Le ralentissement de la croissance et la recrudescence des incertitudes mondiales ne devraient pas détourner l’attention des responsables de l’action publique des objectifs à long terme que sont l’accroissement des revenus et l’amélioration du bien-être. La réalisation de ces objectifs à long terme exige de mettre en place des réformes structurelles essentielles. Ce chapitre présente une synthèse des cinq premières priorités de réforme jugées essentielles pour chaque pays et des recommandations formulées à l’attention des pays membres de l’OCDE et des non-membres. Deux grands thèmes transversaux se détachent : améliorer l’égalité des chances pour les travailleurs et les entreprises et garantir la viabilité environnementale des gains de croissance et de bien-être. Les notes par pays (Chapitre 4) fournissent des informations propres à chaque pays qui viennent étayer le propos du présent chapitre.
Réformes économiques 2019
1. Synthèse des priorités d’Objectif croissance 2019
Abstract
Les données statistiques concernant Israël sont fournies par et sous la responsabilité des autorités israéliennes compétentes. L’utilisation de ces données par l’OCDE est sans préjudice du statut des hauteurs du Golan, de Jérusalem Est et des colonies de peuplement israéliennes en Cisjordanie aux termes du droit international.
En bref
Le ralentissement de la croissance mondiale est un phénomène essentiellement cyclique. Cela étant, ce ralentissement et la recrudescence des incertitudes mondiales interviennent à un moment où la mondialisation, la transformation numérique, l’évolution démographique et la dégradation de l’environnement sont les moteurs premiers de l’évolution économique. Pour tirer le meilleur parti de ces défis, il faut que les responsables de l’action publique s’attaquent aux réformes prioritaires dans leur pays en se dotant d’un programme de réformes structurelles sur mesure. Un tel programme impose de combiner entre elles les politiques publiques et de les ordonner dans le temps pour en atténuer les conséquences potentielles à court terme, notamment sur les plus vulnérables, et pour susciter l’adhésion de l’opinion aux réformes.
Objectif croissance détermine cinq priorités de réforme jugées essentielles pour stimuler la croissance de manière inclusive dans les pays membres de l’OCDE et dans les grandes économies non membres. Ces priorités ont été sélectionnées à partir d’analyses qualitatives et quantitatives menées par des spécialistes de l’OCDE. Pour chacune, des recommandations sont formulées et les réformes récemment engagées sont présentées. L’édition 2019 d’Objectif croissance intègre la question de la croissance verte pour prendre en compte la viabilité environnementale de la croissance.
Dans les économies avancées comme dans les économies émergentes, les domaines prioritaires qui doivent le plus souvent faire l’objet de réforme sont les compétences et l’éducation, la réglementation des marchés de produits, la concurrence et les échanges, et l’ouverture à l’IDE. Dans les économies de marché émergentes, la majorité des priorités de réforme du marché du travail visent à remédier aux causes de l’emploi informel et du dualisme du marché qui sont liées à l’action des pouvoirs publics. Dans les économies avancées, en revanche, une part importante des priorités de réforme du marché du travail vise à lutter contre les obstacles à l’activité à temps plein des femmes, des seniors, des immigrés et des minorités. Une structure fiscale plus propice à la croissance est une priorité dans de nombreuses économies avancées, l’augmentation de la part des recettes issues de la propriété immobilière, de la consommation et des externalités environnementales étant privilégiée.
L’offre d’infrastructures accessibles et de qualité et leur utilisation efficiente sont des priorités essentielles, en particulier dans les économies émergentes. Toute réponse d’un bon rapport coût-efficacité apportée à ces priorités aura pour effet non seulement de dynamiser la croissance économique, mais également d’en améliorer le caractère inclusif et, dans certains cas, la performance environnementale. La garantie de l’État de droit, la lutte contre la corruption et une meilleure efficience du système judiciaire sont des priorités dans les économies émergentes comme dans certaines économies avancées. Ces questions doivent être abordées non seulement pour la croissance en soi, mais aussi pour leur capacité à faire aboutir d’autres réformes structurelles.
Les priorités de réforme d’Objectif croissance 2019 peuvent être vues, pour une large part d’entre elles, comme porteuses d’une plus grande égalité des chances pour les entreprises et les travailleurs d’aujourd’hui et de demain. Il s’agit des priorités de réforme qui visent à réduire les obstacles à l’entrée, à améliorer l’accès aux marchés de produits et de services et à y instaurer des règles de jeu équitables, et à renforcer les politiques d’éducation et de formation et les mesures destinées à une meilleure inclusivité du marché du travail.
Enfin, s’agissant de l’Union européenne, 11 pays comptent, parmi leurs cinq priorités jugées essentielles, des réformes qui s’attaquent aux pressions exercées sur l’environnement. Un grand nombre de pays poursuivent des réformes destinées à stimuler une croissance susceptible également d’aider à lutter contre la pollution et la dégradation de l’environnement. Il reste toutefois que la viabilité environnementale demeure une préoccupation d’ordre planétaire et qu’elle doit être abordée en associant des actions nationales à des initiatives multilatérales.
Introduction
Plus de dix ans désormais après le déclenchement de la crise financière mondiale, la croissance mondiale est fragile. Les perspectives d’une amélioration solide et constante des niveaux de vie à moyen terme sont plus faibles qu’avant la crise dans les économies avancées comme dans les économies émergentes, ce qui est le signe d’évolutions démographiques défavorables et la conséquence d’une décennie de croissance de l’investissement et de la productivité en berne. Les incertitudes sont grandes et des risques de pauvreté et de creusement des inégalités se profilent, avec de nombreux pays qui vivent une longue période de stagnation des revenus des plus pauvres parmi leur population et une diminution de leur part dans la distribution des salaires (Pak et Schwellnus, 2019). Dans certains pays, le sentiment d’un repli de l’égalité des chances et de la mobilité sociale se répand de plus en plus. Parallèlement, les pressions sur l’environnement ne font que s’accroître. La croissance économique et la hausse des niveaux de vie nécessitent de changer des modes de vie, de production et de consommation qui, tous, ont des conséquences pour l’environnement et les ressources qu’il recèle et partant, sur la viabilité à long terme de la croissance et du bien-être.
Les évolutions du cycle économique ne doivent pas détourner l’attention des responsables de l’action publique des objectifs à long terme et des réformes structurelles nécessaires à leur réalisation. Pourtant, ces évolutions peuvent entraîner un déplacement de priorité lors de l’étude et de la mise en œuvre des trains de réformes. Ainsi, lorsque la demande est particulièrement faible et que la marge de manœuvre budgétaire le permet, les pouvoirs publics peuvent se trouver dans l’obligation de faire davantage pour compléter les réformes structurelles par des mesures de relance budgétaire. Ils peuvent choisir d’investir, par exemple, dans les infrastructures, notamment dans le numérique, les transports et l’énergie, dans la valorisation des compétences et, plus généralement, dans le déploiement de mesures favorisant l’égalité des chances (OCDE, 2019).
Pour être à la hauteur de ces enjeux, Objectif croissance détermine les cinq priorités de réforme jugées essentielles pour placer l’économie sur une trajectoire de croissance élevée, à la fois inclusive et durable. Ce chapitre commence par une brève synthèse des différences de productivité, d’emploi et d’inégalités entre les pays pour mieux comprendre les faiblesses spécifiques qui affectent les performances de chacun. Vient ensuite une vue d’ensemble des priorités nationales de réforme et des recommandations permettant d’y répondre. Le chapitre 2 rend compte des mesures prises pour donner suite aux priorités définies en 2017-18. Le chapitre 3 fournit des précisions sur la prise en compte de certaines dimensions de la viabilité environnementale de la croissance dans le cadre de sélection des priorités et en donne les résultats – il s’agit d’une nouveauté dans cette édition 2019 d’Objectif croissance. Enfin, le chapitre 4 propose les notes par pays habituelles, qui précisent les priorités de réforme dans chaque pays, les recommandations et les mesures prises.
Aperçu rapide des enjeux et des disparités globales en 2019
Les pays examinés dans cette édition d’Objectif croissance affichent d’importantes disparités de PIB par habitant, qui s’expliquent en bonne partie par des différences de productivité pour la majorité d’entre eux (Graphique 1.1). En Estonie, Israël, Corée, au Japon, en Nouvelle-Zélande et en Chine, la faiblesse de la productivité s’accompagne d’un taux d’utilisation de la main-d’œuvre relativement élevé. En revanche, dans de nombreux pays européens avancés comme l’Allemagne, la Belgique, le Danemark et la France, le taux d’utilisation relativement faible de la main-d’œuvre est compensé par une bonne productivité. Les pays à la traîne, en termes à la fois de productivité et d’utilisation de la main-d’œuvre, par rapport aux économies de l’OCDE les plus avancées sont l’Italie, l’Espagne et des économies de marché émergentes comme l’Afrique du Sud et la Turquie.
Graphique 1.1. Les pays examinés dans Objectif croissance affichent d’importantes disparités de PIB par habitant
Par rapport à la moitié supérieure des pays de l'OCDE1, 2018
1. Écart par rapport à la moyenne pondérée par la population des 18 pays de l'OCDE où le PIB par habitant était le plus élevé en 2018 sur la base des parités de pouvoir d'achat (PPA) de 2018. La somme des écarts en pourcentage d’utilisation des ressources de main-d’œuvre et de productivité du travail ne correspond pas exactement à l'écart de PIB par habitant dans la mesure où la décomposition est multiplicative. Dans le cas du Luxembourg, on ajoute à la population le nombre de travailleurs frontaliers afin de prendre en compte leur contribution au PIB. Dans le cas de la Norvège, les données font référence au PIB de la Norvège continentale, qui exclut les activités de production pétrolière et de transport maritime. Si l'on surestime le potentiel de revenu durable de ce pays en le mesurant par le PIB total, on le sous-estime légèrement en utilisant le PIB continental, étant donné que le rendement des actifs financiers détenus à l'étranger par le Fonds pétrolier n'est pas pris en compte.
2. La productivité du travail correspond au PIB par heure travaillée. Le taux d’utilisation des ressources de main-d’œuvre correspond au nombre total d'heures travaillées, divisé par la population de 15-74 ans. Le nombre d’heures travaillées par personne occupée correspond à une estimation pour l’Australie, le Canada, les États-Unis, la Finlande, Israël, le Mexique, la Suisse et la Turquie.
Source : OCDE, Base de données des comptes nationaux, base de données sur la productivité et base de données des Perspectives économiques.
Les différences globales de productivité du travail
Dans l’ensemble, les disparités de niveau de productivité du travail entre les pays s’expliquent par des différences cumulées de stock de capital par personne occupée et de productivité totale des facteurs (PTF) par rapport aux pays de l’OCDE les plus avancées. Dans la plupart des pays, ces deux différences vont de pair. Le Royaume-Uni, la Norvège, le Danemark, les Pays-Bas, Israël, la Suède et l’Allemagne affichent des différences de stock de capital par personne occupée, mais des niveaux élevés de PTF. En revanche, la Corée et le Japon, où la PTF est relativement faible, affichent un stock de capital par personne occupée comparativement élevé.
Dans de nombreux pays, la croissance de la PTF avait marqué le pas dès avant la crise mondiale, son rythme a continué de fléchir depuis lors et cette faiblesse s’est généralisée. Il ressort d’éléments récents que le ralentissement de la productivité d’avant la crise masque un écart de performances allant se creusant entre les entreprises les plus et les moins productives, en particulier dans le secteur des services (Andrews et al., 2016). Plusieurs facteurs, dont les déterminants, parfaitement connus, sont à rechercher dans l’action publique, expliquent cette évolution de la croissance de la productivité :
Décalage entre offre et demande de compétences et qualité. Le décalage entre l’offre et la demande de compétences est notable dans de nombreuses économies avancées. On sait que la population active n’est généralement pas suffisamment armée des compétences nécessaires en technologies numériques (OCDE, 2016). Une corrélation entre qualité médiocre du management, insuffisance des compétences en technologies de l’information et de la communication (TIC) et faible adéquation des compétences de la main-d’œuvre aux emplois occupés, peut être établie avec un taux d’adoption des technologies numériques plus faible (Andrews et al., 2018a). L’inadéquation des compétences est plus forte lorsque les réglementations des marchés de produits et du travail sont plus contraignantes, que le régime d’insolvabilité sanctionne l’échec de manière excessive et que les politiques du logement sont restrictives (avec, par exemple, des coûts de transaction élevés, un strict encadrement des loyers et une faible réactivité de l’offre à la demande de logements), autant de facteurs qui empêchent la réaffectation des actifs à des emplois correspondant mieux à leurs qualifications (Adalet McGowan et Andrews, 2015).
Faible dynamique des entreprises. Une dynamique des entreprises en déclin est un sujet de préoccupation pour les responsables de l’action publique dans de nombreux pays (Calvino et al., 2015). La dynamique des entreprises stimule les gains de productivité en facilitant le redéploiement des ressources depuis les entreprises à la traîne, peu productives, vers d’autres, plus productives, et en renforçant la diffusion des nouvelles technologies. Les créations d’entreprises vont également de pair, souvent, avec l’introduction de technologies nouvelles sur le marché et l’innovation de rupture, et avec des pressions de plus en plus fortes sur les entreprises déjà en place pour monter en productivité. Les différences de législation de protection de l’emploi, de régime d’insolvabilité et d’incitations fiscales à la R-D sont autant de déterminants dans l’action publique dont on a observé qu’ils expliquent l’hétérogénéité de la dynamique des entreprises d’un pays à l’autre (Bravo-Briosca et al., 2013).
Adoption de la technologie. Face au fléchissement des pressions à la concurrence, les incitations à l’adoption de technologies nouvelles peuvent avoir diminué (Decker et al., 2017 ; Adalet McGowan et al., 2017 ; Gal et al., 2019). Si les technologies nouvelles développées à la frontière mondiale ont une portée de plus en plus planétaire, leur diffusion auprès des entreprises est lente à l’intérieur des frontières nationales. De nombreuses technologies risquent de rester sous-exploitées. Cette absence de diffusion peut être illustrée par la faiblesse des taux d’adoption de technologies primordiales pour gagner en productivité (Graphique 1.2). Dans la majorité des économies avancées, la quasi-totalité des entreprises sont désormais connectées à l’internet haut débit, mais la diffusion d’outils et d’applications plus sophistiqués varie grandement selon les technologies et les pays. Diverses politiques publiques peuvent accompagner la diffusion et l’utilisation optimale des technologies numériques, parmi lesquelles des réformes en faveur de la concurrence dans les télécommunications et un arsenal réglementaire qui favorise l’investissement et la réaffectation des ressources vers les utilisations les plus productives, y compris via l’amélioration des procédures de faillite. La formation, en particulier de la main-d’œuvre peu qualifiée, peut également alimenter la réserve de compétences à la disposition des entreprises, lesquelles peuvent ainsi améliorer leur aptitude à se développer et à adopter des technologies nouvelles tout en facilitant les changements d’emplois sur des marchés du travail dynamiques.
Graphique 1.2. Diffusion de certains outils et applications des technologies de l’information et de la communication dans les entreprises
En pourcentage des entreprises d’au moins dix salariés, 20181 ou dernière année pour laquelle on dispose de données
1. Le haut débit renvoie à la fois aux connexions fixes et aux connexions mobiles, avec un débit de téléchargement déclaré d'au moins 256 kbit/s. Les achats en ligne et les ventes en ligne se rapportent à l'achat et à la vente de biens ou de services effectués via des réseaux informatiques, selon des méthodes spécifiquement conçues pour la réception ou la passation de commandes. L’infonuagique désigne les services informatiques fournis via l'internet permettant d’accéder à un serveur, à des capacités de stockage, à des composantes de réseau et à des applications logicielles. La RFID (radio-identification) est une technologie qui permet la transmission d'informations sans contact via les ondes radio. Les données correspondent à 2016 pour l’Australie, le Japon et la Nouvelle-Zélande ; à 2015 pour la Colombie, la Corée et la Suisse ; 2014 pour l’Islande ; 2013 pour le Canada.
Source : Base de données de l’OCDE sur l'accès et l’utilisation des TIC par les entreprises.
La transformation numérique peut stimuler l’efficience de la production, réduire les coûts d’entrée sur les marchés mondiaux et offrir aux consommateurs des biens et des services nouveaux et à meilleur prix. Cependant, elle soulève un certain nombre de difficultés pour les pouvoirs publics. De nombreuses technologies numériques se caractérisent par des coûts marginaux bas, allant de pair avec des coûts d’investissement fixes potentiellement élevés, et par l’importance des actifs incorporels, notamment des données, de la propriété intellectuelle et des réseaux (OCDE, 2018a). L’ampleur des économies d’échelle et de gamme peut faciliter une montée en puissance rapide et constituer un défi pour préserver des conditions compétitives et des gains pour le consommateur. Les fameuses entreprises « superstars », au pouvoir de marché et aux bénéfices en hausse toujours plus rapide, peuvent ériger des obstacles implicites à l’entrée et bloquer des concurrents potentiels (Korinek et Ng, 2017 ; Calligaris et al., 2018 ; De Loecker et Eeckhout, 2017 ; Andrews et al., 2018). De telles évolutions peuvent exiger de porter une attention particulière aux obstacles à l’entrée, de mener une réflexion sur l’adéquation de la panoplie des outils de politique de la concurrence existants et de faire appliquer les règles de protection des droits de la propriété intellectuelle.
Utilisation de la main-d’œuvre et inclusivité
L’emploi est d’une importance cruciale pour que la croissance soit plus inclusive (Hermansen et al., 2016). En moyenne, les taux d’emploi sont supérieurs à leur niveau d’avant la crise dans les économies avancées, ce qui s’explique en partie par la conjoncture. Dans des pays comme l’Allemagne, la Hongrie et la Pologne, notamment, l’augmentation de l’emploi s’est accompagnée d’un repli du chômage. En revanche, dans d’autres pays (Grèce, Italie, Espagne et France, par exemple), le chômage demeure élevé et bien supérieur à son niveau d’avant la crise. Aux États-Unis, en dépit de la phase de redressement de l’emploi la plus longue qu’ait connue le pays depuis la guerre, le taux d’emploi reste inférieur à son niveau d’avant la crise, le taux d’activité des hommes d’âge très actif ayant diminué au cours des dix dernières années.
Dans de nombreux pays européens comme l’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suisse, mais aussi, dans une moindre mesure, la Belgique et la France, l’écart de taux d’utilisation de la main-d’œuvre par rapport aux pays de l’OCDE les mieux classés à cet égard est largement imputable à un nombre moyen inférieur d’heures travaillées par travailleur. Cette faiblesse du nombre d’heures travaillées s’explique souvent par des obstacles liés à des choix politiques ou par des contre-incitations à travailler à temps plein, notamment pour les parents isolés ou les seconds apporteurs de revenu dans les ménages. Ainsi, certaines caractéristiques des systèmes de prélèvements et de prestations, notamment l’imposition commune des revenus des deux conjoints ou le niveau élevé du taux marginal d’imposition implicite appliqué lorsque les prestations sont supprimées à mesure que le nombre d’heures travaillées augmente, peuvent aboutir à une diminution du nombre d’heures travaillées.
En revanche, en Grèce, Italie, Pologne, Espagne, République slovaque, mais également en Turquie, au Costa Rica et en Afrique du Sud ainsi que dans d’autres économies de marché émergentes, la différence de taux d’utilisation de la main-d’œuvre peut s’expliquer par un taux d’emploi relativement faible, tandis que le nombre d’heures travaillées est, en moyenne, relativement élevé. La faiblesse des taux d’emploi agrégés s’explique souvent par un faible taux d’emploi de certaines catégories en particulier, notamment les jeunes, la main-d’œuvre peu qualifiée, les femmes, les seniors et les minorités. L’une des raisons tient au dualisme du marché du travail – c’est-à-dire à la segmentation de ce marché entre les actifs qui disposent d’un contrat de travail régulier, assorti d’une forte protection de l’emploi, et ceux dont le contrat est peu protecteur et dont les opportunités de formation sur poste sont réduites. Les autres raisons tiennent aux mesures qui incitent à anticiper le départ en retraite ou à des qualifications inadéquates.
Le degré d’inégalité varie également nettement entre les économies avancées et les économies de marché émergentes et à l’intérieur de chacune de ces deux catégories. Les inégalités de revenu en sont un exemple (Graphique 1.3). L’égalité des chances, qui est primordiale pour l’inclusivité, l’équité et l’utilisation pleine et entière des ressources en main-d’œuvre dans toute la société, en fournit un autre. En effet, dans une société où le salaire, l’éducation et la profession d’un individu sont étroitement liés à ceux de ses parents, les chances de réussir dans la vie sont inégales et cette inégalité peut conduire à un gaspillage de talents et de capacité productive (OCDE, 2018b).
Graphique 1.3. Les inégalités de revenu varient nettement entre les pays
2016¹
1. Le coefficient de Gini indique dans quelle mesure la distribution du revenu disponible entre les ménages s'écarte d'une répartition parfaitement égale. Un coefficient de Gini égal à zéro représente une égalité parfaite, tandis qu'un coefficient égal à 100 correspond à une inégalité parfaite. Les données correspondent à 2017 pour l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, la Corée, le Costa Rica, la Finlande, Israël, la Norvège et la Suède ; à 2015 pour le Danemark, l’Irlande, l’Islande, le Japon, la Russie, la Suisse et la Turquie ; 2014 pour l'Afrique du Sud, la Hongrie et la Nouvelle-Zélande.
Source : Base de données de l’OCDE sur la distribution des revenus et la pauvreté ; Banque mondiale, base de données sur les Indicateurs du développement dans le monde.
La mobilité sociale est l’une des dimensions par laquelle se manifeste l’égalité des chances – il s’agit d’un concept multidimensionnel, qui se définit et se mesure en examinant les revenus, la santé, l’éducation, la profession ou encore, le statut social (OCDE, 2018b ; Roemer et Trannoy, 2016). En termes de revenus d’activité, la mobilité sociale est élevée dans la majorité des pays nordiques, au Canada et en Nouvelle-Zélande, alors qu’elle est relativement faible en France, en Allemagne et dans les économies de marché émergentes (Graphique 1.4, Partie A). La Corée, les États-Unis et le Royaume-Uni affichent une forte mobilité sociale ascendante s’agissant de la profession exercée (Graphique 1.4, Partie B), mais relativement faible s’agissant de l’éducation (Graphique 1.4, Partie C) ou des revenus d’activité. En règle générale, dans de nombreuses économies avancées à inégalités de revenu relativement faibles, en particulier en Europe, les résultats scolaires des individus sont fortement liés à leur milieu familial d’origine.
Graphique 1.4. La mobilité sociale est variable entre les pays
1. La mobilité est mesurée de manière approchée par la différence entre 1 et l’élasticité intergénérationnelle des revenus d'activité, laquelle est définie par la sensibilité des revenus du travail d’un individu au cours de sa vie aux revenus de son père. Plus cette valeur est élevée, plus la mobilité est grande.
2. La classe sociale est déterminée sur la base des neuf catégories de la Classification socio-économique européenne (ESeC), construite à partir de la profession. Voir encadré 4.2 dans OCDE (2018), L’ascenseur social est-il en panne ? Comment promouvoir la mobilité sociale.
3. Se définit par l’estimation du coefficient de régression, pour chaque pays, des scores en compréhension de l'écrit obtenus par les élèves ayant participé au Programme international pour le suivi des acquis des élèves (PISA), par rapport à leur indice correspondant de statut économique, social et culturel (SESC). L'indice PISA de statut économique, social et culturel est un indice composite, construit à partir des indicateurs de niveau d’études des parents, de leur statut professionnel le plus élevé et des ressources dont disposent les élèves chez eux, y compris les livres, analysés en composantes principales. Le score a été transformé, zéro (0) représentant le score d’un élève moyen de l’OCDE, et un (1) correspondant à l’écart type de la moyenne des pays de l’OCDE affectés d’une pondération égale.
Source : OCDE (2018), L’ascenseur social est-il en panne ? Comment promouvoir la mobilité sociale ; base de données PISA.
La possibilité dont dispose chaque individu pour améliorer son statut économique dépend d’une multitude de facteurs dont certains tiennent à la transmission héréditaire de certains traits de personnalité (d’aptitudes innées, par exemple), d’autres au milieu familial et social (Frank, 2016 ; Kearney et Levine, 2016). Certains aspects de l’environnement social peuvent être fortement influencés par l’action des pouvoirs publics. Ainsi, certaines politiques publiques peuvent déterminer l’accès à l’éducation et à la formation grâce à un soutien des pouvoirs publics (via le système de prélèvements et de prestations, l’offre d’éducation et de formation et la tarification, par exemple).
Vue d’ensemble des priorités de réforme globales dans Objectif croissance 2019
Objectif croissance détermine des réformes structurelles prioritaires pour dynamiser la croissance des revenus grâce à l’accroissement de la productivité et de l’emploi. Les principes essentiels à la base du cadre d’Objectif croissance sont que la croissance économique doit être inclusive et que les gains de croissance et de bien-être doivent être viables à long terme. La détermination des priorités d’Objectif croissance repose sur une évaluation quantitative des performances et des faiblesses de l’action publique, combinée à une analyse qualitative d’experts sur les problèmes spécifiques à un pays (Encadré 1.1).
Dans l’ensemble, les principaux domaines d’action répertoriés dans Objectif croissance 2019 sont similaires à l’édition de 2017, avec toutefois une légère augmentation de l’importance des priorités destinées à stimuler la productivité, en particulier dans les économies de marché émergentes (Graphique 1.5). Au niveau global, six priorités environ sur sept définies dans l’édition 2017 sont reprises dans la présente édition, ce qui signifie que la plupart des pays n’y ont pas pleinement donné suite. Cela étant, les recommandations ont évolué dans leur formulation détaillée pour tenir compte des mesures prises en 2017-18 et se concentrer sur les aspects restant à prendre en compte dans chaque priorité d’action. Sur les 14 % de priorités qui sont nouvelles dans l’édition 2019, les deux tiers ont remplacé des priorités 2017, laissées de côté parce que prises en compte par des réformes majeures (Chapitre 2). Le tiers restant a été abandonné à la lumière d’évolutions nouvelles, d’éléments probants nouveaux ou d’une réévaluation de la situation de tel ou tel pays.
Encadré 1.1. Sélection des priorités d’action dans le cadre élargi d’Objectif croissance
Le cadre d’Objectif croissance permet d’identifier cinq priorités de réforme jugées essentielles pour améliorer les niveaux de vie à long terme et garantir que ces gains soient largement partagés dans toute la population.
L’identification de ces cinq priorités de réforme essentielles repose sur une approche alliant évaluation quantitative et analyse qualitative (voir le diagramme plus bas). Les résultats économiques sont examinés en regard de politiques publiques dont il est prouvé par voie empirique qu’elles peuvent produire ces résultats. Ainsi, la productivité totale des facteurs (indicateur de performance) est mise en regard de dimensions spécifiques de la réglementation des marchés de produits, telles que la charge administrative pesant sur la création d’entreprise ou les obstacles à l’entrée sur les marchés de services professionnels (indicateurs de politique). Ou encore, l’emploi total (indicateur de performance) est mis en regard, par exemple, du coin fiscal sur le travail (indicateur de politique), tandis que le taux d’emploi féminin (indicateur de performance) est rapproché des coûts des services de garde d’enfants tels qu’ils résultent du système de prélèvements et de prestation (indicateur de politique).
Les performances de chaque pays sont comparées à la moyenne de l’OCDE. Chaque couple résultats-politique peut potentiellement devenir une priorité dans un pays donné dès lors que les résultats, et la politique publique qui leur est associée, se classent en deçà de la moyenne de l’OCDE. Au cours de l’étape suivante, il est fait appel à l’appréciation des experts de l’OCDE connaisseurs des pays concernés pour sélectionner les cinq priorités jugées essentielles parmi les candidates potentielles et d’autres domaines d’action d’intérêt pour la croissance qu’il n’est peut-être pas possible de mesurer ou de comparer correctement et donc, d’inclure dans le processus de rapprochement. Pour chacune des priorités retenues sont formulées des recommandations de réforme détaillées, et les mesures prises pour y donner suite font l’objet d’un rapport.
Depuis 2017, la dimension de l’inclusivité est partie intégrante d’Objectif croissance. L’analyse repose sur un tableau de bord d’indicateurs d’inclusivité, qui englobe diverses dimensions monétaires et non monétaires telles que les inégalités et la pauvreté, la quantité d’emplois disponibles et leur qualité, en s’appuyant sur la nouvelle Stratégie pour l’emploi de l’OCDE (OCDE, 2018c), mais aussi l’insertion sur le marché du travail des groupes vulnérables, les disparités hommes-femmes et l’équité dans l’éducation. Une série d’indicateurs d’inclusivité est mise en regard des indicateurs de politique correspondants dont un lien fort avec les indicateurs de performance considérés a été mis en évidence par voie empirique, afin de repérer les faiblesses conjointes dans les résultats et les politiques. Selon les mêmes principes, cette édition 2019 d’Objectif croissance intègre la dimension de la croissance verte pour aborder la question de la viabilité à long terme des gains de croissance et de bien-être (voir Chapitre 3).
Cadre d’Objectif croissance pour la sélection des priorités de réforme
Note : Pour des raisons qui tiennent à des contraintes de données, l’identification des écarts de performances environnementales à partir des couples politique-résultats est complétée par une analyse reposant uniquement sur des résultats (tendances d’évolution et niveaux).
La résolution des problèmes de données est primordiale pour identifier des liens empiriques solides entre les diverses dimensions monétaires et non monétaires de la croissance inclusive, telle que définie dans le récent cadre de l’OCDE pour une croissance inclusive (OCDE, 2018d), et leur relation avec les réformes structurelles. Des études sont en cours pour intégrer progressivement la prise en compte globale de la croissance inclusive et durable dans Objectif croissance.
Graphique 1.5. L’importance des priorités destinées à stimuler la productivité a légèrement augmenté
En pourcentage du total des priorités
Dans les économies avancées comme dans les économies de marché émergentes, les priorités d’Objectif croissance 2019 sont fortement axées sur la concurrence sur les marchés de biens et de services et sur l’ouverture aux échanges internationaux et à l’IDE (Graphique 1.6). L’amélioration de la qualité et de l’accès à l’éducation sont également des priorités essentielles dans les deux types d’économies, avec leurs retombées potentiellement importantes sur la productivité et la structure des emplois de demain. Dans les économies avancées, l’efficience de la fiscalité avec, en particulier, un transfert de la charge fiscale sur la propriété immobilière, la consommation et les externalités environnementales, figure en bonne place parmi les priorités, de même qu’un régime de prestations sociales et des politiques d’activation plus efficaces, et des réformes visant à favoriser davantage l’activité des femmes, des seniors, des immigrés et des minorités et à lever les obstacles s’y opposant.
L’amélioration de la qualité et de l’accessibilité des infrastructures et le renforcement des institutions de lutte contre la corruption sont des recommandations qui reviennent souvent pour stimuler durablement la productivité dans les économies de marché émergentes. De même, de nombreuses priorités telles que l’extension de la couverture des régimes de protection sociale, la maîtrise des coûts de main-d’œuvre et l’assouplissement d’une législation de protection de l’emploi par trop restrictive pour les salariés du secteur formel, sont destinées à lutter contre l’emploi informel et la faiblesse des taux d’emploi dans certaines économies de marché émergentes.
Les priorités d’Objectif croissance au fil des ans
Objectif croissance identifie les réformes structurelles prioritaires et rend compte des progrès accomplis depuis 2005. Une comparaison avec l’édition 2005 peut donner une idée de la manière dont a évolué l’intérêt pour tel ou tel domaine d’action prioritaire. La sélection des priorités a quelque peu changé au fil des ans, de même que les pays étudiés. De nouveaux domaines d’action sont apparus comme importants, avec de nouveaux indicateurs pour les mesurer et de nouveaux éléments probants sur leur impact. Les centres d’intérêt ont changé, ainsi qu’il transparaît, par exemple, dans l’intégration des dimensions de l’inclusivité et de la croissance verte dans Objectif croissance. De nombreuses priorités ont toutefois été remplacées par d’autres, les pouvoirs publics ayant relevé les grands défis qui se présentaient en menant des réformes.
Graphique 1.6. Priorités d’Objectif croissance 2019 par grand domaine de l’action publique
Note : Les cases bleues indiquent les priorités ciblant principalement la productivité du travail, et les vertes indiquent les priorités qui ciblent en premier lieu l’utilisation de la main-d’œuvre. Cette distinction reste approximative car de nombreuses priorités, comme l’éducation, peuvent avoir un impact à la fois sur la productivité du travail et sur l’utilisation de la main d’œuvre.
La réglementation des marchés de produits est restée parmi les premières priorités, mais a perdu de sa prédominance relative dans les 31 pays de l’OCDE alors couverts par la publication en 2005 (Graphique 1.7). Objectif croissance a rendu compte des multiples progrès accomplis en matière de réglementation et de concurrence, qui transparaissent dans la convergence des indicateurs de réglementation des marchés de produits (indicateurs RMP) de l’OCDE au fil du temps (Koske et al., 2015 ; Vitale et al., 2019). Il s’ensuit que la réglementation des marchés de produits est désormais plus souvent une priorité dans les économies de marché émergentes qui, pour la plupart, ne sont prises en compte que depuis peu dans Objectif croissance.
De même, les pouvoirs publics ont accompli des progrès notables dans la réforme de la réglementation du marché du travail, avec la réduction du coin fiscal sur le travail, notamment pour la main-d’œuvre peu qualifiée, et avec des mesures incitant à l’activité chez les seniors. Plus précisément, certaines de ces priorités ont été abandonnées dans les pays d’Europe centrale, où la situation sur le marché du travail s’est considérablement redressée ces dernières décennies. De la même manière, ces priorités ont été abandonnées, ou sinon modifiées, dans les pays nordiques, souvent à cause des réformes prises en faveur des perspectives d’emploi de certaines catégories de main-d’œuvre comme les seniors, par exemple.
Plusieurs catégories de priorités de réforme sont désormais plus fréquentes. Les compétences et l’éducation, les infrastructures publiques, l’État de droit et l’innovation, ont ainsi gagné en importance depuis 2005. Les priorités de réforme du marché du travail sont désormais davantage axées sur l’activité des femmes, les politiques d’activation, les prestations sociales et l’amélioration de la situation des immigrés et des minorités sur le marché du travail. De telles évolutions s’inscrivent dans le cadre d’un processus à plus long terme, notamment en raison des améliorations apportées à la mesure et à l’analyse de certains domaines d’action spécifiques, et de leur prise en compte croissante dans Objectif croissance.
Graphique 1.7. Certains domaines prioritaires d’Objectif croissance se révèlent constituer des défis permanents
Nombre de priorités d'Objectif croissance dans chaque domaine d'action1
1. Sur la base du même échantillon de 31 pays de l’OCDE retenu dans Objectif croissance 2005.
Principales recommandations pour une croissance inclusive et durable
La liste des priorités d’Objectif croissance 2019 retenues pour chaque pays et des recommandations permettant d’y répondre est dressée en détail dans chaque note par pays (Chapitre 4). Sur cette base, il est possible de dégager des recommandations de réforme communes, qui peuvent être classées en trois catégories : les réformes qui stimulent la dynamique des entreprises, celles qui libèrent le potentiel de développement des compétences et d’innovation au profit de tous, et celles qui aident la population active à tirer le meilleur parti de marchés du travail dynamiques. La mise en œuvre de ces recommandations de réforme peut contribuer à l’égalité des chances et, dans un certain nombre de cas, à améliorer la viabilité environnementale.
Réformes destinées à favoriser la dynamique des entreprises
Parce qu’elles fournissent des opportunités d’emploi et qu’elles contribuent au développement des compétences et à la diffusion des connaissances et des technologies, les entreprises ont un rôle primordial à jouer, en particulier dans un contexte d’intégration mondiale de plus en plus poussée. La levée des obstacles qui empêchent les entreprises d’entrer sur les marchés et d’y expérimenter des idées nouvelles, de se livrer à la concurrence et de lever des fonds nécessaires à leur développement, mais également qui leur interdisent d’échouer et de sortir du marché en cas d’échec, est une nécessité pour stimuler les gains de productivité et inciter à l’innovation et à la création d’emplois.
Formalités administratives, obstacles aux échanges et ouverture à l’IDE
Les recommandations qui visent à simplifier les procédures de délivrance de permis et d’autorisations et d’insolvabilité figurent parmi les plus courantes à la fois dans les économies avancées et dans les économies émergentes (Graphique 1.8). La mise en place de guichets uniques, ou leur amélioration, pour l’immatriculation des entreprises est recommandée dans plusieurs économies émergentes, mais également en Allemagne et en Grèce. Il est également recommandé de faire plus largement appel à l’analyse d’impact de la réglementation (AIR) et des propositions de lois dans plusieurs économies européennes, en Corée et en Afrique du Sud. La préservation de règles de jeu équitables entre les entreprises doit être assurée par des autorités de la concurrence et des organismes de régulation renforcés, cependant qu’une amélioration de la gouvernance des entreprises publiques est primordiale pour la concurrence et l’efficience. De fait, il est recommandé à plusieurs pays de réduire la présence capitalistique de l’État dans l’économie en recourant à des privatisations.
Graphique 1.8. Principales recommandations de réforme dans les domaines de la réglementation des marchés de produits, de la concurrence et des échanges, et de l’ouverture à l’IDE
La déréglementation et l’amélioration de la concurrence dans les segments potentiellement compétitifs des industries de réseau demeurent parmi les principales recommandations dans les économies avancées comme dans les économies émergentes. La déréglementation dans les services professionnels et le commerce de détail est recommandée en particulier dans les économies avancées, tandis que la levée des obstacles tarifaires et non tarifaires aux échanges et des restrictions à l’IDE est recommandée spécialement dans les économies de marché émergentes afin qu’elles puissent avoir plus largement accès à la demande et à l’offre mondiales de biens, de services, de technologies et de connaissances.
Améliorer la qualité et l’accessibilité des infrastructures
L’amélioration quantitative et qualitative des infrastructures selon un bon rapport coût-efficacité peut être facteur de croissance et permet à une plus large fraction de la population d’accéder aux marchés, à l’éducation et à des services de qualité (santé et services d’utilité publique, par exemple). Une amélioration de leurs infrastructures est recommandée à titre de priorité à dix économies avancées et à huit des 12 économies de marché émergentes dans cette édition 2019 d’Objectif croissance (Graphique 1.9). Dans des pays comme l’Afrique du Sud, l’Argentine, le Brésil, la Colombie, le Costa Rica et l’Indonésie, les déficits d’infrastructures, notamment de transport, freinent les créations d’emplois et l’accès aux marchés et aux opportunités d’emplois, et alimentent les inégalités de revenu régionales. En Inde, où de nombreux ménages n’ont toujours pas accès à l’électricité et à l’assainissement, la modernisation des infrastructures dopera la croissance et améliorera l’état de santé et le bien-être de la population. Il est recommandé à tous les pays précités de faire plus largement usage des partenariats public-privé (PPP), de mobiliser le secteur privé et de recourir à des modèles innovants pour financer leurs investissements dans les infrastructures.
Graphique 1.9. Principales recommandations de réforme dans le domaine des infrastructures
Il est recommandé de développer l’investissement public pour soutenir l’accès au haut débit en Allemagne et aux États-Unis. L’Allemagne, les États-Unis, Israël, l’Italie, le Luxembourg et le Royaume-Uni devraient quant à eux investir dans les infrastructures de transport, en particulier dans des transports publics peu polluants.
L’assurance d’un haut niveau de qualité des projets d’infrastructures est un aspect essentiel à considérer pour une utilisation efficiente des ressources publiques, la prestation efficace de services à la collectivité et la réduction au minimum des externalités négatives sur l’environnement. À cet égard, il est recommandé à des pays comme la Colombie, le Costa Rica, Israël, l’Italie, la Norvège et la Pologne de développer et d’améliorer leur pratique de l’analyse coûts-avantages dans les procédures de sélection des projets d’infrastructures.
L’instauration de règles de jeu équitables entre les entreprises ne saurait se passer, pour être efficace, d’un système judiciaire en état de fonctionner et de la mise en œuvre de la législation et des politiques publiques. Les recommandations formulées en la matière consistent à améliorer la protection des lanceurs d’alerte (Chine, Mexique et Russie), le fonctionnement de l’appareil judiciaire (République slovaque), la lutte contre la corruption et la répression des infractions à la législation (recommandation applicable à un certain nombre de grandes économies émergentes, à l’Italie et à la République slovaque). Une meilleure efficience de l’administration publique facilite également la mise en œuvre des politiques publiques et la répression des infractions et plus généralement, permet d’économiser des ressources. Elle peut aussi aider à maintenir la confiance dans les pouvoirs publics. Les recommandations à cet égard vont de procédures de marchés publics plus transparentes et plus efficaces (Danemark, Islande, Italie, Mexique, République slovaque, République tchèque et Mexique) à l’investissement en moyens humains et techniques dans l’administration (Grèce, Italie et Russie).
Un système fiscal plus propice à la croissance et à l’équité et plus respectueux de l’environnement
Le transfert de charge fiscale des revenus vers d’autres sources de recettes telles que la propriété immobilière, la consommation et les externalités environnementales, peut être porteur de gains de croissance économique et améliorer sa viabilité pour l’environnement. Ce transfert de charge sur la propriété immobilière et la consommation peut également avoir pour intérêt de pouvoir exploiter des bases d’imposition moins mobiles, dans un contexte d’intégration mondiale plus poussée. Dans les domaines où les phénomènes d’érosion des bases d’imposition et les externalités environnementales transnationales sont de grande ampleur, comme pour la taxation du carbone, la coopération et la coordination internationales peuvent améliorer l’efficience et l’efficacité de l’action des pouvoirs publics.
Des priorités de réforme en lien direct avec la fiscalité sont identifiées pour quelque 25 pays, dont trois économies émergentes (Argentine, Brésil et Russie). Dans les pays européens, le transfert de charge fiscale sur la propriété immobilière compte parmi les principales recommandations de réforme. L’augmentation des taxes sur la consommation est recommandée en Corée et au Japon, et dans de nombreux pays européens. Il est recommandé à l’Argentine de réduire le périmètre de son régime de taxes spéciales inefficaces, tandis que le Brésil est invité à fusionner diverses taxes indirectes régionales et fédérales en une taxe nationale sur la valeur ajoutée. Enfin, les recommandations portant sur une meilleure efficience de la fiscalité incluent également la suppression progressive de dépenses fiscales inefficaces (notamment en Allemagne, en Argentine, au Canada, en France et en Finlande) et l’amélioration du recouvrement de l’impôt, y compris via le recours aux technologies numériques (Grèce et Italie).
Libérer le potentiel de développement des compétences et d’innovation au profit de tous
Un système d’éducation efficient et inclusif est d’une importance cruciale pour une plus forte croissance de la productivité et de l’emploi dans le futur. L’éducation est un domaine de priorités majeur et les recommandations formulées spécifiquement pour chaque pays visent différents secteurs et niveaux d’éducation (Graphique 1.10). Par ailleurs, des politiques appropriées de soutien à l’innovation sont également nécessaires pour que le capital humain et le potentiel des entreprises se traduisent par des gains de productivité.
Graphique 1.10. Principales recommandations de réforme dans les domaines de l’éducation et des compétences
Accès à une éducation de qualité
Améliorer l’accès à l’éducation et à une offre éducative de meilleure qualité est une recommandation formulée aussi bien pour l’enseignement supérieur que pour l’enseignement primaire et secondaire, qui passe en particulier par une aide ciblée aux établissements scolaires et aux élèves en milieu défavorisé (Graphique 1.10). En Afrique du Sud, au Brésil, en Inde et au Mexique, les recommandations portent également sur la modernisation des infrastructures scolaires, en particulier dans les régions pauvres et reculées. Conférer une plus grande autonomie et des responsabilités plus larges aux établissements scolaires, ainsi qu’il est recommandé en premier lieu aux pays européens, à la Turquie et à l’Afrique du Sud, peut également aider, notamment si ces mesures s’accompagnent d’initiatives pour rehausser le niveau de qualification des enseignants via des incitations et des perspectives d’évolution de carrière plus intéressantes. Enfin, les recommandations portant sur la réforme du financement des universités, comme celle qui consiste à autoriser la généralisation des droits de scolarité en Autriche, peuvent générer des gains d’efficience et inciter davantage à une meilleure concordance des programmes d’enseignement avec les besoins du marché du travail. Toutefois, la généralisation des droits de scolarité exige de mettre en place un système de bourses ainsi que des prêts étudiants, remboursables en fonction des revenus futurs, afin d’éviter toute ségrégation socio-économique.
Enseignement professionnel et politiques d’activation
Les recommandations visant à développer l’enseignement et la formation professionnels (EFP) et la formation continue sont parmi les plus courantes au chapitre de l’éducation (Graphique 1.10). L’objectif est d’améliorer la réactivité aux besoins en nouvelles qualifications. Les recommandations ciblent une participation accrue des entreprises à la conception de l’EFP, notamment au niveau local. L’accent est mis en particulier sur l’expansion de l’apprentissage et sur la formation sur poste.
L’allongement de la durée de vie au travail impliquera de plus longues périodes pendant lesquelles la dépréciation des compétences et le changement technologique feront courir un risque d’obsolescence pour le capital humain. À la lumière de ce qui précède, les recommandations concernant la formation continue sont fréquentes dans les économies avancées où la population tend à être plus âgée que la moyenne.
Politiques d’innovation
Le soutien public à la R-D est nécessaire pour venir en complément du cadre général de l’innovation et affecter le capital humain à un usage productif. Les recommandations les plus fréquentes en la matière concernent un meilleur équilibrage des mesures de soutien entre financement direct et incitations fiscales indirectes (Graphique 1.11). Il est recommandé, en particulier aux pays d’Europe centrale et orientale, de renforcer la collaboration entre les universités, les centres de recherche et les entreprises du secteur privé, ainsi que de mieux coordonner leurs politiques publiques. Enfin, les recommandations concernant l’évaluation des politiques et programmes actuels et la priorité à donner à ceux qui donnent des résultats, ont pour objet d’améliorer l’efficience des dépenses y étant consacrées.
Graphique 1.11. Principales recommandations de réforme des politiques de R-D et d’innovation
Aider la population active à tirer le meilleur parti de marchés du travail dynamiques
La population active doit être incitée à trouver des emplois de qualité et en avoir l’opportunité. Cela suppose que les responsables de l’action publique équilibrent les mesures d’incitation du système de prélèvements et de prestations et proposent des politiques d’activation bien ciblées pour améliorer l’employabilité.
Dualisme du marché du travail et activité informelle
Durant les deux décennies ayant précédé la crise financière, de nombreux pays ont favorisé la flexibilité du marché du travail en assouplissant la réglementation des contrats de travail non réguliers. Dans le même temps, les dispositions plus restrictives alors en vigueur dans la réglementation du travail régulier étaient maintenues en l’état. Cette situation a conduit au développement des contrats non réguliers et à une plus forte segmentation du marché du travail. En règle générale, les jeunes et les peu qualifiés sont surreprésentés parmi les travailleurs en contrat non régulier.
Une protection excessive des contrats réguliers peut aboutir à ce qu’une fraction importante de la main-d’œuvre se retrouve au chômage, ou dans des emplois atypiques précaires, voire encore dans le secteur informel. Les emplois informels et les emplois atypiques sont souvent plus mal rémunérés et n’offrent que peu de sécurité, de protection sociale et de formation sur poste, voire aucune. Qui plus est, la transition de l’emploi informel à l’emploi déclaré est difficile et le travail non déclaré peut avoir des conséquences négatives pour les chances futures des individus sur le marché du travail (Petreski, 2018 ; OCDE, 2014).
Les principales recommandations concernant le dualisme du marché du travail portent sur le rapprochement de la protection des travailleurs sous contrats réguliers et non réguliers dans les économies avancées, et sur l’assouplissement de la protection des contrats réguliers dans les économies de marché émergentes abritant un vaste secteur informel (Graphique 1.12). S’il est recommandé à une poignée d’économies avancées d’assouplir les mécanismes de négociation salariale, il est recommandé à certaines économies émergentes d’éviter la mise en place d’un régime de salaire minimum trop généreux ou trop rigide. Enfin, dans plusieurs pays (Pays-Bas, Chili, Turquie et Indonésie, par exemple), il est recommandé de réduire les indemnités de fin de contrat et l’insécurité juridique entourant les licenciements.
Prélèvements fiscaux sur le travail et prestations sociales incitant à travailler
Un niveau élevé du taux moyen des prélèvements fiscaux sur les revenus du travail et plus spécialement, du taux marginal, a généralement pour effet de réduire l’offre de main-d’œuvre en dissuadant les individus d’exercer une activité à temps plein. En outre, un niveau élevé de prélèvements peut amener les entreprises à réduire leur demande de main-d’œuvre face à un coût du travail plus lourd (du fait de l’importance des charges sociales à acquitter par l’employeur ou des taxes sur les salaires). Il peut en découler un fléchissement de l’emploi, une réduction du nombre d’heures travaillées et une hausse du chômage. Ces effets préjudiciables se font plus durement ressentir sur les personnes rencontrant des obstacles liés à la demande de main-d’œuvre, en principe les jeunes et les peu qualifiés, et les personnes pour lesquelles les obstacles sur le marché du travail se situent plutôt du côté de l’offre de main-d’œuvre, à savoir les seconds apporteurs de revenu, les mères de jeunes enfants et les parents isolés.
Des prélèvements fiscaux et des cotisations sociales de montant excessif et mal pensés créent des obstacles du côté à la fois de l’offre et de la demande de main-d’œuvre et sont une cause d’activité informelle et de faible taux d’emploi. Il en découle un affaiblissement des possibilités d’emploi et de la mobilité professionnelle sur le marché du travail. Bon nombre des priorités d’action identifiées dans Objectif croissance visant à alléger la fiscalité du travail ciblent en particulier la main-d’œuvre peu qualifiée, plus exposée au risque d’exclusion du marché du travail (Graphique 1.12). Pour certains pays, les recommandations en la matière sont formulées dans le contexte plus général de l’efficience du système de prélèvements et de prestations, via l’allégement de la fiscalité sur les revenus (du travail) et le transfert de la charge fiscale sur la propriété immobilière et la consommation.
Le panachage entre mesures d’indemnisation du chômage, de protection sociale et d’activation a pour objectif d’assurer une garantie de revenu appropriée en période de besoin, tout en encourageant le retour au travail. Ces dispositifs servent à aider les travailleurs à s’adapter à la réalité changeante du marché du travail en acquérant des compétences et de l’expérience. À cet égard, de nombreux pays gagneraient à monter en régime dans les politiques d’activation et à cibler celles-ci sur les individus dont les liens avec le marché du travail sont ténus, notamment les jeunes et les peu qualifiés (Graphique 1.13). De même, une plus grande sélectivité des prestations sociales, et une conception visant à en faire des dispositifs plus incitatifs au travail, font partie des recommandations les plus fréquentes. Il est recommandé de développer ces prestations au Chili et de combler la fracture entre les zones rurales et les zones urbaines dans la couverture de ces prestations en Chine.
Graphique 1.12. Principales recommandations de réforme des politiques du marché du travail
Un marché du travail plus inclusif
Actuellement, de nombreuses femmes n’exercent pas d’activité, elles sont surreprésentées parmi les travailleurs à temps partiel (non choisi) (OCDE, 2016), ou sont plus susceptibles de travailler dans l’économie informelle (BIT, 2018). Les causes sont souvent à rechercher dans les obstacles ou les contre-incitations induites par les politiques publiques menées (Graphique 1.14) :
la générosité et la conception des systèmes de prélèvements et de prestations et notamment, les contre-incitations fiscales à travailler en direction des seconds apporteurs de revenu, notamment les allégements fiscaux prévus en cas d’inactivité du conjoint et l’imposition commune des revenus des deux conjoints ;
le coût élevé des services de garde d’enfants et l’insuffisance de l’offre ;
la conception des mesures de congé parental et le faible taux de parents y ayant recours.
La suppression de ces obstacles et mesures contre-incitatives permettrait d’offrir non seulement de meilleures opportunités aux femmes sur le marché du travail, mais également de meilleures perspectives économiques aux enfants issus de milieu défavorisé.
Une meilleure intégration des minorités et des immigrés sur le marché du travail est une priorité essentielle pour la croissance inclusive. Les recommandations formulées pour l’Australie, Israël, la Nouvelle-Zélande, la République slovaque et la Hongrie ciblent des minorités dont la situation au regard de l’emploi et les résultats en termes d’éducation sont plus défavorables. Ces recommandations s’attachent en particulier à la qualité d’une offre éducative mieux ciblée, à l’amélioration de la transition de l’école au travail et à un meilleur dialogue avec les représentants des minorités. Quant aux recommandations ciblant les immigrés, elles portent sur l’amélioration de la formation et de l’accompagnement linguistique et sur la reconnaissance des qualifications acquises à l’étranger (Graphique 1.14).
Graphique 1.13. Principales recommandations de réforme des politiques d’activation et des prestations sociales
Graphique 1.14. Principales recommandations en faveur d’une plus grande inclusivité du marché du travail
Réformes structurelles destinées à promouvoir la croissance et l’égalité des chances
Objectif croissance plaide en faveur de nombreuses priorités de réforme qui sont susceptibles d’accroître l’égalité des chances pour les travailleurs, des générations d’aujourd’hui comme de celles de demain. Ces priorités ont pour objectif de fournir les compétences recherchées et des emplois de qualité, et d’améliorer les perspectives de mobilité sociale ascendante (Graphique 1.15). Plus généralement, les réformes qui visent à instaurer des règles de jeu équitables et à encourager la concurrence peuvent être vues comme porteuses également d’une plus grande égalité des chances pour les entreprises.
Graphique 1.15. Priorités de réforme d’Objectif croissance les plus susceptibles de promouvoir l’égalité des chances
Décomposition des priorités d'Objectif croissance 2019
Note : Les priorités d’Objectif croissance sont considérées comme favorables à l’inclusivité lorsque les recommandations qui y sont associées sont susceptibles de réduire les inégalités de revenu. Elles sont considérées comme neutres en termes d’inclusivité lorsque leur effet sur les inégalités de revenu est inconnu ou nul. Enfin, les priorités de réforme sont considérées comme préjudiciables à l’inclusivité lorsqu'elles vont de pair avec des recommandations susceptibles de creuser un peu plus les inégalités de revenu. Voir également le corps du texte et le chapitre 2.
Assurer des possibilités d’éducation pour tous
L’éducation façonne les chances de chacun dans la vie, assure l’acquisition de compétences recherchées par le marché du travail et aide au développement des talents et à leur déploiement productif. Quelque 15 % environ des priorités de réforme prônées dans Objectif croissance, dans les économies avancées et dans les économies de marché émergentes, peuvent être vues comme visant une plus grande équité d’accès à l’éducation. Les exemples de recommandations concernant l’égalité des chances dans le domaine de l’éducation et des compétences couvrent un large éventail de questions, qu’il s’agisse d’apporter un soutien ciblé supplémentaire aux établissements scolaires et aux élèves défavorisés à tous les niveaux du système éducatif ou d’adopter des réformes pour améliorer la transition de l’école au travail, la formation continue et l’enseignement professionnel.
Promouvoir l’égalité des chances sur le marché du travail
L’accès à des possibilités d’emploi de qualité est d’une importance cruciale pour avoir les mêmes chances de réussite dans la vie. De nombreuses priorités de réforme du marché du travail, recommandées dans Objectif croissance, devraient être utiles à cet égard. Réduire le dualisme du marché du travail, alléger les prélèvements fiscaux sur les salariés les plus modestes et instaurer un régime de salaire minimum plus souple sont des mesures qui peuvent aider à insérer la main-d’œuvre dans l’emploi formel dans de nombreuses économies de marché émergentes. Réduire les différences de protection entre les travailleurs sous contrats réguliers et ceux sous contrats non réguliers peut permettre d’améliorer l’accès de ces derniers à la formation, leurs perspectives de carrière et leur couverture sociale.
Des politiques d’activation ciblées et efficaces peuvent aider les travailleurs licenciés et ceux dont les liens avec le marché du travail sont ténus à actualiser leurs compétences et à trouver un emploi. La suppression des mesures contre-incitatives à l’activité des femmes présente un intérêt considérable en termes d’égalité des chances pour les générations d’aujourd’hui et de demain. Dans les familles où personne n’a d’emploi et dans les foyers de mères isolées, exposés au risque de pauvreté, la probabilité est plus forte que les enfants qui y grandissent soient défavorisés toute leur vie. Il s’agit là d’une question essentielle dans les économies de marché émergentes comme dans les économies avancées1, où les enfants de milieu défavorisé sont plus exposés au risque de privation matérielle et pour lesquels des recommandations sont formulées pour remédier à ce problème.
De même, les recommandations visant à une meilleure insertion des immigrés et des minorités répondent directement au fait que les travailleurs issus de ces populations, ainsi que leurs enfants, pâtissent de mauvais résultats au regard de l’emploi et de l’éducation.
Améliorer les infrastructures et l’accès au logement pour une meilleure égalité des chances
Des infrastructures de meilleure qualité, spécialement dans les grandes économies de marché émergentes et les régions reculées, sont primordiales pour permettre à une plus large fraction de la population d’accéder aux marchés, à l’éducation et à des services de qualité (santé et services d’utilité publique, par exemple). Des infrastructures de qualité aident à lutter contre les inégalités de revenu et les disparités régionales (Calderon et Serven, 2014) et à donner aux travailleurs comme aux entreprises des chances plus égales.
L’accès à un logement de prix abordable peut jouer à la fois sur la productivité du travail et sur l’utilisation de la main-d’œuvre. En outre, le logement a une incidence notable sur le bien-être puisqu’il est au cœur de la vie des ménages et de la mobilité sociale tout au long de l’existence. Des politiques de logement restrictives peuvent brider l’investissement résidentiel et entraver la mobilité de la main-d’œuvre, risquant de ce fait de faire grimper le chômage structurel et d’accentuer le décalage entre l’offre et la demande de compétences (Adalet McGowan et Andrews, 2015). Des rigidités sur le marché du logement peuvent également décourager la mobilité du capital et favoriser une mauvaise affectation des ressources en faussant la réactivité des prix de la construction aux signaux de l’offre et de la demande. Il est recommandé d’améliorer l’accès au logement en Lettonie, en Nouvelle-Zélande et au Royaume-Uni. Des recommandations pour une plus grande flexibilité du marché du logement et pour la réduction des effets de distorsion sont formulées pour le Danemark, les Pays-Bas, la Suède et le Luxembourg.
Réformes structurelles destinées à assurer la viabilité environnementale de la croissance
L’économie mondiale doit faire face à des enjeux environnementaux considérables. Bien que ses effets exacts soient incertains, le changement climatique constitue un risque systémique majeur pour la croissance et le bien-être futurs. Les émissions de gaz à effet de serre sont loin d’être au niveau où elles devraient être eu égard à l’objectif adopté au niveau mondial d’atteindre le « zéro émissions nettes » dans la seconde moitié du siècle (OCDE, 2017). La pollution de l’air ambiant, plus directement liée à des impacts nationaux, a des effets notables sur la croissance et sur le bien-être et l’on estime à plus de 4 millions par an le nombre de décès prématurés qu’elle occasionne dans le monde (OMS, 2018). Quant aux questions liées à la gestion des déchets et à la perte de biodiversité, elles constituent également des risques notables et de possibles goulets d’étranglement, même s’il est plus difficile de les imputer directement à la croissance.
Bien que les liens directs entre croissance et environnement soient complexes et difficiles à quantifier, les objectifs d’une croissance économique plus forte, fixés dans Objectif croissance, devront être réalisés dans des conditions supportables par l’environnement. À cet effet, les réformes destinées à promouvoir la croissance devront prendre en compte, dans leur conception, les coûts de la dégradation de l’environnement soit par des politiques environnementales plus sévères, soit par des incitations à une innovation plus respectueuse de l’environnement.
Dans cette édition 2019 d’Objectif croissance, 11 pays et l’Union européenne sont répertoriés comme devant s’attaquer à la viabilité environnementale de leur croissance et de leur bien-être et une « priorité de croissance verte » a été formulée à leur intention, parmi les cinq priorités de réforme jugées essentielles (Graphique 1.16). Ces priorités concernent surtout la pollution dans le cas de la Chine et de la Turquie, mais les émissions de gaz à effet de serre et la rareté des ressources en eau sont également visées. En Chine, on estime que la pollution de l’air est à l’origine de plus d’un million de décès par an tandis que la qualité de l’air en Turquie est parmi les plus dégradées qui soient dans l’OCDE. Quant à l’Inde, où des millions de ménages n’ont toujours pas accès à l’électricité, à l’eau potable et à l’assainissement, le tribut payé à la pollution de l’air est semblable à celui de la Chine, l’une des recommandations prioritaires lui étant adressée est d’allier efficience d’utilisation et qualité d’accès à l’électricité, à l’eau et à l’assainissement, et de réduire la pollution due au transport.
Graphique 1.16. Nombre de priorités et de recommandations de croissance verte dans Objectif croissance 2019
Les priorités formulées à l’adresse des économies avancées comme l’Australie, l’Union européenne et le Japon sont en premier lieu de lutter contre le changement climatique en optimisant coût et efficacité. En Estonie et en Pologne, l’efficience et la performance environnementale du secteur de l’énergie sont répertoriées comme des priorités, tandis qu’une tarification de l’énergie qui reflète les coûts et la suppression progressive des subventions aux énergies fossiles demeurent des priorités pour l’Indonésie. Les recommandations prioritaires pour le Luxembourg et Israël sont de réduire la pollution due au transport, y compris en améliorant l’offre de transport public et en imposant des péages routiers. L’Islande, enfin, doit d’abord veiller à la viabilité environnementale de son secteur du tourisme en plein essor.
Globalement, dans la plupart des pays pour lesquels des priorités de croissance verte n’ont pas été formulées dans l’absolu, certains aspects des priorités « pro-croissance » peuvent être pris en compte par des recommandations explicitement formulées pour réduire les impacts négatifs de la croissance sur l’environnement (Graphique 1.16). Celles-ci sont baptisées « recommandations de croissance verte ». On citera à titre d’exemples les recommandations de réforme fiscale propice à la croissance qui préconisent de taxer davantage les externalités environnementales et d’éliminer progressivement les dépenses fiscales préjudiciables à l’environnement, ce qui devrait permettre d’augmenter les incitations tarifaires à des comportements et des activités moins nocives. Les recommandations concernant une meilleure offre d’infrastructures, qui ciblent explicitement le développement de transports publics et de modes de transport plus faiblement émetteurs, ainsi que celles qui visent à introduire ou à développer l’usage des péages routiers ou de décongestion, sont également décomptées au titre de la « croissance verte ». Les priorités visant à supprimer progressivement les subventions à la production et aux échanges agricoles et leur cortège d’effets de distorsion, devraient permettre d’atténuer les incidences négatives de l’agriculture sur l’environnement. Enfin, d’autres réformes structurelles de portée plus générale, telles que le renforcement de l’État de droit, le mise en œuvre des politiques publiques et la promotion des politiques de l’innovation, peuvent également être d’un grand intérêt pour la viabilité environnementale.
Pour certains pays, aucune recommandation ou priorité de croissance verte n’a purement et simplement été formulée, ce qui ne signifie nullement que la viabilité environnementale n’est pas une préoccupation pour eux. En fait, dans un environnement mondialisé, les grands enjeux environnementaux sont des sujets de préoccupation largement planétaires. Les effets de la dégradation de l’environnement s’affranchissent souvent des frontières, mais les solutions peuvent également venir de la collaboration internationale et de la diffusion des connaissances. Tel est le cas pour le changement climatique et la pollution de l’air, deux thématiques désormais explicitement prises en compte dans Objectif croissance, mais aussi pour la gestion des déchets et la biodiversité, plus délicates à intégrer dans cette publication en raison des difficultés à les mesurer et à mettre en évidence leurs liens avec la croissance. À cet égard, une approche mondiale et coordonnée des questions d’environnement et, en particulier, des politiques pour le climat, fera que les objectifs environnementaux seront plus tenables et leur réalisation plus efficace par rapport au coût.
Bibliographie
Andrews, D., P. Gal et W. Witheridge (2018b), « A genie in a bottle?: Globalisation, competition and inflation », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1462, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/deda7e54-en.
Andrews, D., G. Nicoletti et C. Timiliotis (2018a), « Going digital: What determines technology diffusion among firms? », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Adalet McGowan, M. et D. Andrews (2015), « Skill Mismatch and Public Policy in OECD Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1210, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5js1pzw9lnwk-en.
Adalet McGowan, M., D. Andrews et V. Millot (2017), « The Walking Dead? Zombie Firms and Productivity Performance in OECD Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1372.
BIT (2018), Women and men in the informal economy: A statistical picture, Troisième edition, Publications du BIT, Genève.
Bravo-Biosca, A., C. Criscuolo et C. Menon (2013), « What Drives the Dynamics of Business Growth? », OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, n° 1, Éditions OCDE, Paris.
Calderon, C. et L. Serven (2014), « Infrastructure, Growth, and Inequality: An Overview », Policy Research Working Paper, n° 7034, Groupe de la Banque mondiale, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20365.
Calligaris, S., C. Criscuolo et L. Marcolin (2018), « Mark-ups in the digital era », OECD Science, Technology and Industry Working Papers, n° 2018/10, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/4efe2d25-en.
Calvino, F., C. Criscuolo et C. Menon (2015), « Cross-country evidence on start-up dynamics », OECD Science, Technology and Industry Working Papers, 2015/06, Éditions OCDE, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/5jrxtkb9mxtb-en.
Decker, R.A., J. Haltiwanger, R.S. Jarmin et J. Miranda (2016), « Declining Business Dynamism: What We Know and the Way Forward », American Economic Review, vol. 106, n° 5, pp. 203-207.
Frank, R.H. (2016), Success and Luck: Good Fortune and the Myth of Meritocracy, Princeton University Press.
Hermansen, M., N. Ruiz et O. Causa (2016), « The distribution of the growth dividends », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1343, Éditions OCDE, Paris.
Kearney, M. et P. Levine (2016), « Income Inequality, Social Mobility, and the Decision to Drop Out of High School », NBER Working Paper, n° 20195.
Korinek, A. et D.X. Ng (2017), « The Macroeconomics of Superstars », document de travail.
Koske, I. et al. (2015), « The 2013 update of the OECD product market regulation indicators: policy insights for OECD and non-OECD countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1200.
De Loecker, J. et J. Eeckhout (2017), « The Rise of Market Power and the Macroeconomic Implications », NBER Working Paper, n° 23687.
OCDE (2019), Perspectives économiques de l'OCDE, vol. 2019, n° 1, Éditions OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/0a0e3904-fr.
OCDE (2018a), Maintaining competitive conditions in the era of digitalisation, G-20 FWG, document non publié.
OCDE (2018b), L’ascenseur social en panne ? Comment promouvoir la mobilité sociale, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2018), Comment va la vie ? 2017 : Mesurer le bien-être, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2016), Skills for a Digital World (Synthèse sur l'avenir du travail), Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2015), Réformes économiques 2015 : Objectif croissance, Éditions OCDE, Paris.
OCDE (2012), Inégalités hommes-femmes : Il est temps d'agir, Éditions OCDE, Paris.
Pak, M. et C. Schwellnus (2019), « Labour share developments over the past two decades: The role of public policies », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, n° 1541, https://dx.doi.org/10.1787/b21e518b-en.
Petreski, M. (2018), « Is Informal Job Experience of Youth Undermining their Labor-Market Prospects in Transition Economies? », Open Economies Review, vol. 29, n° 4, Springer, pp. 751-768, septembre.
Roemer, J. et A. Trannoy (2016), « Equality of Opportunity: Theory and Measurement », Journal of Economic Literature, vol. 54, n° 4, pp. 1288-1332.
Vitale, C. et al. (2019), « 2018 Update of the OECD PMR Indicators and Database - Policy Insights for OECD Countries », Documents de travail du Département des affaires économiques de l’OCDE, à paraître.
Note
← 1. Dans cette publication, la catégorie des économies avancées englobe tous les pays membres de l'OCDE hormis le Chili, le Mexique et la Turquie. Ces trois derniers pays, ainsi que l'Afrique du Sud, l'Argentine, le Brésil, la Chine, la Colombie, le Costa Rica, l'Inde, l'Indonésie et la Russie, sont considérés comme des économies de marché émergentes.