Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

16. Japon

Soutien à l’agriculture

Au cours des dix dernières années, le Japon a peu à peu réduit son soutien à l’agriculture, mais le niveau de soutien a peu évolué dernièrement. Le soutien aux producteurs (ESP) reste élevé en proportion des recettes agricoles brutes (41 % en 2017-19) et est près de 2.4 fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) représentait 0.9 % du PIB du Japon en 2017-19. La majeure partie a été consacrée au soutien direct aux producteurs.

Le soutien des prix du marché (SPM) demeure la principale composante de l’ESP ; avec une part d’environ 80 % sur la période 2017-19. Il passe principalement par des mesures à la frontière, en particulier pour le riz, la viande porcine et le lait. Les paiements versés aux producteurs ont diminué entre 2018 et 2019. Les paiements budgétaires aux producteurs prennent principalement la forme de paiements au titre de la superficie et le revenu.

Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture (ESSG) représentent 20 % du soutien total à l’agriculture (EST), une part supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, mais qui diminue depuis les années 1990. La majorité des dépenses comptabilisées dans l’ESSG a financé le développement et l’entretien des infrastructures agricoles, représentant plus des quatre cinquièmes de l’ESSG en 2017-19.

Principales évolutions de l’action publique

Le Plan fondamental pour l’alimentation, l’agriculture et les zones rurales, qui définit l’orientation générale de la politique agricole du Japon pour la décennie à venir, a été revu en mars 2020. En réponse à des difficultés telles que la baisse de la population agricole et la mise en œuvre de nouveaux accords commerciaux de grande envergure, le plan vise à renforcer la production agricole indépendamment de la taille de l’exploitation ou de l’environnement montagneux ou vallonné. L’accent est également mis sur la pérennisation des zones rurales. Enfin, le Plan fondamental traite des dispositions prises pour faire face au COVID-2019.

Une série de catastrophes naturelles de grande ampleur, dont des ouragans et de fortes pluies, ont frappé le Japon en 2019, nuisant gravement au secteur agricole. Les dégâts causés par ces catastrophes aux secteurs agricole, forestier et halieutique s’élèveraient à 460.2 milliards JPY (4.2 milliards USD). Le gouvernement a affecté un budget supplémentaire de 105.4 milliards JPY (1 milliard USD) pour la remise en état de ces secteurs, lequel sera principalement utilisé pour la restauration des terres et des installations agricoles, ainsi que des glissements de terrain et des routes détruites en montagne.

Le Japon a relevé la taxe à la consommation de 8 % à 10 % pour la plupart des biens et des services en octobre 2019. Cependant, la taxe à la consommation pour les produits alimentaires et les boissons est maintenue à 8 %, sauf pour les boissons alcoolisées et les repas consommés sur le lieu de vente, afin d’atténuer l’effet négatif sur les ménages.

L’accord Japon–États-Unis est entré en vigueur le 1^er janvier 2020. En vertu de cet accord, le Japon supprime ou réduit les droits de douane appliqués à certains produits agricoles américains et fournit un contingent préférentiel réservé aux États-Unis pour d’autres. Les États-Unis éliminent ou réduisent les droits de douane appliqués à 42 produits agricoles.

Évaluation et recommandations

• Le Japon a mis en œuvre certaines réformes de la politique agricole depuis le début des années 2000 et a exécuté des programmes qui font évoluer le secteur vers une meilleure prise en compte des mécanismes du marché. Cependant, le soutien aux producteurs reste plus de deux fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE en pourcentage des recettes agricoles brutes, et continue d’être dominé par le soutien des prix du marché (SPM), qui figure parmi les formes de soutien susceptibles de fausser le plus les échanges. D’autres améliorations sont possibles pour réduire le SPM et supprimer les mesures qui masquent les signaux du marché.

• La mise en œuvre de l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste et de l’Accord de Partenariat économique (APE) Japon-UE a fait baisser les barrières à la frontière des produits agricoles importés dans le cadre de ces accords. Avec l’entrée en vigueur de l’accord bilatéral avec les États-Unis, certains produits agricoles américains bénéficieront d’un meilleur accès au marché. La concurrence accrue sur le marché national pourrait également favoriser une évolution structurelle et une nouvelle hausse de la productivité du secteur agricole japonais. Cependant, le fait d’exclure certains produits clés tels que le riz de la réduction des obstacles au commerce limite les bénéfices possibles.

• La poursuite du soutien à la diversification des cultures devrait contribuer à freiner l’abandon des rizières. Toutefois, d'autres politiques devraient être alignées sur l'ambition de réaffecter la superficie rizicole à d'autres cultures, impliquant notamment une réduction du soutien élevé des prix du marché pour le riz.

• Des catastrophes naturelles de grande ampleur ont continué de frapper le Japon en 2019, entraînant un important manque à gagner pour le secteur agricole. Les fonds nécessaires pour remettre en état les infrastructures endommagées dans les régions et les exploitations ont soumis les budgets publics à forte pression, tant au plan national que régional. L’existence d’un filet de sécurité pour les agriculteurs, comme un programme d’assurance des revenus, constitue une étape vers l’atténuation du risque et des dégâts. Néanmoins, étant donné la hausse attendue de la fréquence et de l’intensité des catastrophes liées au climat, le gouvernement devrait redoubler d’efforts pour préparer des programmes exhaustifs afin de développer la capacité de résilience du secteur.

• La performance environnementale de l’agriculture peut être nettement améliorée. Le Japon affiche l’un des excédents d’éléments nutritifs les plus élevés des pays de l’OCDE. En outre, bien que les émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine agricole aient été les plus faibles des pays de l’OCDE, le secteur représente plus des trois quarts des émissions totales de méthane et la moitié des émissions nationales d’hémioxyde d’azote. Le Japon s’est fixé comme objectif, dans le cadre de sa contribution prévue déterminée au niveau national, de réduire ses émissions de 26 % d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2013, mais aucun objectif précis n’a été défini pour le secteur agricole. Plusieurs programmes environnementaux ont été mis en œuvre, mais les programmes de la politique agricole devraient constamment inciter les agriculteurs à adopter des pratiques de production durables. Les pouvoirs publics devraient élaborer un cadre intégré de politique agroenvironnementale assorti d’objectifs quantitatifs où les agriculteurs s’engagent à améliorer leur performance environnementale.

• Si la part des dépenses consacrées aux services d’intérêt général bénéficiant à l’agriculture en proportion du soutien total est supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE, elle diminue depuis les années 1990. Par ailleurs, la plupart de ces dépenses ont été consacrées au développement et à l’entretien des infrastructures. Des progrès doivent être faits pour ce qui touche au soutien aux connaissances et à l’innovation agricoles afin d’améliorer la compétitivité et la durabilité du secteur.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Agriculture

Le Japon1 a annoncé un programme de relance de 108 200 milliards JPY°(992 milliards USD) en avril 2020, équivalent à environ 20 % de son PIB. Ce programme comprend les mesures suivantes pour le secteur agroalimentaire.

• Les producteurs agricoles qui ont des difficultés à poursuivre leurs activités commerciales ont accès à des prêts dont le montant a été revu à la hausse, à des bonifications d’intérêt et à des prêts à long terme à faible taux d’intérêt.

• Afin d’atténuer l’impact de la baisse de la consommation de lait résultant de la fermeture des écoles, un programme d’un montant de 2.3 milliards JPY (21.5 millions USD) soutient les producteurs et les transformateurs de produits laitiers : l’excédent de lait est réorienté pour être transformé et l’excédent de lait dégraissé en poudre est utilisé dans les aliments pour animaux.

• Les producteurs et les vendeurs qui destinaient leurs produits alimentaires et agricoles aux repas scolaires peuvent bénéficier d’une aide pour trouver d’autres circuits de vente. Les producteurs et les vendeurs pourraient également faire don de ces produits restants aux banques alimentaires, les frais de transport étant compensés.

Le gouvernement accorde une subvention aux employeurs du secteur agro-alimentaire qui accordent des congés payés spéciaux en plus des congés payés annuels statutaires à leurs employés, qu'ils soient en contrat à durée déterminée ou à durée indéterminée, lorsqu'ils doivent prendre un congé pour s'occuper de leurs enfants dont l'école ou le fournisseur de services de garde est temporairement fermé en tant qu'intervention d'urgence de COVID-19.

Le ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche (MAFF) a prolongé les délais de versement des primes du programme d’assurance du revenu et d’entraide agricole.

Les mesures en rapport avec le COVID-19 ont été incluses dans le Plan fondamental pour l’alimentation, l’agriculture et les zones rurales (le Plan fondamental), que le Japon a revu en mars 2020. Le Plan fondamental, qui définit l’orientation globale de la politique agricole du Japon pour la décennie à venir, porte sur la stimulation de la demande intérieure de produits agricoles, la préservation des emplois agricoles et la communication d’informations pertinentes sur l’approvisionnement alimentaire aux consommateurs.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

La demande à court terme de produits agricoles nationaux (par exemple, viande bovine, produits laitiers, légumes, fleurs coupées) poursuivant sa baisse, le MAFF a essayé de stimuler la demande des produits agricoles lors de conférences de presse, sur des sites Web et sur les réseaux sociaux.

Le MAFF a publié des lignes directrices opérationnelles générales pour les agriculteurs et les exploitants du secteur alimentaire au cas où des travailleurs seraient contaminés par le COVID-19. Ces lignes directrices ont été mises en ligne.

Protection des consommateurs

Le gouvernement surveille les chaînes d’approvisionnement alimentaire afin de détecter toute pénurie alimentaire. Le MAFF fournit des renseignements sur la disponibilité des aliments au public et s’assure également que des stocks d’aliments de base (riz et blé) avaient été constitués. Le gouvernement a également appelé les citoyens à éviter les achats dictés par la panique.

Graphique 16.1. Japon : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Le soutien aux agriculteurs (ESP en %) diminue progressivement depuis plusieurs années. En 2017-19, il a représenté environ 41 % des recettes agricoles brutes (graphique 16.1). Cette proportion s’élevait à 57 % il y a 30 ans (1986-88) et elle est donc en baisse, mais elle reste 2.4 fois supérieure à la moyenne des pays de l’OCDE. La part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions (SPM principalement) n’a diminué que modérément et s’élève encore environ 80 % de l’ESP, ce qui signifie qu’elle reste la principale composante de ce soutien. Le soutien aux producteurs a légèrement augmenté en 2019, la hausse du SPM ayant largement compensé quelques réductions du soutien budgétaire. En moyenne, les écarts de prix se sont élargis du fait de la non-répercussion de la baisse des prix à la frontière sur les prix intérieurs (graphique 16.2). En moyenne, les prix perçus par les producteurs ont été supérieurs de 62 % aux prix mondiaux en 2017-19. Le niveau de soutien varie selon les produits, mais le SPM constitue souvent la principale composante du soutien visant des produits particuliers (transferts au titre d’un seul produit, TSP). Les écarts de prix les plus importants et, par conséquent, les proportions les plus élevées de TSP dans les recettes agricoles brutes concernent le riz, suivi par l’orge, le raisin, le sucre, le lait et le chou (parts toutes supérieures à 50 %) (graphique 16.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG) équivalaient à 16 % de la valeur ajoutée de l’agriculture en 2017-19 et étaient principalement utilisées pour le développement et l’entretien d’infrastructures telles que les systèmes d’irrigation et les installations de drainage, ainsi que pour la prévention des catastrophes naturelles. La part du soutien total à l’agriculture (EST) dans le PIB, qui diminue au fil du temps, s’est élevée à 0.9 %, contre 2.1 % en 1987-89.

Graphique 16.2. Japon : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Graphique 16.3. Japon : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

Statlink

Tableau 16.1. Japon : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	72 767	76 354	82 944	82 670	81 999	84 162
dont : part des produits SPM (%)	68.4	63.8	66.6	66.4	67.0	66.3
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	94 458	107 904	118 244	117 050	118 381	119 300
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	44 611	43 955	37 403	37 780	36 785	37 645
Soutien au titre de la production des produits de base	40 996	40 828	31 692	31 610	31 213	32 252
Soutien des prix du marché1	39 458	38 471	30 101	30 134	29 508	30 661
Soutien positif des prix du marché	39 458	38 471	30 101	30 134	29 508	30 661
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	1 539	2 358	1 591	1 476	1 705	1 591
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 434	976	852	937	879	740
Utilisation d’intrants variables	403	85	10	11	10	10
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Formation de capital fixe	890	724	580	667	611	463
avec contraintes sur les intrants	403	85	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	142	167	262	260	258	267
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	621	613	2 089	2 437	1 950	1 879
Au titre des Recettes / du Revenu	0	0	201	119	261	222
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	621	613	1 888	2 318	1 689	1 658
avec contraintes sur les intrants	0	0	1 225	1 243	1 235	1 198
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	1 560	1 538	2 770	2 795	2 743	2 773
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	1 560	1 538	2 770	2 795	2 743	2 773
avec exceptions sur les produits	1 560	1 257	2 536	2 566	2 510	2 532
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	57.4	53.6	41.4	41.8	41.2	41.3
CNP des producteurs (coeff.)	2.24	2.07	1.62	1.63	1.62	1.62
CNS aux producteurs (coeff.)	2.35	2.16	1.71	1.72	1.70	1.70
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	8 769	12 141	9 228	9 452	9 144	9 088
Système de connaissances et d'innovation agricoles	514	861	987	986	984	990
Services d'inspection et de contrôle	55	66	93	68	73	138
Développement et entretien des infrastructures	7 747	10 620	7 893	8 184	7 827	7 668
Commercialisation et promotion	152	248	134	98	143	160
Coût du stockage public	301	345	121	116	116	132
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	16.3	21.7	19.8	20.0	19.9	19.4
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-53 525	-49 474	-43 181	-42 720	-42 857	-43 967
Transferts des consommateurs aux producteurs	-38 964	-38 460	-30 824	-30 964	-30 195	-31 312
Autres transferts des consommateurs	-14 520	-11 100	-12 979	-12 470	-13 264	-13 202
Transferts des contribuables aux consommateurs	-108	35	6	5	5	6
Surcoût de l'alimentation animale	68	51	615	709	597	540
ESC en pourcentage (%)	-56.7	-45.8	-36.5	-36.5	-36.2	-36.9
CNP des consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.59	1.59	1.58	1.60
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.31	1.85	1.58	1.57	1.57	1.58
Estimation du soutien total (EST)	53 272	56 130	46 637	47 237	45 934	46 739
Transferts des consommateurs	53 485	49 559	43 802	43 434	43 459	44 514
Transferts des contribuables	14 308	17 670	15 813	16 272	15 739	15 427
Recettes budgétaires	-14 520	-11 100	-12 979	-12 470	-13 264	-13 202
EST en pourcentage (% du PIB)	2.1	1.3	0.9	1.0	0.9	0.9
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	13 814	17 659	16 535	17 102	16 426	16 078
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.5	0.4	0.3	0.4	0.3	0.3
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	105	96	96	96	96
Taux de change (monnaie nationale par USD)	147.09	118.19	110.56	112.18	110.44	109.05

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Japon sont : le blé, l'orge, le soja, le riz, le sucre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille, les œufs, les pommes, le chou, les concombres, le raisin, les mandarines, les poires, les épinards, les fraises et la ciboule.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Références

[1] MAFF (2020), Information on Covid-19, https://www.maff.go.jp/j/saigai/n_coronavirus/index.html.

Note

← 1.  Source des renseignements sur les mesures des pouvoirs publics en réaction à la pandémie de COVID‑19 : (MAFF, 2020[1]).