Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

27. Ukraine

Soutien à l’agriculture

En Ukraine, au cours des trois dernières décennies, le soutien aux producteurs, mesuré par l’ESP, a été volatil, en grande partie du fait de l’évolution du soutien des prix du marché (SPM)1. Depuis 1992, ce soutien a été négatif la plupart des années, ce qui traduit des prix moyens à la production inférieurs aux prix de référence internationaux, mais avec des différences sensibles d’un produit et d’une période à l’autre. Protégés par des droits sur les importations, les prix du sucre et de plusieurs produits à base de viande ont dépassé les prix internationaux. Ceux de plusieurs céréales, des graines de tournesol et du lait ont en général été légèrement inférieurs aux prix de référence. Les effets sur les prix des interventions du Fonds agraire et de la Société publique des produits alimentaires et des céréales, tous deux organismes d’État, et du mémorandum d’accord annuel sur les exportations de céréales, seront probablement limités ; plus récemment, le SPM total du secteur a été légèrement positif.

Le soutien budgétaire dispensé sous la forme d’avantages fiscaux et d’un soutien au titre des intrants demeure relativement restreint mais a contribué au soutien aux producteurs globalement positif relevé ces deux dernières années.

Le soutien aux services d’intérêt général (ESSG) s’accroît depuis 2015, mais reste faible par rapport à celui d’autres pays. Au cours de la période 2017-19, l’ESSG a représenté 1.7 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en moyenne, soit beaucoup moins qu’au milieu des années 90. La plus grande partie de ces dépenses est destinée aux services d’inspection et de contrôle et aux établissements d’enseignement agricole.

Principales évolutions de l’action publique

Le ministère de la Politique agraire et de l’Alimentation a été intégré au sein de ce qui est devenu le ministère du Développement économique, du Commerce et de l’Agriculture, avec pour objectif d’accélérer les réformes en faveur de l’intégration du secteur agricole dans l’économie générale. Cette démarche concerne plus particulièrement l’utilisation des terres, la création d’emplois, l’innovation et le numérique et la déréglementation du marché.

L’Ukraine a pris de nouvelles mesures de soutien en faveur des petits et moyens producteurs. Les nouvelles exploitations bénéficient de paiements à la surface plus importants au cours des trois premières années suivant leur création, à condition que les terres concernées soient utilisées à des fins agricoles. Une autre mesure nouvelle prévoit le remboursement des sommes investies dans la construction ou la rénovation des infrastructures de stockage et de traitement des céréales, à hauteur de 30 %.

Bien que le moratoire sur la vente des terres agricoles, qui interdit la vente de terres agricoles en Ukraine depuis 2002, n’ait pas été prorogé en 2020, et bien que l’on s’attende à ce que le Conseil des ministres ordonne des mesures de soutien des taux d’intérêt et de remboursement partiel des prêts consentis pour l’achat de terres, la vente et l’achat de terres agricoles reste juridiquement impossible tant que la loi sur la vente des terres agricoles n’aura pas été adoptée.

Évaluation et recommandations

• En Ukraine, dans plusieurs des secteurs axés sur les exportations, notamment ceux des graines de tournesol et du lait, les prix à la production restent inférieurs aux prix mondiaux. Les droits d’exportation appliqués à certains produits, les activités marchandes (bien que limitées) des entreprises d’État et les limites des infrastructures d’exportation pourraient tous contribuer à ce soutien négatif. Pour tirer parti de la compétitivité de son agriculture, l’Ukraine devrait prendre des mesures supplémentaires pour faciliter les exportations, comme procéder à des investissements continus dans le système logistique et de transport, à la hauteur de l’augmentation des volumes exportés.

• À la suite de la suppression des régimes spéciaux de TVA, qui aidaient les producteurs à acheter divers intrants, l’intégration des agriculteurs au système de TVA applicable à l’ensemble de l’économie en 2018 devrait renforcer l’efficience dans le secteur et réduire les coûts administratifs. Assurer le bon fonctionnement du marché des intrants, y compris pour ce qui est des crédits accordés aux agriculteurs, reste essentiel pour améliorer l’accès des producteurs aux intrants agricoles.

• La levée du moratoire sur la vente des terres agricoles, qui avait été prorogé chaque année entre 2002 et 2019, est un signal bienvenu en faveur de l’assouplissement du marché du foncier, dont la rigidité empêchait cette ressource agricole essentielle d’être allouée de façon optimale. Cependant, cette mesure ne produira ses effets qu’une fois que l’Ukraine aura complètement légalisé la vente et l’achat de terres agricoles en promulguant la loi sur la vente des terres agricoles.

• Au cours de la dernière décennie, la productivité agricole a augmenté rapidement, mais la détérioration des équipements, probablement causée par les incertitudes politiques et économiques, compromet sa croissance future. La stabilité politique et macroéconomique sera déterminante pour conserver puis accroître la productivité du secteur agricole.

• Les dépenses publiques consacrées aux services d’intérêt général commencent à remonter depuis la récession économique de 2014-15, mais restent faibles en valeur relative. L’accent mis sur le système d’inspection et de contrôle est nécessaire pour soutenir les activités orientées vers l’exportation. Cependant, pour garantir la performance élevée de ce secteur très sensible à la variabilité des conditions météorologiques, en particulier dans un contexte de changement climatique, l’Ukraine devra aussi se doter d’un système de gestion des connaissances et d’information efficace et disposant de fonds suffisants.

• La fusion de l’ancien ministère de la Politique agraire et de l’Alimentation avec ce qui est devenu le ministère du Développement économique, du Commerce et de l’Agriculture montre la volonté des pouvoirs publics ukrainiens à accélérer la réforme des mesures de politique agricole dans un contexte de croissance économique. Cette démarche devrait s’accompagner du renforcement de l’efficacité du système réglementaire et de l’amélioration des infrastructures dont ont besoin les activités à vocation exportatrice.

• Dans le cadre de l’Accord de Paris sur le changement climatique ratifié en 2016, l’Ukraine a soumis une contribution déterminée au niveau national par laquelle elle s’engage à ce que, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant notamment de l’agriculture et d’autres activités liées à l’utilisation des terres ne dépassent pas 60 % de leur niveau de 1990. Le Plan d’action récemment approuvé devrait aider à mettre en œuvre un système multisectoriel de surveillance, de déclaration et de vérification des émissions de GES. Le secteur agricole étant responsable de plus de 12 % des émissions nationales, des objectifs spécifiques de réduction et l’action à mener en l’occurrence devront compléter ce plan dans l’optique d’atteindre l’objectif global.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Agriculture

Fin mars 2020, le ministre ukrainien du Développement économique, du Commerce et de l’Agriculture et les négociants en céréales ont signé un document limitant à 20.2 millions de tonnes la quantité de blé ukrainien pouvant être exportée en 2019-20 (jusqu’au 30 juin 2020). Cet accord vise à garantir la stabilité des marchés intérieurs et des exportations de céréales et à empêcher une hausse des prix de la farine2. D’après de récentes estimations, les exportations de blé de l’Ukraine devait être autour de 20.5 millions de tonnes en 2019-203 ; il se pourrait donc que cet accord ait des conséquences limitées sur les flux d’échanges. Le gouvernement a néanmoins fait savoir qu’il était prêt à interdire les exportations de blé si les limites convenues avec les négociants venaient à être dépassées4.

Le Conseil des ministres de l’Ukraine a interdit les exportations de sarrasin jusqu’au 1^er juillet 2020. L’interdiction temporaire des exportations de gruau de sarrasin a été jugée nécessaire pour protéger le marché intérieur5. Les droits de douane appliqués aux importations de riz, de seigle, de sarrasin et d’autres céréales ont quant à eux été temporairement levés, jusqu’au 1^er juillet 20206.

Le gouvernement ukrainien ne prévoit aucune pénurie alimentaire et estime donc qu’il n’est pas nécessaire de restreindre davantage les exportations7. Le 27 mars, le ministre du Développement économique, du Commerce et de l’Agriculture a cependant annoncé que l’entreprise céréalière d’État DPZKU et le Fonds agraire allaient vendre 128 000 tonnes de farine de blé sur le marché local afin de maîtriser une envolée des prix8.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

Les travailleurs produisant des biens et services essentiels à la vie de la nation, notamment dans les secteurs de l’agriculture et de l’alimentation, ne sont pas concernés par les mesures de confinement imposées à la population.

En Ukraine, un décret du 14 avril 2020 ordonne la fermeture des marchés alimentaires9.

Protection des consommateurs

Le conseil des ministres prépare actuellement une liste de produits importants sur le plan social et dont la réglementation des prix devrait être prolongée. Ces mesures sont mises en œuvre conformément aux dispositions de la loi n° 540-IX adoptée par le parlement10.

Graphique 27.1. Ukraine : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Au cours de la décennie passée, le soutien aux producteurs (ESP en %) a fluctué autour de zéro et s’est établi à 1.0 % des recettes agricoles brutes en moyenne pour la période 2017-19. Le soutien des prix du marché (SPM) négatif, notamment pour les graines de tournesol et le lait est compensé par un SPM positif principalement pour le sucre et la viande porcine, ainsi que par un soutien budgétaire restreint aux producteurs. En moyenne, les prix à la production sont alignés sur les prix de référence, d’où un taux nominal de protection de 1.0 pour la période 2017-19, bien qu’il y ait des différences entre les produits. Compte tenu de ces différences, 74 % des transferts aux producteurs (qu’ils soient positifs ou négatifs) prennent toujours la forme de mesures pouvant créer le plus de distorsions, contre 84 % au début des années 2000 (graphique 27.1). Les transferts au titre d’un seul produit (TSP) reflètent le SPM des différents produits, ainsi le sucre et la viande porcine bénéficient d’un soutien positif tandis que le lait, les graines de tournesol et l’avoine cultivée pour le grain sont implicitement taxés (graphique 27.3). Le soutien total a reculé en valeur relative et représenté en moyenne 0.4 % du PIB au cours des trois dernières années, contre 0.5 % en 2000-02. Le soutien aux services d’intérêt général a reculé, tant en proportion du soutien total (dont il constitue désormais 37.5 %), que de la taille du secteur, et représentait 1.7 % de la valeur ajoutée agricole en 2017-19. Le soutien aux producteurs a baissé en 2019 par rapport à 2018, du fait principalement de l’augmentation de l’écart de prix négatif des graines de tournesol, qui résulte du recul des prix à la production. Ce résultat n’a été qu’en partie compensé par la baisse des prix de référence d’autres produits de base.

Graphique 27.2. Ukraine : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 27.3. Ukraine : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 27.1. Ukraine : Estimations du soutien à l'agriculture

Millions USD

	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	9 619	31 213	28 510	31 469	33 659
dont : part des produits SPM (%)	86.8	82.9	81.8	82.7	84.2
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	8 841	21 537	20 238	21 066	23 308
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	53	330	-238	668	561
Soutien au titre de la production des produits de base	-415	-2	-591	357	226
Soutien des prix du marché1	-531	-2	-591	357	226
Soutien positif des prix du marché	388	339	169	437	411
Soutien négatif des prix du marché	-919	-342	-760	-80	-185
Paiements au titre de la production	116	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	203	144	191	120	120
Utilisation d’intrants variables	169	65	161	10	23
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	31	79	30	109	97
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	2	0	0	0	0
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	265	189	162	191	214
Au titre des Recettes / du Revenu	265	162	162	158	166
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	27	0	33	48
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	0.5	1.0	-0.8	2.1	1.6
CNP des producteurs (coeff.)	0.95	1.00	0.98	1.01	1.01
CNS aux producteurs (coeff.)	1.01	1.01	0.99	1.02	1.02
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	121	197	139	221	230
Système de connaissances et d'innovation agricoles	51	68	68	68	68
Services d'inspection et de contrôle	26	108	55	130	141
Développement et entretien des infrastructures	36	10	5	14	11
Commercialisation et promotion	1	0	1	0	0
Coût du stockage public	1	3	3	3	4
Divers	7	7	8	6	7
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	69.5	37.3	..	24.9	29.1
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	384	34	566	-270	-195
Transferts des consommateurs aux producteurs	478	58	580	-240	-168
Autres transferts des consommateurs	-38	-20	-13	-24	-22
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	-55	-4	-1	-6	-5
ESC en pourcentage (%)	4.3	0.2	2.8	-1.3	-0.8
CNP des consommateurs (coeff.)	0.95	1.00	0.97	1.01	1.01
CNS aux consommateurs (coeff.)	0.96	1.00	0.97	1.01	1.01
Estimation du soutien total (EST)	174	527	-99	889	791
Transferts des consommateurs	-440	-38	-568	264	189
Transferts des contribuables	651	585	481	649	623
Recettes budgétaires	-38	-20	-13	-24	-22
EST en pourcentage (% du PIB)	0.5	0.4	-0.1	0.7	0.5
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	705	529	492	532	564
ESBT en pourcentage (% du PIB)	1.9	0.4	0.4	0.4	0.4
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	1 225	1 137	1 313	..
Taux de change (monnaie nationale par USD)	5.38	26.55	26.60	27.20	25.85

.. Non disponible

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour l'Ukraine sont : le blé, le maïs, le seigle, l’orge, l’avoine, le tournesol, le sucre, les pommes de terre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Notes

← 1.  Les estimations du SPM pour le secteur laitier ont été revues pour les années postérieures à 2014 de manière à mieux rendre compte de la différence de qualité entre le lait produit pour le marché intérieur et le lait réservé à la fabrication de produits exportés. Ces révisions ont réduit l’écart de prix négatif du lait de 64 % en moyenne pour la période 2014-2019.

← 2.  https://latifundist.com/en/novosti/49385-minekonomiki-i-uchastniki-zernovogo-rynka-podpisali-dokument-ob-ogranichenii-eksporta-pshenitsy ; USDA (2020): Cap on Ukrainian Wheat Exports, GAIN Report Number UP-2020-0019, 6 avril 2020, https://apps.fas.usda.gov/newgainapi/api/Report/DownloadReportByFileName?fileName=Cap%20on%20Ukrainian%20Wheat%20Exports_Kyiv_Ukraine_04-05-2020.

← 3.  USDA (2020): Grain: World Markets and trade, mars 2020, https://apps.fas.usda.gov/psdonline/circulars/grain.pdf.

← 4.  https://www.nytimes.com/reuters/2020/04/15/business/15reuters-health-coronavirus-ukraine-grains-exclusive.html.

← 5.  https://latifundist.com/en/novosti/49447-ukraina-vvela-zapret-na-eksport-grechki.

← 6.  https://oryza.com/49912/ukraine-remove-import-duty-rice.

← 7.  www.president.gov.ua/en/news/ukrayinci-zabezpecheni-harchami-j-zhodnoyi-nestachi-ne-bude-60497.

← 8.  https://www.reuters.com/article/grains-ukraine-flour/ukraine-sells-flour-to-curb-price-rise-monitors-wheat-exports-idUSL8N2BK5I7.

← 9.  http://www.bbc.com/ukrainian/news-52276696.

← 10.  https://agropolit.com/news/16090-uryad-gotuye-perelik-produktiv-sotsialnogo-znachennya-dlya-vstanovlennya-na-nih-regulyuvannya-tsin.