Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

12. Islande

Soutien à l’agriculture

L’Islande n’a pas beaucoup réformé sa politique agricole et est l’un des pays de l’OCDE qui soutient le plus son agriculture. À 57 % des recettes agricoles brutes, l’ESP a été plus de trois fois supérieure à la moyenne de la zone OCDE sur la période 2017-19. Le soutien total à l’agriculture (indiqué par l’EST) s’est élevé en moyenne à 1 % du PIB ces dernières années, le soutien aux producteurs (l’ESP) en étant la principale composante (96 %). Le reste sert à financer les services d’intérêt général (comptabilisés dans l’ESSG) : pratiquement la moitié de la somme est consacrée aux dépenses d’inspection et le solde essentiellement au stockage public.

Les aides contribuent essentiellement à soutenir les prix du marché ; elles prennent principalement la forme de droits de douane élevés, qui maintiennent les prix intérieurs à un niveau plus élevé que les prix mondiaux, ce qui entraîne des transferts importants des consommateurs aux producteurs. À cela s’ajoute le dispositif de droits à paiements, directement ou indirectement liés aux facteurs de production. Le SPM s’élevait à 55 % du soutien total aux producteurs en 2017‑19. Les paiements au titre de la production de lait et les paiements – en grande partie découplés – aux producteurs de viande ovine constituent l’essentiel des autres formes de soutien aux producteurs. Cela signifie que 73 % du soutien se manifestent sous les formes susceptibles de créer le plus de distorsions dans la production et les échanges.

Principales évolutions de l’action publique

Les principaux changements survenus en 2019 au regard de l’action publique sont la révision des accords sur les modalités de fonctionnement des filières ovine et bovine. S’agissant de la première filière, des aides financières facultatives ont été mises en place – pour une durée maximale de quatre ans – afin d’aider les éleveurs ovins à diversifier leurs activités ; pour la seconde, le système des quotas laitiers a été maintenu. Les révisions des accords sur l’horticulture et de l’accord-cadre de l’agriculture (soutien horizontal) devraient être finalisées en 2020. Toutes les modifications des accords existants sont entrées en application au 1^er janvier 2020. Les négociations entre l’AELE et le MERCOSUR se sont achevées en 2019.

Évaluation et recommandations

• Compte tenu du maintien des accords pluriannuels entre le gouvernement et l’Association des agriculteurs, la politique agricole a globalement peu évolué et le soutien aux agriculteurs reste bien supérieur, en Islande, à ce qui est constaté dans la plupart des pays de l’OCDE. De plus, la plupart des aides aux producteurs continuent de se présenter sous les formes susceptibles de générer le plus de distorsions au niveau de la production et des échanges et de contribuer à la dégradation de l’environnement, en particulier l’érosion des sols. Les révisions des accords sur les modalités de fonctionnement des filières ovine et bovine maintiennent le statu quo et empêchent de réformer le secteur agricole islandais pour qu’il devienne plus sensible aux forces du marché.

• Le soutien aux producteurs n’est que partiellement conditionné aux performances en matière de respect des normes environnementales. L’agriculture est responsable d’un niveau élevé d’émissions de gaz à effet de serre, une conséquence du rôle important de l’élevage ovin. Le surpâturage contribue quant à lui à l’érosion des sols sur la moitié de la surface du pays, ce qui nuit à la biodiversité et favorise les inondations. Les subventions agricoles créent des distorsions économiques et participent à la dégradation de l’environnement, en particulier l’érosion des sols. Le soutien aux producteurs devrait être découplé de la production agricole et prendre des formes générant moins de distorsions économiques et de dégradations environnementales, en particulier des subventions conditionnées à une gestion durable des terres et à la mise en place d’aménités environnementales.

• Malgré la réduction de la protection aux frontières de certains produits agricoles, les droits de douane sur plusieurs catégories d’entre eux (en particulier la viande, les produits laitiers et les plantes/fleurs) restent élevés et prennent souvent la forme de prélèvements complexes non ad valorem. Des progrès peu rapides dans ce domaine auraient pour effet de maintenir la charge financière qui pèse sur les consommateurs ainsi que les distorsions des marchés concernés par la protection aux frontières.

• Des progrès doivent être faits pour soutenir l’innovation, y compris au moyen de mesures favorisant le bon fonctionnement du système d’information et de connaissances agricoles, qui depuis dix ans perçoit moins de fonds publics.

• En Islande, le changement climatique pourrait avoir des effets bénéfiques à l’agriculture, mais il pourrait aussi favoriser la pullulation de certains insectes, entre autres parasites, et susciter ainsi de nouvelles difficultés. Les mesures préconisées dans la nouvelle Stratégie sur le climat – comme l’abandon progressif des énergies fossiles dans les transports et l’augmentation du piégeage du carbone dans les sols – sont autant de réorientations bienvenues vers une économie bas carbone, qui pourraient favoriser une utilisation plus efficace des ressources naturelles. Il conviendrait également d’envisager l’élargissement de la base de la taxe carbone mise en place par le pays en l’étendant à l’agriculture.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Le 11 mars 2020, le gouvernement islandais a présenté un plan d’action de 230 milliards ISK (8 % du PIB) pour faire face à l’épidémie de COVID-19. Les principales mesures de soutien aux ménages et aux entreprises sont des réductions et reports d’impôts, la majoration des indemnités de chômage, le versement en une fois des allocations familiales, l’aide aux entreprises dont les salariés ont été placés en quarantaine, ainsi que des prêts-relais garantis par l’État pour les professionnels. La plupart des mesures de grande ampleur annoncées par le gouvernement sont applicables à tous les secteurs, y compris celui de l’agro-alimentaire.

Les mesures concernant spécifiquement le secteur agro-alimentaire sont notamment un soutien accru à l’horticulture, des services consultatifs renforcés en rapport avec le COVID-19, la fourniture d’une documentation en cas de perte de production, la garantie de salaires pour les travailleurs temporaires si les exploitants tombent malades, et un tableau de bord fournissant des statistiques sur le secteur.

Graphique 12.1. Islande : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) a diminué depuis le milieu des années 80. Mais à 57 % des recettes agricoles brutes en 2017-19, il demeure trois fois supérieur à la moyenne de l’OCDE. Les transferts susceptibles de créer le plus de distorsions représentent 73 % de l’ESP totale (graphique 12.1). Le niveau du soutien en monnaie locale s’est accru en 2019, principalement en raison de l’augmentation des transferts budgétaires qui ont plus que compensé la diminution de l’écart entre les prix intérieurs et ceux à la frontière. La baisse de cet écart s’explique surtout par la dévaluation de la couronne islandaise par rapport au dollar des États-Unis : la hausse des prix de référence dans la monnaie nationale a ainsi plus que compensé celle des prix moyens à la production (graphique 12.2). Les prix effectifs perçus par les agriculteurs ont baissé en moyenne au fil du temps, mais restent presque deux fois plus élevés que les prix mondiaux. Les sous-secteurs qui présentaient en 2017-19 la disparité entre prix intérieurs et prix mondiaux la plus importante étaient les suivants : volaille, œufs et laine. Le soutien des prix du marché représente plus de 70 % des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans les cas de la volaille et des œufs (graphique 12.3). Globalement, les TSP représentent 97 % de l’ESP totale. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général ont baissé, passant de 3 % à 1 % de la valeur ajoutée en agriculture entre les périodes 1986-88 et 2017-19 ; la moitié de ces dépenses est consacrée aux mesures d’inspection et de contrôle. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué dans le temps.

Graphique 12.2. Islande : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 12.3. Islande : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 12.1. Islande : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	236	150	311	316	321	296
dont : part des produits SPM (%)	80.3	82.1	84.2	83.7	84.2	84.8
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	205	136	277	284	284	262
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	193	139	244	260	248	223
Soutien au titre de la production des produits de base	180	113	176	193	183	151
Soutien des prix du marché1	179	72	127	135	135	110
Soutien positif des prix du marché	179	72	127	135	135	110
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	2	40	49	58	48	41
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	13	4	20	17	16	28
Utilisation d’intrants variables	3	0	2	3	3	2
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	6	2	13	9	8	21
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	4	2	5	6	5	5
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	-1	-3	12	12	13	12
Au titre des Recettes / du Revenu	-1	-3	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	0	12	12	13	12
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	20	35	37	36	32
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1	5	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1	5	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	1	5	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	77.2	64.0	56.8	59.0	57.0	54.6
CNP des producteurs (coeff.)	4.16	2.44	1.95	2.07	1.98	1.82
CNS aux producteurs (coeff.)	4.38	2.78	2.32	2.44	2.33	2.20
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	18	11	11	11	11	10
Système de connaissances et d'innovation agricoles	5	5	1	1	1	1
Services d'inspection et de contrôle	1	2	5	5	6	5
Développement et entretien des infrastructures	2	1	0	0	1	0
Commercialisation et promotion	1	1	0	1	0	0
Coût du stockage public	9	2	4	4	4	3
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	6.9	7.4	4.3	4.2	4.4	4.4
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-112	-65	-120	-128	-127	-105
Transferts des consommateurs aux producteurs	-157	-66	-120	-128	-127	-105
Autres transferts des consommateurs	-1	-2	0	0	0	-1
Transferts des contribuables aux consommateurs	46	3	0	1	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-70.4	-48.3	-43.2	-45.1	-44.7	-40.2
CNP des consommateurs (coeff.)	4.38	1.98	1.76	1.82	1.81	1.67
CNS aux consommateurs (coeff.)	3.38	1.93	1.76	1.82	1.81	1.67
Estimation du soutien total (EST)	257	153	255	272	259	234
Transferts des consommateurs	158	68	120	128	127	105
Transferts des contribuables	100	87	135	144	132	129
Recettes budgétaires	-1	-2	0	0	0	-1
EST en pourcentage (% du PIB)	4.9	1.7	1.0	1.1	1.0	1.0
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	78	81	128	137	124	123
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.5	0.9	0.5	0.6	0.5	0.5
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	263	560	542	556	582
Taux de change (monnaie nationale par USD)	40.94	89.37	112.58	106.82	108.27	122.64

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'Islande sont : le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr