Politiques agricoles : Suivi et évaluation 2020 (version abrégée)

15. Israël

Soutien à l’agriculture

Malgré les efforts déployés avec constance par Israël pour mettre en place des mesures favorisant les mécanismes du marché, le soutien total à l’agriculture a continué de croître de 2017 à 2019, principalement en raison du maintien de la réglementation, du contrôle des prix et de la protection douanière sur certains produits.

La part du soutien aux producteurs dans les recettes agricoles brutes (ESP en %) atteint 16.7 % sur la période 2017‑19, une valeur proche de la moyenne des pays de l’OCDE. Parallèlement, la part des formes de soutien susceptibles de créer le plus de distorsions sur les marchés est bien plus élevée (91 %) que dans les pays de l’OCDE en moyenne. Cette proportion peut s’expliquer par le maintien du soutien des prix intérieurs et de mesures à la frontière en faveur de plusieurs types de viande et produits laitiers ainsi que de certains fruits et légumes. Les producteurs de volaille et de lait continuent de bénéficier de la plus grande part du soutien des prix du marché, soit 33 % de l’ESP totale sur la période 2017‑19. L’estimation du soutien total à l’agriculture (EST) est restée stable, à 0.4 % du PIB.

Sur cette même période, la part de l’estimation du soutien aux services d’intérêt général (indiquée par l’ESSG) dans le soutien total s’est élevée à 13 % de l’EST et à 5 % de la valeur ajoutée agricole, ce dernier chiffre se situant au-dessous de la moyenne des pays de l’OCDE. Les dépenses publiques consacrées aux services généraux ont progressé de 7 % en 2019, en raison des dépenses supplémentaires engagées dans le développement et l’entretien des infrastructures ainsi que dans le système de connaissances et d’innovation agricoles.

Principales évolutions de l’action publique

Les élections d’avril et de septembre 2019 n’ayant pas été décisives, le pays s’est trouvé administré par un gouvernement de transition durant la majeure partie de l’année, ce qui a bloqué tout changement d’importance dans les politiques et n’a pas permis notamment de faire avancer les réformes qui avaient été amorcées dans les secteurs du lait et des œufs.

Les précipitations annuelles ayant été plus importantes, l’Autorité de l’eau a augmenté le quota d’eau attribué à l’agriculture dans le réseau national et dans la région septentrionale. Parallèlement, la mise en œuvre de la réforme de la tarification de l’eau pour l’agriculture, qui vise à faire converger les prix de cette ressource, s’est poursuivie, l’incidence de la hausse des prix sur les producteurs étant compensée par des subventions et une contribution aux investissements dans la gestion de l’eau.

Prolongeant l’action passée et en cours visant à soutenir la viabilité future de l’agriculture, le gouvernement a créé un centre national d’application et de développement des techniques d’édition génomique en agriculture et lancé un nouveau programme destiné à encourager les échanges entre la recherche publique et les industriels.

L’action menée pour améliorer la nutrition s’est également poursuivie, avec un programme d’éducation des enfants à la consommation de légumes et de fruits et avec la mise en œuvre, le 1^er janvier 2020, d’un programme d’étiquetage nutritionnel obligatoire qui consiste à apposer sur les aliments emballés un avertissement signalant un niveau excessif de sucre, de sel et/ou de graisse saturée.

Évaluation et recommandations

• En Israël, le niveau de soutien à l’agriculture a continué d’augmenter en raison des mesures de protection d’une sélection de produits par rapport aux marchés internationaux. L’accent mis sur le soutien des prix accroît de fait les distorsions sur les marchés et le coût pour les consommateurs ; il peut aussi être préjudiciable à l’environnement et entraver l’adaptation aux effets du changement climatique.

• Le blocage électoral de 2019 ne devrait pas empêcher le gouvernement de mener à bien les réformes nécessaires dans les secteurs du lait et des œufs. Même si l’on tient compte des progrès attendus de cette réforme, ainsi que de la réduction progressive des droits de douane sur la viande bovine, d’autres produits bénéficient toujours d’une protection douanière considérable. En effet, Israël maintien des droits élevés pour des produits tels que la volaille, la viande ovine et certains fruits et légumes. Ces droits pourraient être progressivement supprimés et, si nécessaire, remplacés temporairement par des paiements directs. Le régime douanier applicable à l’agriculture devrait également être simplifié et éviter les droits non calculés au prorata de la valeur.

• Israël devrait poursuivre et accentuer ses efforts d’allègement des contraintes réglementaires et d’amélioration de la transparence et de la concurrence dans la filière agroalimentaire. Les progrès ainsi réalisés auraient pour effet non seulement de réduire les coûts commerciaux et de favoriser les échanges, mais aussi de diminuer les coûts des activités de transformation et les prix payés par les consommateurs finaux de produits agroalimentaires.

• Les dépenses consacrées aux systèmes de connaissances et d’innovation agricoles sont en constante augmentation, épousant la tendance moyenne des pays de l’OCDE, ce qui devrait aider le pays à rester à l’avant-garde des nouvelles technologies agricoles.

• Des travailleurs qualifiés et le système très complet de gestion de l’eau mis en place par Israël permet au pays de conserver un secteur agricole productif dans un contexte de stress hydrique très intense et contribue à l’adaptation du secteur aux risques futurs liés à l’eau. Il reste que la souplesse du système pourrait encore être améliorée par un renforcement des échanges de droits sur l’eau entre producteurs pratiquant l’irrigation ou avec d’autres usagers, et par un recours à des dispositifs facultatifs de compensation pour les quotas d’eau non utilisés.

• La part de l’agriculture dans les émissions de gaz à effet de serre (GES) du pays étant limitée (moins de 3 %), Israël n’a pas élaboré de politiques d’atténuation des émissions pour ce secteur spécifiquement. Israël devrait toutefois veiller à ce que les émissions de GES générées par les besoins en énergie et en eau de l’agriculture soient pleinement prises en compte dans les efforts d’atténuation du pays.

• Plus généralement, les pouvoirs publics devraient accélérer leur action visant à diminuer les effets négatifs de l’activité agricole sur l’environnement. Ils devraient notamment chercher à réduire plus efficacement les excédents d’azote élevés et croissants que génère la production agricole. Une réforme des mesures qui encouragent la production agricole contribuerait à cet effort. Les programmes agro-environnementaux régionaux devraient aussi être renforcés et complétés par des mesures et réglementations ciblées visant à améliorer les performances environnementales.

Mesures en rapport avec la pandémie de COVID‑19

Face à l’épidémie de COVID‑19, le gouvernement d’Israël a édicté des règlements d’urgence, y compris différentes restrictions, concernant les activités commerciales, afin de réduire le risque d’infection ainsi que la propagation du virus. La production agricole ainsi que les activités et services connexes (comme l’équarrissage, les services vétérinaires ou la fabrication de matériel agricole) sont considérés comme essentiels et sont donc exclus de ces règlements.

Agriculture

Pour réduire la circulation dans les ministères et leurs services autonomes, seul un nombre limité de collaborateurs jugés « essentiels » ont été autorisés à poursuivre leurs activités professionnelles. Au ministère de l’Agriculture et du Développement rural, comme dans la majorité du secteur public, 33 % des collaborateurs ont d’abord été considérés comme essentiels, puis la proportion a grimpé progressivement à 51 % fin avril. Les services assurés sur les exploitations et dans les ports d’entrée – par les inspecteurs chargés de la protection des végétaux et les vétérinaires, par exemple – ont continué d’être assurés, même s’il a été recommandé de privilégier le télétravail et de se concentrer sur les tâches urgentes.

Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural a mené des inventaires quotidiens des produits agricoles frais pour répertorier les articles manquants et permettre leur importation, le cas échéant. Ainsi, les contingents OMC ont été relevés pour importer des oignons, des concombres et des œufs. Les services de l’inspection et de la protection des végétaux ainsi que les services vétérinaires et de santé animale ont également facilité les importations en acceptant des copies officielles ou scannés des certificats phytosanitaires ou zoosanitaires originaux, ainsi que des certifications électroniques vérifiables, pour des produits particuliers et sous certaines conditions.

En raison de la propagation de l’épidémie, l’entrée des travailleurs étrangers et des travailleurs palestiniens en Israël a été restreinte, et les mesures suivantes ont été prises :

• Travailleurs étrangers. Le ministère de l’Agriculture et du Développement rural a demandé à l’Autorité de la population de proroger le visa de travail des travailleurs thaïlandais lorsque celui-ci était sur le point d’expirer et qui ne pouvait pas être remplacé à brève échéance. L’Autorité de la population a également publié une procédure spéciale de mobilité pour toute la durée de la crise, de façon à permettre que, sous réserve du consentement de la personne concernée, un travailleur puisse être détaché sur une autre exploitation pour une courte période, n’excédant pas un mois, sans qu’il soit besoin d’obtenir une approbation préalable, même si cette autre exploitation ne se situe pas dans le même village. Cette souplesse a été accordée car, dans certains secteurs, comme celui des fleurs, l’activité avait considérablement diminué, tandis que, dans d’autres, les besoins de main-d’œuvre avaient fortement augmenté du fait de l’indisponibilité de travailleurs ou d’une demande accrue des consommateurs.

• Appel aux volontaires. En accord avec le ministère des Finances, un fonds spécial de 6 millions ILS (1.7 million USD) a été constitué en vue d’aider les institutions publiques à recruter des volontaires pour remplacer les travailleurs agricoles absents. La procédure ne finance que les dépenses logistiques liées à ces travailleurs volontaires, comme le transport, la nourriture, l’hébergement et la gestion du système de recrutement.

Chaîne d’approvisionnement agroalimentaire

La flambée de l’épidémie et les consignes d’isolement ont accéléré le lancement de plateformes de commerce électronique sous les auspices du ministère de l’Agriculture et du Développement rural et de l’Autorité de l’innovation.

Protection des consommateurs

Suite à des plaintes de consommateurs, le ministère de l’Économie prend actuellement des mesures renforcées de lutte contre les chefs d’entreprise qui ont profité de la crise liée au coronavirus pour augmenter (juste avant Pessa’h) le prix de certains produits alimentaires au-dessus du prix fixé par les pouvoirs publics. S’il est prouvé que les chefs d’entreprise incriminés ont enfreint la loi en augmentant le prix des produits concernés, ils encourent une amende pénale pouvant aller jusqu’à plusieurs dizaines de milliers de shekels israéliens. Au 7 avril, les infractions constatées portaient sur les œufs, le lait, le fromage et la hallah (Jean, 2020[53]).

Graphique 15.1. Israël : Évolution du soutien à l’agriculture

Note : * Part des transferts pouvant créer le plus de distorsions, dans les transferts cumulés aux producteurs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Le soutien aux producteurs (ESP en %) a quelque peu reculé entre 2000‑02 et 2017‑19. Parallèlement, la part des formes de soutien pouvant créer le plus de distorsions reste importante sur les vingt dernières années en raison du niveau élevé du soutien des prix du marché (SPM) et du maintien des mesures de protection douanière (graphique 15.1). Le niveau de soutien a augmenté de 4.6 % entre 2018 et 2019 sous l’effet d’une progression des mesures de nature à fausser les prix (graphique 15.2). Les prix effectifs perçus par les agriculteurs ont diminué de 3 % en moyenne, mais restent supérieurs de 19 % aux prix mondiaux, avec d’importantes disparités entre les produits. Le SPM est la principale composante des transferts au titre d’un seul produit (TSP), lesquels atteignent leur niveau le plus élevé, en proportion des recettes agricoles brutes par produit, dans les cas de la banane, du lait et de la volaille (graphique 15.3). Globalement, les TSP représentent 88 % de l’ESP totale. Les dépenses relatives aux services d’intérêt général (indiquées par l’ESSG), principalement consacrées aux connaissances et aux infrastructures, ont légèrement reculé par rapport à la valeur ajoutée agricole entre 2000‑02 et 2017‑19.

Graphique 15.2. Israël : Moteurs du changement de l’ESP, 2018 à 2019

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Graphique 15.3. Israël : Transferts au titre de produits spécifiques (TSP), 2017-19

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données), http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr.

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Tableau 15.1. Israël : Estimations du soutien à l'agriculture

 Millions USD

	2000-02	2017-19	2017	2018	2019p
Valeur totale de la production (en sortie de l'exploitation)	3 337	8 416	8 301	8 461	8 485
dont : part des produits SPM (%)	55.3	54.3	54.4	54.6	53.7
Valeur totale de la consommation (en sortie d'exploitation)	3 666	10 521	9 757	11 431	10 374
Estimation du soutien aux producteurs (ESP)	714	1 445	1 384	1 436	1 515
Soutien au titre de la production des produits de base	519	1 227	1 146	1 208	1 328
Soutien des prix du marché1	509	1 211	1 130	1 191	1 312
Soutien positif des prix du marché	522	1 212	1 131	1 193	1 313
Soutien négatif des prix du marché	-14	-1	-1	-2	-1
Paiements au titre de la production	10	16	16	17	16
Paiements au titre de l’utilisation d’intrants	160	127	154	116	110
Utilisation d’intrants variables	106	89	105	84	79
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Formation de capital fixe	42	20	26	17	18
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Services utilisés sur l’exploitation	12	18	24	15	14
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev courants, production requise	25	82	76	97	72
Au titre des Recettes / du Revenu	21	63	60	77	52
Au titre de la Superficie cultivée / du Nombre d'animaux	4	19	16	20	20
avec contraintes sur les intrants	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production requise	0	0	0	0	0
Paiements au titre des S/Na/Rec/Rev non courants, production facultative	8	9	8	14	5
Avec taux de paiement variables	5	9	8	14	5
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Avec taux de paiement fixes	2	0	0	0	0
avec exceptions sur les produits	0	0	0	0	0
Paiements sur critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Retrait de ressources à long terme	0	0	0	0	0
Production de produits particuliers autres que produits de base	0	0	0	0	0
Autres critères non liés à des produits de base	0	0	0	0	0
Paiements divers	1	0	0	0	0
ESP en pourcentage (%)	19.9	16.7	16.2	16.5	17.4
CNP des producteurs (coeff.)	1.19	1.17	1.16	1.17	1.19
CNS aux producteurs (coeff.)	1.25	1.20	1.19	1.20	1.21
Estimation du soutien aux services d'intérêt général (ESSG)	100	224	206	226	241
Système de connaissances et d'innovation agricoles	51	97	88	99	103
Services d'inspection et de contrôle	16	27	31	24	25
Développement et entretien des infrastructures	10	83	70	82	96
Commercialisation et promotion	11	1	1	1	1
Coût du stockage public	12	11	12	11	9
Divers	0	6	3	8	7
ESSG en pourcentage (% de l'EST)	12.4	13.4	13.0	13.6	13.7
Estimation du soutien aux consommateurs (ESC)	-648	-1 762	-1 477	-2 070	-1 739
Transferts des consommateurs aux producteurs	-473	-1 202	-1 109	-1 216	-1 281
Autres transferts des consommateurs	-180	-563	-371	-858	-459
Transferts des contribuables aux consommateurs	0	0	0	0	0
Surcoût de l'alimentation animale	5	3	2	4	2
ESC en pourcentage (%)	-17.4	-16.7	-15.1	-18.1	-16.8
CNP des consommateurs (coeff.)	1.21	1.20	1.18	1.22	1.20
CNS aux consommateurs (coeff.)	1.21	1.20	1.18	1.22	1.20
Estimation du soutien total (EST)	814	1 669	1 590	1 662	1 756
Transferts des consommateurs	653	1 765	1 480	2 073	1 741
Transferts des contribuables	341	468	482	446	475
Recettes budgétaires	-180	-563	-371	-858	-459
EST en pourcentage (% du PIB)	0.6	0.4	0.5	0.4	0.4
Estimation du soutien budgétaire total (ESBT)	305	458	460	470	444
ESBT en pourcentage (% du PIB)	0.2	0.1	0.1	0.1	0.1
Déflateur du PIB (2000-02=100)	100	134	132	133	136
Taux de change (monnaie nationale par USD)	4.34	3.59	3.60	3.60	3.56

Note : p : provisoire. CNP : Coefficient nominal de protection. CNS : Coefficient nominal de soutien. S/Na/Rec/Rev : Superficie cultivée/Nombre d'animaux/Recettes/Revenu. Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international. 1. Le soutien des prix du marché (SPM) s'entend net de prélèvements aux producteurs et de surcoût de l'alimentation animale. Les produits SPM pour Israël sont : le blé, le coton, les arachides, les tomates, les poivrons, les pommes de terre, les avocats, les bananes, les oranges, les pamplemousses, le raisin, les pommes, le lait, la viande bovine et ovine, la volaille et les œufs.

Source : OCDE (2020), « Estimations du soutien aux producteurs et aux consommateurs », Statistiques agricoles de l'OCDE (base de données). http://dx.doi.org/10.1787/agr-pcse-data-fr

Références

[1] Jean, C. (2020), « Business owners exploit coronavirus crisis to raise food prices », Jerusalem Post, https://www.jpost.com/Israel-News/Business-owners-exploit-coronavirus-crisis-to-raise-food-prices-623949.