole à s’adapter au changement climatique, le gouvernement devrait harmoniser les objectifs de la politique d’adaptation au changement climatique dans les différents programmes et les différentes institutions.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Agriculture

Le gouvernement des Philippines publie les dispositions relatives à la poursuite de la production agricole comme suit : 1) Toutes les activités d’exploitation agricole et de pêche se poursuivent ; 2) Tous les agriculteurs, les ouvriers agricoles, les pêcheurs et le personnel de l’agroindustrie sont exemptés de quarantaine à domicile. Dès lors qu’ils respectent les protocoles de sécurité et que le personnel est réduit au minimum ; 3) l’ensemble des magasins de produits agricoles, des points de vente du pays et des cliniques vétérinaires doit être autorisé à fonctionner à effectif réduit ; 4) le personnel agricole essentiel (dont les vétérinaires, les ouvriers agricoles et les pêcheurs) qui travaille dans les zones de production, muni des documents adéquats, doit aussi être autorisé à franchir les points de contrôle de la zone de quarantaine1.

Le ministère de l’Agriculture encourage les potagers domestiques ou les « jardins de survie » comme source d’aliments nutritifs durant la période de quarantaine renforcée. Certaines collectivités locales distribuent des graines de légumes.

La NFA a terminé le prépositionnement des stocks de riz dans le pays alors qu’une quarantaine communautaire renforcée a été imposée dans la totalité de l’île de Luzon, la plus peuplée des Philippines. Certaines collectivités locales ont acheté les excédents de produits aux agriculteurs dans les communautés locales pour les intégrer aux colis de secours distribués aux personnes dans le besoin. D’autres ont déjà prépositionné des colis alimentaires qui seront distribués aux administrés. Une collectivité locale de la province d’Ifugao ciblera les administrés sans ressources pour la distribution de colis alimentaires familiaux.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

Le ministère de l’Agriculture octroie des laissez-passer pour les voies réservées aux produits alimentaires. Tous les véhicules transportant des produits alimentaires et des intrants et produits des secteurs agricole et halieutique portant un autocollant émis par le gouvernement doivent être autorisés à franchir les points de contrôle de la zone de quarantaine en empruntant ces voies réservées aux produits alimentaires.

La police nationale a désigné une « voie marchandises » pour les produits alimentaires et les intrants des secteurs agricole et halieutique transportés par quelque voie que ce soit (aérienne, maritime ou terrestre), pour tous les modes de livraison. À l’entrée des voies réservées aux marchandises, les chauffeurs de camion et les fournisseurs munis d’un laissez-passer Alimentation 2 sont prioritaires. La délivrance des laissez-passer Alimentation est gratuite 3. Le ministère de l’Agriculture octroie l’accréditation aux fournisseurs et aux chauffeurs de camion pour l’utilisation de la « voie réservée aux produits alimentaires » (voie marchandises) 4.

Le ministère de l’Agriculture a dressé une liste des articles alimentaires qui doivent être autorisés à franchir librement l’ensemble des points de contrôle de la zone de quarantaine : a) Tous les véhicules de transporteur acheminant des produits végétaux, des produits de la pêche et autres produits aquatiques doivent être autorisés à passer ; b) La volaille et les animaux de boucherie vivants, dont la viande et les produits carnés, ne peuvent passer que s’ils sont accompagnés des documents indiqués dans la circulaire DA MC N^o 5, série de 2020 ; c) Les produits et les services en lien avec les intrants agricoles doivent être autorisés à passer librement aux points de contrôle de la zone de quarantaine.

Le groupe de travail interinstitutions sur les maladies infectieuses émergentes (Inter-Agency Task Force on Emerging Infectious Diseases – IATF-EID) a approuvé le protocole de résilience alimentaire proposé par le ministère de l’Agriculture qui vise à accélérer l’acheminement des principaux produits agricoles et halieutiques vers le Grand Manille et d’autres zones urbaines de Luzon.

Le ministère de l’Agriculture coopère avec les collectivités locales pour s’assurer que les ménages touchés par la quarantaine communautaire renforcée auront accès à l’offre alimentaire. Le système de distribution et de commercialisation du Ministère recense les points de dépôt où les agriculteurs peuvent vendre directement leurs produits aux prix de détail, et où les consommateurs peuvent acheter les principaux produits agricoles à des prix raisonnablement bas. Cette stratégie de commercialisation met directement en relation les producteurs alimentaires et les consommateurs, faisant ainsi baisser le prix des produits alimentaires. Elle relie les collectivités territoriales des centres urbains et les agriculteurs-producteurs dans les différentes parties du pays afin de faciliter la livraison et la distribution des ressources alimentaires.

Protection des consommateurs

Le Conseil national de la nutrition a publié son premier avis du groupe chargé de la nutrition afin de soutenir les collectivités territoriales et de leur rappeler des lignes directrices utiles pour éviter une détérioration de la nutrition. Les organismes gouvernementaux continuent à fournir des informations sur la façon de manger sainement en cette période de crise et à faire des rappels à ce sujet.

Le ministère de la Protection sociale et du Développement a communiqué officiellement sur la continuité de ses principaux programmes de transferts monétaires tels que le programme Pantawid Pamilyang Pilipino (4P) et a décidé de verser les prestations plus tôt que prévu.

Le ministère de l’Agriculture, le ministère du Commerce et de l’Industrie et le ministère de la Santé ont publié une circulaire commune imposant un gel national des prix pendant 60 jours pour les articles de base et les produits agricoles. Les prix sont surveillés par le ministère de l’Agriculture (des vérifications sur place sont réalisées conjointement par le ministère de l’Agriculture et le ministère du Commerce et de l’Industrie) et les renseignements sont publiés tous les deux jours.

Graphique 22.1. Philippines : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) s’est élevé à environ 27 % en 2017-19, un chiffre supérieur aux niveaux observés en 2000-02 (graphique 22.1). Cependant, l’ESP a diminué entre 2018 et 2019 en raison d’une réduction de l’écart entre les prix intérieurs et les prix mondiaux (graphique 22.2). Le soutien des prix du marché (SPM) est la principale composante de l’ESP et il bénéficie pour la majeure partie aux producteurs de riz. Le SPM et les subventions à l’utilisation d’intrants non assortie de contraintes, considérés comme des formes de soutien susceptibles de créer de fortes distorsions, expliquent la quasi-totalité du soutien accordé aux producteurs. En moyenne, les prix perçus par les agriculteurs ont été supérieurs de 39 % aux prix mondiaux en 2017-19 (contre 31 % en 2000-02). Le SPM représente également l’essentiel des transferts au titre d’un seul produit (TSP) : la proportion des recettes agricoles brutes par produit imputable à des TSP atteint son plus haut niveau dans les cas du riz, du sucre, de la viande bovine et de la volaille en 2017-19 (graphique 22.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), calculées en pourcentage de la valeur ajoutée de l’agriculture, ont plus que doublé entre 2000-02 et 2017-19, en grande partie du fait de la hausse des investissements dans les systèmes d’irrigation (graphique 22.1).

Graphique 22.2. Philippines : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 22.3. Philippines : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 22.1. Philippines : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	9 727	27 635	27 846	28 333	26 727
dont : part des produits SPM (%)	89.2	93.5	93.3	93.7	93.4
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	9 950	29 578	29 645	30 274	28 815
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	2 167	7 635	7 088	8 491	7 327
Soutien au titre de la production des produits de base	2 094	7 330	6 831	8 165	6 995
Soutien des prix du marché1	2 094	7 330	6 831	8 165	6 995
Soutien positif des prix du marché	2 134	7 332	6 837	8 165	6 995
Soutien négatif des prix du marché	-40	-2	-7	0	0
Paiements au titre de la production	0	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	69	297	254	316	321
Utilisation d’intrants variables	36	147	117	161	163
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	32	150	137	155	158
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	0	0	0	0	0
Au titre des Recettes / du Revenu	0	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	5	8	4	10	10
ESP en pourcentage (%)	22.0	27.4	25.2	29.6	27.1
CNP des producteurs (coeff.)	1.31	1.39	1.34	1.45	1.38
CNS aux producteurs (coeff.)	1.28	1.38	1.34	1.42	1.37
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	244	1 598	1 536	1 615	1 642
Système de connaissances et d'innovation agricoles	56	326	341	316	321
Services d'inspection et de contrôle	14	60	55	62	63
Développement et entretien des infrastructures	155	1 013	951	1 036	1 053
Commercialisation et promotion	6	53	65	47	48
Coût du stockage public	12	123	101	133	135
Divers	1	22	23	21	22
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	10.1	17.3	17.8	16.0	18.3
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-2 250	-7 831	-7 289	-8 633	-7 569
Transferts des consommateurs aux producteurs	-2 299	-7 553	-6 922	-8 473	-7 265
Autres transferts des consommateurs	-152	-636	-614	-661	-634
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	201	359	246	501	330
ESC en pourcentage (%)	-22.5	-26.5	-24.6	-28.5	-26.3
CNP des consommateurs (coeff.)	1.32	1.38	1.34	1.43	1.38
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.29	1.36	1.33	1.40	1.36
Estimation du soutien total (EST)	2 411	9 233	8 625	10 105	8 969
Transferts des consommateurs	2 451	8 189	7 535	9 134	7 899
Transferts des contribuables	112	1 680	1 703	1 632	1 703
Recettes budgétaires	-152	-636	-614	-661	-634
EST en pourcentage (% du PIB)	3.0	2.9	2.8	3.1	..
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	318	1 903	1 794	1 941	1 973
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.4	0.6	0.6	0.6	..
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	177	173	180	..
Taux de change (monnaie nationale par USD)	48.96	51.62	50.40	52.67	51.80

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour les Philippines sont : le maïs, le riz, le sucre, la viande bovine et porcine, la volaille, les œufs, les bananes, les noix de coco, les mangues et les ananas.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Note

← 1.  Source des renseignements sur les mesures des pouvoirs publics en réaction à la pandémie de COVID-19 : FAO (2020), Fapda - Food And Agriculture Policy Decision Analysis Tool.