Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

19. Mexique

Soutien à l’agriculture

En 2017-19, l’ESP a représenté en moyenne 9.4 % des recettes agricoles brutes, soit environ la moitié de la moyenne des pays de l’OCDE. La majorité des transferts aux producteurs (60 %) ont pris la forme d’un soutien des prix du marché (SPM). Les autres formes de soutien importantes sont celles fondées sur l’utilisation d’électricité, l’achat de machines et d’équipements et les paiements directs au titre de la superficie. Le sucre est le produit agricole bénéficiant du SPM le plus élevé, avec une part de 30 % du SPM total. Si la libéralisation des échanges et la réforme de la politique agricole intérieure qui ont eu lieu dans les années 1990 ont entraîné une réduction considérable des formes de soutien créant les distorsions les plus importantes de la production et des échanges, telles que celles fondées sur le niveau de la production (dont le SPM) et sur l’utilisation d’intrants variables sans contraintes, ces formes de soutien regagnent du terrain depuis 2015.

Les dépenses au titre des services d’intérêt général ont représenté 1.4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture et 9 % de l’EST, des parts inférieures à la moyenne des pays de l’OCDE. La plupart des dépenses sont consacrées aux instituts techniques agricoles et aux établissements d’enseignement agricole professionnels (50 %), de même qu’aux activités d’inspection et de contrôle (20 %).

Le soutien total à l’agriculture au Mexique a représenté 0.5 % du PIB en 2017-19, un chiffre similaire à la moyenne des pays de l’OCDE. Les contribuables fournissent 60 % de ces transferts, les 40 % restants provenant des consommateurs. La contribution des consommateurs au soutien à l’agriculture est à mettre au compte du soutien des prix agricoles, ces derniers étant maintenus au-dessus des niveaux internationaux au moyen d’une régulation des prix et de mesures aux frontières.

Principales évolutions de l’action publique

Un nouveau gouvernement, qui est entré en fonction en décembre 2018, a réorienté ses programmes de soutien vers les petits exploitants vivant dans les régions pauvres1 et créé trois nouveaux programmes de soutien visant ces groupes de producteurs : (1) des prix minimums garantis pour les producteurs de maïs, de haricots, de blé, de lait et de riz ; (2) des crédits (en nature) avec un taux d’intérêt nominal à zéro, sans exigence de garantie, accordés aux producteurs de viande bovine; et (3) un programme qui distribue des engrais aux producteurs agricoles.

Le programme emblématique de paiements au titre de la superficie, nommé tout d’abord PROCAMPO, puis PROAGRO et désormais Production pour le bien-être (Producción para el Bienestar) a été notablement modifié : le dispositif vise maintenant les producteurs exploitant moins de 20 hectares seulement, ainsi que ceux installés dans les communautés autochtones très marginalisées des États du sud-est du pays. Les producteurs de café et de canne à sucre ont également été inclus dans le registre du programme. Le niveau de soutien est maintenu à des niveaux similaires à ceux des années précédentes.

Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural (Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural ou SADER) collabore également avec le Centre international pour l’amélioration du maïs et du blé (Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo ou CIMMYT) et les producteurs agricoles afin de fournir à ces derniers des informations sur les prévisions météorologiques et les mesures d’adaptation les plus appropriées pour minimiser les répercussions du changement climatique.

Un règlement précisant les directives en matière d’étiquetage des produits alimentaires a été modifié : il est désormais obligatoire d’indiquer le nombre de calories et la teneur en sucres, en sel et en matières grasses par portion. Après avoir été approuvé par les deux chambres législatives et porté devant les tribunaux, l’industrie agroalimentaire ayant fait appel, le règlement est finalement prêt à être publié dans le Journal officiel de la Fédération.

En décembre 2019, le Sénat mexicain a approuvé l’Accord Canada–États-Unis–Mexique (appelé Tratado entre Mexico, Estados Unidos y Canada – T-MEC – au Mexique), qui remplacera l’ancien Accord nord-américain de libre-échange de 1994.

Évaluation et recommandations

• Bien que l’ESP du Mexique reste relativement faible (8.5 % en 2019), il se compose des formes de soutien les plus à même de créer des distorsions, en particulier le soutien des prix du marché. L’évolution récente vers un soutien fondé sur l’utilisation d’intrants sans contraintes et sur la production et vers un soutien des prix du marché a en partie neutralisé les efforts déployés depuis les années 1990 pour réduire la part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions. Par conséquent, cette part est actuellement de 63 %.

• La majorité de ces nouveaux programmes (prêts en nature aux producteurs de bétail, prix minimums garantis pour les petits producteurs et transferts pour l’utilisation d’engrais) vise les agriculteurs pauvres. Ces programmes risquent de devenir des mesures coûteuses et inefficaces pour aider les petits exploitants pauvres. La distribution d’engrais sans prise en compte des besoins des sols peut menacer la qualité de l’eau et de l’air si les quantités épandues sont supérieures à celles nécessaires. Ces formes de soutien peuvent également supplanter l’activité du secteur privé et s’avérer difficiles à supprimer.

• La transition de ces nouveaux programmes vers des dispositifs qui encouragent l’agrobiodiversité en utilisant les ressources génétiques végétales locales, l’un des principaux services écosystémiques fournis par les petits agriculteurs mexicains dans les régions pauvres, pourrait s’avérer être un mécanisme plus rentable pour aider les agriculteurs pauvres. En outre, ce mécanisme pourrait en parallèle améliorer la résilience des systèmes agricoles et la diversité génétique des plantes.

• Les investissements dans les services d’intérêt général et les infrastructures restent faibles (1.4 % de la valeur ajoutée de l’agriculture). En revanche, les aides liées aux intrants, comme celle fournie pour la consommation d’électricité dans les exploitations, restent à un niveau élevé, faussant les marchés et mettant en péril les rares ressources en eau. Les aides liées aux intrants devraient être réorientées vers la fourniture de biens publics tels que le réseau électrique et les infrastructures routières, particulièrement déficients dans les régions du sud et du sud-est, les systèmes d’information sur les prix et les conditions météorologiques, le transfert des connaissances agricoles et la recherche-développement. Il pourrait également s’avérer utile d’appuyer la promotion des associations de producteurs, la promotion des marchés et l’accès des petits exploitants pauvres aux marchés pour surmonter certains des obstacles auxquels ces exploitants sont confrontés, en lien avec l’échelle. Le renforcement du programme de transferts monétaires conditionnels (renommé Becas Benito Juarez) peut également aider à améliorer les conditions de vie des exploitants pauvres.

• Les modifications apportées au programme de paiements au titre de la superficie, Production pour le bien-être, afin d’axer l’effort sur les producteurs exploitant moins de 20 hectares et ceux installés dans les communautés autochtones très marginalisées des États du sud-est du pays sont un premier pas vers un programme plus ciblé.

• Les répercussions environnementales du secteur pourraient être atténuées par des paiements subordonnés à la mise en œuvre de pratiques agricoles durables, ainsi que par la suppression des subventions à l’utilisation d’intrants, comme la subvention à l’électricité qui encourage une irrigation non durable.

• Si la part des émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine agricole dans les émissions totales de GES a diminué au Mexique depuis 2000, la part de ces émissions reste élevée par rapport à celle des autres pays de l’OCDE. L’objectif d’émissions de GES d’origine agricole du Mexique (-8 % par rapport à un scénario de maintien du statu quo en 2030, l’objectif global étant de -25 %) peut aider à améliorer les performances environnementales du secteur et contribuer aux efforts d’atténuation mondiaux. Cependant, le soutien et les fonds consacrés aux principales stratégies visant cet objectif, comme l’utilisation accrue de biodigesteurs dans les exploitations d’élevage ainsi que la préservation et la remise en état des pâturages, ont été réduits depuis 2018.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Agriculture

Les programmes de soutien du ministère de l’Agriculture et du Développement rural (SADER) seront maintenus pendant l’état d’urgence et la Commission nationale de l’eau, en collaboration avec le SADER, s’efforce également de maintenir les programmes en lien avec la préservation et la remise en état des infrastructures hydrauliques dans le secteur agricole pendant l’état d’urgence sanitaire.

Le programme « Sembrando Vida », qui distribue des plantes et des intrants pour les projets agroforestiers aux producteurs dont les revenus sont inférieurs au seuil de pauvreté, sera élargi pour inclure 200 000 bénéficiaires supplémentaires.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

Le SADER collabore avec les membres des chaînes de production pour s’assurer que l’approvisionnement, de même que les stocks et la distribution de produits alimentaires ne sont pas perturbés. Une attention particulière est accordée aux chaînes de production clés telles que les céréales, l’horticulture, la volaille, la viande bovine, les pêches et l’aquaculture.

Les services de transformation numérique ont été renforcés afin d’accélérer les importations de produits alimentaires. Désormais, jusqu’à 60 % des processus administratifs d’importation sont réalisés à distance par le Centre de documentation et de jugement (Centro de Documentación y Dictaminación ou CDD) du Service national de santé, qualité et sécurité agroalimentaires (Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria ou SENASICA).

Le gouvernement a recommandé de renforcer les systèmes d’inspection de l’hygiène dans les unités de production alimentaire et encourage les consommateurs à respecter les mesures d’hygiène lorsqu’ils manipulent et préparent des produits alimentaires.

Les ministères de l’Agriculture du Honduras, du Salvador, du Costa Rica, du Guatemala, du Mexique, du Nicaragua, du Panama, de la République dominicaine, ainsi que des membres de l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture (IICA), ont proposé de créer un stock de produits prêt à être exporté et des protocoles de transport des produits alimentaires afin de s’assurer que les produits alimentaires sont distribués partout là où ils manquent.

Les ministères de l’Agriculture de 25 pays d’Amérique latine ont signé une déclaration ministérielle dans laquelle ils se sont engagés à fournir une aide technique et financière aux producteurs ; à veiller à ce que les marchés de gros fonctionnent correctement ; à mettre en œuvre des programmes d’urgence pour éviter le gaspillage alimentaire et à assurer le bon fonctionnement des banques alimentaires ; à surveiller les chaînes logistiques, en particulier celles qui font intervenir plusieurs pays ; à introduire et encourager l’utilisation du commerce électronique ; à s’assurer que les mesures fiscales et commerciales mises en place par les gouvernements ne perturbent pas les flux commerciaux et maintiennent une surveillance « en temps réel » des marchés, en association avec le secteur privé, afin de coordonner des interventions « en temps réel ».

Des réunions avec les ministères de l’Agriculture de la Colombie, du Chili, du Pérou, de la Bolivie et de l’Équateur ont été organisées afin d’échanger sur les protocoles, les mesures et les expériences sanitaires en vue d’atténuer les répercussions du COVID-19 dans le secteur agroalimentaire.

Autre

Le gouvernement s’est engagé à ne pas augmenter les prix du carburant. Les remboursements de TVA seront versés à l’avance.

Graphique 19.1. Mexique : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) diminue considérablement sur le long terme. En 2017-19, le soutien aux agriculteurs avoisinait 9 % des recettes agricoles brutes, soit moins de la moitié de la moyenne des pays de l’OCDE. La part des formes de transfert susceptibles de générer le plus de distorsions a aussi diminué au fil du temps du fait de la baisse du soutien des prix du marché (SPM), mais par le biais de l’augmentation récente des paiements liés aux volumes de production et l’utilisation des intrants variables cette part reste importante s’élevant à 63% (graphique 19.1). Par rapport à 2018, le niveau du soutien a baissé en 2019 sous l’effet d’une réduction des paiements budgétaires (graphique 19.2). En moyenne, les prix perçus par les agriculteurs ont été 9 % supérieurs aux cours mondiaux ; des différences particulièrement importantes persistent entre le sucre et d’autres produits, les prix intérieurs du sucre brut se situant nettement au-dessus des prix de référence internationaux. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans les cas du sucre, des haricots secs, la viande porcine et la volaille. Les paiements liés au volume de production sont particulièrement notables concernent le blé, le maïs, le sorgho, le riz, le soja et le lait. En pourcentage des recettes agricoles brutes par produit, c’est le sucre qui, de loin, reçoit les TSP les plus élevés (graphique 19.3). En proportion de la valeur ajoutée de l’agriculture, les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (comptabilisées dans l’ESSG) ont été nettement inférieures à la moyenne des pays de l’OCDE.

Graphique 19.2. Mexique : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 19.3. Mexique : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 19.1. Mexique : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	1991-93	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	28 112	31 345	56 955	53 536	56 971	60 358
dont : part des produits SPM (%)	68.3	66.3	61.7	62.8	62.0	60.4
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	28 196	34 362	64 886	63 699	66 599	64 360
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	9 144	8 539	5 625	5 377	6 152	5 344
Soutien au titre de la production des produits de base	7 698	6 282	2 963	2 439	3 069	3 382
Soutien des prix du marché1	7 646	5 967	2 835	2 392	2 982	3 129
Soutien positif des prix du marché	7 693	5 999	2 835	2 392	2 982	3 129
Soutien négatif des prix du marché	-47	-32	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	52	315	129	47	86	253
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	1 443	953	1 898	2 103	2 287	1 305
Utilisation d’intrants variables	746	349	599	621	565	611
avec contraintes sur les intrants	0	0	1	0	0	3
Formation de capital fixe	545	362	1 012	1 146	1 411	479
avec contraintes sur les intrants	0	4	409	495	611	122
Services utilisés sur l’exploitation	152	241	287	336	311	215
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	3	137	204	266	266	81
Au titre des Recettes / du Revenu	0	59	0	0	0	0
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	3	78	204	266	266	81
avec contraintes sur les intrants	0	0	60	94	84	3
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	559	570	531	577
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	1 167	0	0	0	0
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	1 167	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	30.9	25.2	9.4	9.5	10.2	8.5
CNP des producteurs (coeff.)	1.41	1.26	1.06	1.05	1.06	1.06
CNS aux producteurs (coeff.)	1.45	1.34	1.10	1.11	1.11	1.09
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	1 048	621	548	573	535	537
Système de connaissances et d'innovation agricoles	288	304	355	353	359	355
Services d'inspection et de contrôle	0	102	109	110	108	110
Développement et entretien des infrastructures	284	112	70	98	44	67
Commercialisation et promotion	83	103	14	13	25	5
Coût du stockage public	392	0	0	0	0	0
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	9.5	6.5	8.3	8.9	7.5	8.7
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-7 013	-5 520	-1 655	-1 328	-1 657	-1 981
Transferts des consommateurs aux producteurs	-7 668	-5 893	-2 067	-1 809	-2 138	-2 254
Autres transferts des consommateurs	-396	-124	0	0	0	-1
Transferts des contribuables aux consommateurs	852	348	413	481	481	275
Surcoût de l'alimentation animale	199	149	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-25.6	-16.3	-2.6	-2.1	-2.5	-3.1
CNP des consommateurs (coeff.)	1.40	1.21	1.03	1.03	1.03	1.04
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.35	1.19	1.03	1.02	1.03	1.03
Estimation du soutien total (EST)	11 044	9 508	6 586	6 432	7 169	6 156
Transferts des consommateurs	8 064	6 017	2 068	1 809	2 138	2 256
Transferts des contribuables	3 376	3 616	4 518	4 623	5 030	3 902
Recettes budgétaires	-396	-124	0	0	0	-1
EST en pourcentage (% du PIB)	2.6	1.3	0.5	0.6	0.6	0.5
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	3 398	3 541	3 751	4 040	4 186	3 027
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.8	0.5	0.3	0.3	0.3	0.2
Déflateur du PIB (1991-93=100)	100	396	912	871	917	949
Taux de change (monnaie nationale par USD)	3.08	9.49	19.09	18.87	19.18	19.22

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour le Mexique sont : le blé, le maïs, l'orge, le sorgho, le café, les haricots secs, les tomates, le riz, le soja, le sucre, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Note

← 1.  Les petits exploitants sont ceux qui exploitent moins de 20 hectares.