Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

21. Norvège

Soutien à l’agriculture

En Norvège, le soutien au secteur agricole, qui reste l’un des plus élevés des pays de l’OCDE, a peu diminué. Le soutien des prix du marché (SPM), essentiellement dû à la protection aux frontières, demeure la principale composante du soutien aux agriculteurs. Les paiements à la surface et les paiements par tête de bétail sont également importants. Si les formes de soutien susceptibles d’entraîner les distorsions les plus importantes de la production et des échanges ont vu leur part reculer, elles constituent cependant toujours l’essentiel du soutien accordé ces dernières années. Le soutien aux agriculteurs (ESP) représente 59 % des recettes agricoles brutes, soit un niveau plus de trois fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE.

Ces dernières années, l’estimation du soutien total (EST) à l’agriculture a été légèrement inférieure à 1 % du PIB. Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général dont bénéficie l’ensemble du secteur (comptabilisées dans l’estimation du soutien aux services d’intérêt général – ESSG) sont relativement faibles – de l’ordre de 4.7 % de l’EST – et ont nettement baissé par rapport à la taille du secteur. Le soutien aux services d’intérêt général finance principalement le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Le programme politique publié par le gouvernement de coalition formé en janvier 2019 suit globalement les orientations stratégiques du Livre blanc qui avait été rendu public en décembre 2016. L'un des objectifs du gouvernement est d'améliorer l'efficience et la compétitivité du secteur, tout en maintenant le système général de réglementation du marché. Un accord a été conclu entre l’État et les deux organisations de producteurs participant aux négociations agricoles concernant la fixation des prix indicatifs et le cadre budgétaire dans lequel s’inscrivent les paiements aux agriculteurs.

Un plan d’action a été élaboré pour permettre la mise en œuvre de la stratégie nationale de bioéconomie, et une stratégie en matière d’économie circulaire est en cours de rédaction. Le gouvernement a fait rapport au Parlement conformément aux dispositions de la loi sur le changement climatique et un accord sur le climat concernant l’agriculture a été négocié avec les organisations de producteurs. Toutes les subventions à l’exportation doivent être progressivement supprimées d’ici à fin 2020, au plus tard. Les négociations entre l’AELE et le MERCOSUR se sont achevées en 2019.

Du fait de l’abolition des subventions à l’exportation sur le fromage, la production de lait doit être réduite, cette réduction pouvant aller jusqu’à 100 millions de litres. Le gouvernement et l’Union des agriculteurs norvégiens se sont mis d’accord sur un dispositif visant à retirer du marché un quota pouvant aller jusqu’à 40 millions de litres de lait. Le reste de la surproduction devra être réduit par un abaissement du quota laitier de chaque exploitation. Pour 2020, les quotas de base ont été diminués de 4 % dans un premier temps pour équilibrer le marché, mais ce chiffre pourrait être revu en cours d’année, en fonction de la situation du marché.

Évaluation et recommandations

• Le soutien à l’agriculture demeure axé sur le maintien de l’état actuel des structures agricoles et n’a connu que peu de réformes en comparaison avec l’action menée dans d’autres pays de l’OCDE. En outre, les changements apportés au régime de soutien public résultent souvent de pressions extérieures au lieu d’être dictés par des causes intérieures.

• Le rythme des réformes pourrait être considérablement accéléré pour atteindre les objectifs déclarés en réduisant les coûts supportés par le contribuable et le consommateur. En particulier, de nouvelles mesures d’action publique devraient, entre autres, réduire les aides susceptibles de créer le plus de distorsions de manière à accroître la sensibilité des producteurs aux signaux du marché, et supprimer les mesures liées à la production, qui font obstacle aux restructurations favorisant un secteur plus productif et plus durable sur le plan écologique.

• Bien que les liens entre changement climatique et agriculture occupent une place importante dans le débat national sur la politique agricole, les produits qui génèrent les plus fortes émissions de gaz à effet de serre (GES) sont aussi ceux qui bénéficient aujourd’hui des aides les plus massives. Les niveaux élevés de soutien qui ont cours actuellement vont probablement devenir de moins en moins soutenables au fil du temps. Il est peu probable que la Norvège revienne sur ses engagements internationaux en matière de réduction des droits de douane sur les importations agricoles, tandis que, sur le plan intérieur, l’orientation croissante de l’action publique en faveur d’une économie durable bas carbone, et notamment les objectifs ambitieux de la politique climatique du pays, va conduire à un réexamen de plus en plus minutieux du régime de soutien à l’agriculture.

• L’arrêt progressif des subventions à l’exportation prévu d’ici à fin 2020 est une étape dans la bonne direction et devrait réduire les distorsions du marché.

• Malgré le ciblage croissant des mesures agro-environnementales au fil du temps, les paiements selon des critères non liés à des produits de base ne représentent qu’un maigre 0.3 % du soutien aux producteurs. La Norvège devrait préconiser la mise en œuvre de politiques fondées sur les résultats, reflétant la diversité de son milieu agricole. L’évaluation des politiques sur la base des résultats obtenus et l’utilisation d’indicateurs de performance mesurables devraient être encouragées. Le nouveau programme politique du gouvernement pose le principe de réformes limitées – telles que l'accentuation du développement de la R‑D et des mesures en faveur d’une production alimentaire écologiquement durable – qui vont dans le sens d'une amélioration de l'efficience et d'une réduction des coûts de transaction liés aux politiques et qui devraient être accélérées et approfondies.

• Accroître la productivité tout en veillant à la protection de l’environnement ainsi qu’à une gestion durable des ressources naturelles pourrait se faire en réorientant le soutien vers les services d’intérêt général, notamment en faveur du système de connaissances et d’innovation agricoles.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID‑19

Agriculture

Les travailleurs issus de l’Espace économique européen (EEE) et travaillant dans des « secteurs critiques », dont l’agriculture fait partie, sont autorisés à entrer en Norvège après une période de quarantaine de 14 jours. En revanche, les frontières demeurent fermées aux travailleurs saisonniers de pays tiers. Les travailleurs étrangers déjà présents sur le territoire norvégien peuvent obtenir la prolongation de leur permis de résidence au-delà de 6 mois.

Un dispositif temporaire incite les Norvégiens qui ont été licenciés à accepter un emploi dans l’agriculture en leur permettant de ne déclarer aux autorités chargées de l’emploi que la moitié des heures effectuées, tout en étant payés par l’agriculteur pour la totalité des heures travaillées. Ce dispositif corrige le caractère dissuasif d’une indemnité horaire de chômage souvent supérieure au salaire horaire dans l’agriculture.

Les agriculteurs qui ne pourront pas récolter en 2020 du fait d’un manque de travailleurs saisonniers auront droit aux paiements prévus par le régime d’indemnisation au titre de l’assurance récolte.

Innovation Norway offre la possibilité de différer d’un an le paiement des échéances de prêt, sur demande. En raison de la pandémie de COVID‑19 et de la baisse du taux de change de la NOK, Innovation Norway est aujourd’hui juridiquement fondée à dépasser les plafonds existants de soutien à l’investissement dans l’agriculture et au développement des exploitations agricoles. Innovation Norway s’est également vu accorder davantage de souplesse dans l’utilisation du Programme de développement aux fins de création de valeur et de croissance dans l’agriculture et l’élevage de rennes, l’objectif étant de relever les défis à court terme auxquels font face ces secteurs, et notamment les entreprises locales de l’alimentation, du tourisme et de l’écothérapie, qui ont enregistré une baisse considérable de leur chiffre d’affaires.

L’État et les organisations d’agriculteurs mènent actuellement une concertation informelle pour définir comment les négociations agricoles pourraient être conduites puisque la situation exceptionnelle de 2020 interdit de les organiser de la façon habituelle. Cette concertation est toujours en cours. Cela étant, le rapport applicable au quota en vigueur pour le lait de vache a déjà été relevé – de 0.96 à 1.01 – pour l’année contingentaire 2020. Cette hausse entraînera une augmentation de la production de lait.

Graphique 21.1. Norvège : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) a baissé progressivement depuis le milieu des années 80. Sur la période 2017‑19, il représentait 59 % environ des recettes agricoles brutes, soit une part plus de trois fois supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE. La proportion des formes de soutien les plus susceptibles de générer des distorsions a diminué, mais celles-ci constituent encore plus de la moitié du soutien aux producteurs (graphique 21.1). Parmi les instruments utilisés créant le plus de distorsions, le soutien des prix du marché est le plus important. En 2019, le niveau de soutien a diminué, en raison principalement de la baisse des paiements budgétaires, lesquels étaient à un niveau élevé du fait des mesures de secours importantes prises en 2018 pour cause de sécheresse (graphique 21.2). L’écart de prix s’est également resserré à mesure que les prix à la frontière augmentaient. En moyenne, les prix payés aux agriculteurs ont été 1.9 fois supérieurs aux cours mondiaux sur la période 2017‑19. Les transferts au titre d’un seul produit ont représenté 61 % de l’ESP totale. Leur part dans les recettes agricoles brutes par produit s’établit autour de 30 % ou au-dessus quel que soit le produit (graphique 21.3). En proportion du soutien total à l'agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) sont près de trois fois inférieures à la moyenne des pays de l’OCDE. Le soutien total à l’agriculture en pourcentage du PIB a fortement diminué dans le temps. Environ 93 % de ce soutien total est accordé aux producteurs à titre individuel (ESP).

Graphique 21.2. Norvège : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 21.3. Norvège : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 21.1. Norvège : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	2 533	2 052	3 680	3 759	3 789	3 491
dont : part des produits SPM (%)	73.3	80.8	74.1	75.2	71.6	75.6
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	2 667	2 084	3 924	3 812	4 591	3 371
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	2 833	2 337	3 258	3 236	3 512	3 026
Soutien au titre de la production des produits de base	2 059	1 346	1 744	1 837	1 819	1 576
Soutien des prix du marché1	1 386	1 009	1 421	1 511	1 483	1 267
Soutien positif des prix du marché	1 386	1 009	1 432	1 519	1 495	1 282
Soutien négatif des prix du marché	0	0	-12	-8	-12	-15
Paiements au titre de la production	673	337	324	326	336	309
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	250	117	179	176	181	180
Utilisation d’intrants variables	149	71	95	97	97	90
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	91	38	74	69	74	79
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	11	8	10	10	10	10
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	524	871	978	872	1 144	920
Au titre des Recettes / du Revenu	0	49	81	88	80	74
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	524	822	898	784	1 063	846
avec contraintes sur les intrants	371	644	673	626	704	690
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	348	342	358	342
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	3	8	8	10	8
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	3	8	8	10	8
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	71.2	69.0	59.0	59.0	60.4	57.6
CNP des producteurs (coeff.)	4.09	2.56	1.85	1.92	1.88	1.77
CNS aux producteurs (coeff.)	3.47	3.22	2.44	2.44	2.52	2.36
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	129	158	165	166	171	159
Système de connaissances et d'innovation agricoles	74	62	106	106	110	101
Services d'inspection et de contrôle	5	25	36	37	38	34
Développement et entretien des infrastructures	29	54	14	14	14	14
Commercialisation et promotion	21	15	9	9	9	9
Coût du stockage public	0	2	0	0	0	0
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	4.1	6.2	4.7	4.7	4.6	4.8
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-1 374	-1 034	-1 531	-1 510	-1 883	-1 200
Transferts des consommateurs aux producteurs	-1 671	-1 100	-1 476	-1 597	-1 545	-1 286
Autres transferts des consommateurs	-167	-75	-194	-89	-457	-36
Transferts des contribuables aux consommateurs	220	71	94	103	77	103
Surcoût de l'alimentation animale	244	70	45	73	42	19
ESC en pourcentage (%)	-56.2	-51.1	-39.9	-40.7	-41.7	-36.7
CNP des consommateurs (coeff.)	3.22	2.28	1.74	1.79	1.77	1.64
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.28	2.04	1.66	1.69	1.72	1.58
Estimation du soutien total (EST)	3 182	2 566	3 517	3 505	3 760	3 287
Transferts des consommateurs	1 838	1 175	1 670	1 686	2 002	1 321
Transferts des contribuables	1 511	1 466	2 042	1 908	2 215	2 001
Recettes budgétaires	-167	-75	-194	-89	-457	-36
EST en pourcentage (% du PIB)	3.5	1.4	0.9	0.9	0.9	0.8
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	1 796	1 557	2 097	1 994	2 277	2 020
ESBT en pourcentage (% du PIB)	2.0	0.9	0.5	0.5	0.5	0.5
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	163	279	269	284	283
Taux de change (monnaie nationale par USD)	6.88	8.59	8.40	8.27	8.13	8.80

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Norvège sont : le blé, l'orge, l'avoine, le lait, la viande bovine, porcine et ovine, la laine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr