Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

18. Corée

Soutien à l’agriculture

Le niveau de soutien de la Corée aux producteurs agricoles a progressivement diminué ces vingt dernières années, le pays s’étant constamment efforcé d’évoluer vers une meilleure prise en compte des mécanismes du marché, mais malgré ces baisses, le niveau de soutien reste nettement supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE et les formes de soutien les plus à même de créer des distorsions prédominent. Le soutien aux producteurs en pourcentage des recettes agricoles brutes (ESP en %) est passé de 60.9 % en 2000-02 à 47.9 % en 2017-19, la moyenne des pays de l’OCDE étant de 17.6 %. Dans le contexte de réformes, un éventail de programmes de paiements directs et un régime d’assurance agricole ont été mis en place à la fin des années 1990 et en 2005 respectivement. Depuis la tarification du riz en 2015, toutes les restrictions à l’importation applicables aux produits agricoles prennent la forme de droits de douane et de contingents tarifaires. Le soutien des prix du marché (SPM) constitue la principale composante de l’ESP, avec une part de 89 % sur la période 2017-19, maintenue principalement par les contingents tarifaires assortis de droits de douane hors contingent élevés.

Les paiements budgétaires accordés aux services d’intérêt général dans l’ensemble du secteur (ESSG) se sont établis en moyenne à 14 % de l’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) en 2017-19. Ils sont essentiellement constitués de dépenses d’infrastructures, qui représentent 62 % de l’ESSG, tandis que les fonds publics affectés au système de connaissances et d’innovation agricoles représentent 18 % de l’ESSG.

Principales évolutions de l’action publique

Un nouveau programme de paiements directs, intégrant les paiements aux riziculteurs, les paiements pour les cultures d’altitude et les paiements en faveur des zones défavorisées, doit être mis en œuvre en 2020. Ce nouveau dispositif vise à découpler les paiements de la production et à renforcer l’écoconditionalité pour les agriculteurs. Afin de réduire la forte dépendance des riziculteurs à l’égard des paiements directs, les pouvoirs publics maintiennent les mesures d’incitation à la diversification des cultures sous la forme d’aides pour les installations de drainage, les semences et les machines agricoles. Le programme de subventions à l’assurance agricole élargit sa couverture à 83 produits agricoles en 2020.

Dans l’objectif d’améliorer la durabilité de l’agriculture, la deuxième version du Plan d’intervention face au changement climatique (2020-40) a été publiée en octobre 2019, conformément à l’Accord de Paris sur le changement climatique et à la Feuille de route nationale pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). La nouvelle version du plan fondamental inclut un objectif de réduire les émissions de GES de 37% par rapport au niveau du statu quo (BAU) d'ici 2030, soit 24% de moins que le niveau de 2017, ainsi que des plans d’action dans l’ensemble des secteurs économiques, dont l’agriculture. Le secteur agricole a pour mission de réduire ses émissions de GES de de 7,9% par rapport au niveau BAU d'ici 2030.

Le gouvernement a augmenté les fonds investis dans le Projet pour une agriculture intelligente avec l’objectif de promouvoir l’utilisation des technologies d’information et de communication à l’échelle des exploitations, tout en attirant de jeunes exploitants innovants. Ce projet prévoit également la construction de complexes agroalimentaires couvrant l’ensemble de la chaîne de valeur, des établissements de recherche et de développement aux entreprises agroalimentaires.

Évaluation et recommandations

• Bien que la Corée ait accompli des progrès en matière de réforme de la politique agricole, le soutien aux producteurs reste important et les mesures liées à la production individuelle de produits agricoles, notamment la protection aux frontières, restent la forme de soutien prédominante. Afin d’accroître la productivité et la durabilité à long terme du secteur, la panoplie de mesures doit être rééquilibrée afin de laisser davantage la latitude aux agriculteurs de décider de leur production et de mettre davantage l’accent sur les services d’intérêt général qui permettent au secteur d’améliorer sa productivité, sa durabilité et sa résilience.

• Dans ce contexte, la réforme actuelle des programmes de paiements directs jouera un rôle clé dans la modification des dispositifs de la politique agricole et la réaffectation des ressources publiques. Une planification et une mise en œuvre rigoureuses sont nécessaires pour rendre les réformes acceptables sur le plan social, et le gouvernement devrait envoyer des signaux cohérents aux parties prenantes durant ces réformes.

• La réussite du Projet pour une agriculture intelligente dépend de la mise au point de solutions de technologies de l’information et de la communication (TIC) pour répondre aux demandes des producteurs et des marchés. Afin de faciliter l’adoption des TIC tout au long de la chaîne de valeur, des technologies axées sur la demande devraient être élaborées dans le cadre d’un partenariat et d’une collaboration entre producteurs, détaillants, établissements de recherche et de développement (R-D) et entreprises de TIC.

• Les possibilités d’emploi limitées et le manque d’infrastructures rurales ont poussé les jeunes travailleurs qualifiés à quitter le secteur. Pour attirer davantage de personnes et d’investissements dans le secteur agricole et les zones rurales, un assouplissement des restrictions touchant les investissements et une amélioration des conditions de vie sont nécessaires. La décentralisation des services de vulgarisation agricole pourrait contribuer à améliorer les moyens de subsistance dans les zones rurales.

• Le système d’assurance agricole a étendu sa couverture ces vingt dernières années, mais une part considérable du dispositif reste financée par des subventions gouvernementales. Les aides à l’assurance empêchent la gestion des risques au sein des exploitations, ce qui transfère une partie des risques des agriculteurs aux contribuables. Pour que les assureurs privés mettent au point des solutions fondées sur le marché, le gouvernement doit faciliter un meilleur accès aux données et diminuer progressivement son taux de subvention.

• Pour inscrire l’action agroenvironnementale dans un cadre solide, un vaste éventail de mesures encourageant une production agricole respectueuse de l’environnement doit être envisagé. Compte tenu du nouveau Plan d’intervention face au changement climatique publié en 2019, des instruments précis visant à atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES, y compris à améliorer la gestion de l’eau et des effluents d’élevage, doivent être mis en œuvre, en particulier pour les principales activités agricoles telles que la culture du riz et l’élevage.

• Malgré les efforts maintenus pour encourager les investissements privés en R-D dans le secteur agricole, la contribution de la R-D privée dans ce secteur reste relativement faible. Le niveau élevé des investissements publics dans la R-D en agriculture pourrait étouffer les projets d’innovation du secteur privé. La R-D publique devrait se concentrer de plus en plus sur la recherche fondamentale et à long terme ou bien sur des secteurs d’intérêt public, afin de compléter la R-D privée.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID-19

Mesures liées à l’agriculture

Le gouvernement a versé des fonds d’urgence aux ménages agricoles afin de résoudre les problèmes de liquidités. Dans le cadre de cette initiative, les ménages agricoles ont pu bénéficier de prêts à faible taux d’intérêt assortis d’un calendrier de remboursement avantageux. Les frais de location des machines et équipements agricoles ont également été revus provisoirement à la baisse. Un soutien budgétaire supplémentaire devrait être apporté, en particulier aux producteurs et aux grossistes des secteurs de l’horticulture et de la floriculture, l’un des secteurs les plus touchés, afin de faire baisser les loyers ou les frais des transactions de gros et de faire augmenter la passation de marchés publics (Gouvernement coréen, 2020[1]).

Afin de répondre à la pénurie de travailleurs migrants saisonniers causée par la restriction des déplacements, le gouvernement a mis en place plusieurs mesures visant à accroître l’attractivité du secteur et de réduire le déséquilibre entre l’offre et la demande de main-d’œuvre dans le secteur à court terme. La règlementation relative aux visas a été temporairement assouplie afin de permettre aux visiteurs étrangers ou aux travailleurs migrants d’autres branches de travailler dans le secteur agricole. Pour tenter d’attirer les travailleurs saisonniers et les travailleurs bénévoles, le gouvernement a également augmenté le nombre de centres d’appariement dans le secteur agricole.

Les secteurs public et privé ont consenti des efforts supplémentaires pour rétablir le niveau de consommation de produits de l’horticulture et de la floriculture. Des campagnes de promotion ont été menées au niveau national, et les grandes entreprises, les administrations (centrale et locales) et les établissements publics ont acheté davantage de fleurs et de plantes en pot pour décorer les bureaux.

En ce qui concerne les exportations, le gouvernement renforce la surveillance des marchés, et essaie d’aider les exportateurs à trouver des marchés de remplacement. Il soutient également activement la promotion des exportations et maintient l’accès aux services logistique, les services de fret aérien étant actuellement limités.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

Les fournisseurs de services alimentaires et les entreprises de restauration sont fortement touchés par la restriction des déplacements, la distanciation sociale et les fermetures d’école. Afin de faciliter l’achat de produits agroalimentaires et atténuer les problèmes de liquidités des entreprises, le gouvernement a augmenté les fonds consacrés à ces entreprises et a encore diminué les taux d’intérêt. Étant donné que les entreprises de restauration étaient des consommateurs clés de produits biologiques, la recherche de circuits de distribution de remplacement est encouragée. Les entreprises déploient des efforts pour vendre directement aux consommateurs finaux en faisant de la publicité en ligne et par d’autres moyens, grâce à une collaboration active avec les administrations locales et les coopératives agricoles.

Protection des consommateurs

Le gouvernement surveille de près les stocks de produits alimentaires sur les marchés intérieurs et veille à ce que ces produits soient accessibles aux ménages à faibles revenus. Des approvisionnements en produits alimentaires d’urgence seront préparés après discussion avec les entreprises agroalimentaires si nécessaire.

Graphique 18.1. Corée : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) a diminué de 60.9 % des recettes agricoles brutes en moyenne en 2000-02 à 47.9% en 2017-19, 2.7 fois la moyenne des pays de l’OCDE. La part des transferts susceptibles de créer le plus de distorsions, principalement le SPM, demeure prédominante et représente 90 % de l’ESP en 2017-19 (graphique 18.1). En 2019, le soutien aux producteurs a baissé de 8.2% par rapport à 2018, dû à la réduction de l’écart des prix entre les prix domestiques et ceux des marchés mondiaux. Cette réduction était due à l’évolution du taux de change et la réduction des prix domestiques pour des produits tel que le soja, la volaille et l’ail (graphique 18.2). Les prix perçus par les producteurs ont été 80% plus élevés que les cours mondiaux en 2017‑19. Les transferts à des produits spécifiques ont représenté 93 % du soutien total aux agriculteurs en 2017‑19. La part des transferts au titre d’un seul produit (TSP) dans les recettes agricoles brutes était la plus importante pour le soja, le poivron rouge, l’orge, l’ail et la viande porcine (graphique 18.3). Les dépenses consacrées aux services d’intérêt général (ESSG), principalement tournées vers le développement équivalaient à 11.3 % de la valeur ajoutée agricole en 2017‑19, ce qui est légèrement inférieur aux 11.7% en 2000-02. Le soutien total à l’agriculture (EST) en pourcentage du PIB a sensiblement reculé, passant de 8.3 % en 1986‑88 à 1.6 % en 2017‑19, mais reste 2.5 fois supérieur à la moyenne des pays de l’OCDE.

Graphique 18.2. Corée : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 18.3. Corée : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 18.1. Corée : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	1986-88	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	16 985	26 360	43 784	42 605	45 493	43 253
dont : part des produits SPM (%)	73.0	63.1	60.0	60.3	59.7	59.9
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	17 667	31 381	59 869	54 907	64 066	60 635
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	11 908	16 694	22 124	21 498	24 043	20 831
Soutien au titre de la production des produits de base	11 788	15 733	19 766	18 583	21 794	18 920
Soutien des prix du marché1	11 788	15 733	19 766	18 583	21 794	18 920
Soutien positif des prix du marché	11 788	15 733	19 766	18 583	21 794	18 920
Soutien négatif des prix du marché	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de la production	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	90	470	610	545	651	634
Utilisation d’intrants variables	29	207	220	188	278	193
avec contraintes sur les intrants	4	34	47	51	46	44
Formation de capital fixe	57	246	188	180	185	198
avec contraintes sur les intrants	0	18	37	39	34	37
Services utilisés sur l’exploitation	4	17	203	178	189	242
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	29	490	984	1 596	813	542
Au titre des Recettes / du Revenu	29	292	71	64	70	78
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	0	198	913	1 531	743	465
avec contraintes sur les intrants	0	160	39	38	41	40
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	0	0	765	774	785	736
Avec taux de paiement variables	0	0	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	0	0	765	774	785	736
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	1	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	1	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0	0
Paiements divers	0	0	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	69.3	60.9	47.9	47.2	50.4	46.1
CNP des producteurs (coeff.)	3.23	2.46	1.82	1.77	1.92	1.78
CNS aux producteurs (coeff.)	3.26	2.56	1.92	1.90	2.01	1.86
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	1 066	2 676	3 667	3 571	3 768	3 661
Système de connaissances et d'innovation agricoles	67	243	649	646	683	617
Services d'inspection et de contrôle	26	126	321	290	355	318
Développement et entretien des infrastructures	467	1 811	2 280	2 290	2 327	2 221
Commercialisation et promotion	0	26	38	38	40	37
Coût du stockage public	505	471	379	306	364	467
Divers	0	0	0	0	0	0
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	8.1	13.8	14.2	14.2	13.5	14.9
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-11 656	-17 342	-26 607	-23 654	-29 692	-26 474
Transferts des consommateurs aux producteurs	-11 511	-15 342	-19 191	-17 831	-21 329	-18 412
Autres transferts des consommateurs	-218	-2 093	-7 452	-5 859	-8 400	-8 097
Transferts des contribuables aux consommateurs	73	93	36	35	37	35
Surcoût de l'alimentation animale	0	0	0	0	0	0
ESC en pourcentage (%)	-66.1	-55.1	-44.4	-43.1	-46.4	-43.7
CNP des consommateurs (coeff.)	2.97	2.23	1.80	1.76	1.87	1.78
CNS aux consommateurs (coeff.)	2.95	2.23	1.80	1.76	1.86	1.78
Estimation du soutien total (EST)	13 047	19 464	25 827	25 105	27 849	24 528
Transferts des consommateurs	11 729	17 435	26 643	23 689	29 730	26 509
Transferts des contribuables	1 536	4 121	6 637	7 274	6 520	6 116
Recettes budgétaires	-218	-2 093	-7 452	-5 859	-8 400	-8 097
EST en pourcentage (% du PIB)	8.3	3.3	1.6	1.5	1.6	1.5
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	1 258	3 731	6 061	6 521	6 055	5 608
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.8	0.6	0.4	0.4	0.4	0.3
Déflateur du PIB (1986-88=100)	100	211	295	294	296	294
Taux de change (monnaie nationale par USD)	812.03	1 224.03	1 132.04	1 130.64	1 100.19	1 165.29

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour la Corée sont : l'orge, l'ail, le chou chinois, le piment, le riz, le soja, le lait, la viande bovine et porcine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Références

[1] Gouvernement coréen (2020), The effects of COVID-19 on agro-food industries and policy responses.